탄소배출권, 뜨거운 공기를 내뿜기 위한 황금 티켓?

탄소배출권 제도의 헌법적 성격과 거래제도의 핵심 파헤치기

(본 글은 인문학 전문학술 논문의 내용을 일반 독자의 이해를 돕기 위해 쉽게 풀어 쓴 것입니다. 학문적 정확성과 전문성을 높이기 위해 노력했으나, 일부 내용이 원문의 의도나 철학적 해석과 차이가 있을 수 있습니다. 깊이 있는 인문학적 이해를 위해서는 반드시 원문 및 관련 전문가의 저작을 참고하시기 바랍니다. 본 해설은 원문의 취지와 맥락을 설명하기 위한 것으로, 해설자의 정치적 견해나 가치판단과는 무관합니다. 원문 전부는 KCI 홈페이지에 공개되어 있습니다.)

기후 변화 대응이 전 지구적 과제로 떠오르면서 '탄소배출권'이라는 개념이 중요하게 부상했습니다. 탄소를 배출할 수 있는 권리를 사고파는 이 제도는 환경 문제 해결의 열쇠로 주목받기도 하지만, 동시에 많은 법적, 철학적 질문을 던집니다. 이 글은 탄소배출권이라는 다소 생소한 개념의 헌법적 의미는 무엇인지, 그리고 앞으로 도입될 거래제도는 어떤 모습이어야 하는지에 대한 학술적 논의를 쉽게 풀어 설명하고자 합니다.

I. 문제의 시작: 왜 탄소배출권인가?

- 지구 온난화와 국제 사회의 약속

지구 온난화의 주범으로 지목되는 온실가스, 특히 이산화탄소 배출을 줄이기 위한 국제적 노력은 오래전부터 계속되어 왔습니다. "화석연료의 연소과정에서 배출되는 가스, 특히 이산화탄소(CO2)가 대기권에 쌓여 지표면으로부터 방출되는 열을 막아 온난화가 진행된다"는 과학적 인식에 따라, 세계 각국은 '기후변화협약'과 '교토의정서' 등을 통해 온실가스 감축 목표를 설정하고 이를 이행하기 위한 방안을 모색해왔습니다. 우리나라도 이러한 국제적 흐름에 동참하여 1993년 기후변화협약에 가입하고 1998년 교토의정서에도 서명했습니다. 비록 교토의정서 발효 당시 개도국으로 분류되어 2012년까지는 감축 의무를 직접 부담하지 않았지만, "교토의정서를 대체할 논의는 현재에도 계속되고 있으며 앞으로는 우리 역시 감축의무를 부담하게 될 가능성이 상당히 높"습니다. 이에 우리 정부도 '저탄소 녹색성장 기본법'을 제정하며 온실가스 감축을 위한 제도적 기반을 마련하기 시작했습니다. 특히 이 법은 '온실가스 배출에 따른 권리·의무를 명확히 하고 이에 대한 시장거래를 허용함으로써 다양한 감축수단을 자율적으로 선택할 수 있도록 하며 국내 탄소시장을 활성화하여 국제 탄소시장에 적극 대비할 것'(제38조 제4호)을 기후변화대응의 기본원칙 중 하나로 명시하며, '총량제한 배출권 거래제 등'을 도입할 것을 규정(제46조)했습니다. 본 논문은 바로 이 탄소배출권의 헌법적 성격을 분석하고, 앞으로 만들어질 거래제도의 바람직한 방향을 모색하는 것을 목표로 합니다.

II. 탄소배출권 거래, 어떻게 작동하는가?

- 교토의정서와 국내 유사 제도의 이해

탄소배출권 거래제의 구체적인 모습을 이해하기 위해, 국제적인 모델인 교토의정서와 국내 유사 제도인 '수도권 대기환경개선에 관한 특별법'(이하 '수도권 특별법') 상의 배출허용총량 이전제도를 살펴볼 필요가 있습니다.

(i) 교토의정서: 선진국(부속서 1 국가)들에게 1990년 대비 일정 수준의 온실가스 감축 의무를 부과하고, 이 목표를 효과적으로 달성하기 위한 보조 수단으로 국가 간 배출량 거래를 허용합니다. 거래 대상이 되는 '배출량'은 크게 세 가지 방식으로 창출됩니다:

(a) 할당량단위(AAU): 각국에 처음 할당된 배출 허용량입니다. 각 나라는 "정해진 온실가스 감축목표량보다 더 감축, 즉 정해진 배출량보다 적게 배출하고 나머지 잉여배출량을 ... 다른 당사국에 이전할 수 있"습니다.
(b) 배출량감축단위(ERU): 한 선진국(부속서 1 국가)이 다른 선진국에서 온실가스 감축 사업(공동이행조치)을 수행하여 얻은 감축 실적입니다. 사업 수행 국가는 이를 통해 얻은 감축량 일부를 자신의 감축 의무 이행에 활용할 수 있습니다.
(c) 인증배출량감축(CER): 선진국이 개발도상국에서 감축 사업(청정개발체제)을 수행하여 얻은, 국제적으로 인증된 감축 실적입니다. 이 역시 선진국의 감축 의무 이행에 사용될 수 있습니다.
이러한 교토의정서의 거래 방식은 "시장원리를 활용하여 국가 간의 비용효과를 극대화하려는 것"입니다. 즉, "온실가스 1톤당의 한계배출삭감비용은 각국마다 다르므로 한계비용이 보다 적은 국가에서 보다 많은 대책을 강구함으로써 전체적으로 가장 비용효과적인 방법으로 배출감축목표를 달성하려는 것"입니다. 하지만 이는 국가 간 거래에 한정되며, 개별 국가가 국내법으로 어떻게 제도를 설계하느냐에 따라 개인이나 기업의 배출권 거래 모습은 달라질 수 있고, 심지어 배출권 거래제를 도입하지 않을 수도 있습니다.

(ii) 수도권 특별법: 수도권 지역의 특정 사업장에 대해 오염물질(총량관리대상 오염물질) 배출 총량을 설정하고, 할당된 총량 범위 내에서 사업 활동을 하도록 규제합니다. 중요한 특징은, "총량관리사업자들로 하여금 할당받은 연도별 배출허용총량의 일부를 ... 다른 총량관리사업자에게 매매 등을 통하여 이전할 수 있도록 규정"(제18조 제1항)하고 있다는 점입니다. 또한 사용하지 않은 배출 허용량을 다음 해로 이월하여 사용할 수도 있습니다(제18조 제4항). 이 제도는 다음과 같은 단계를 따릅니다: (a) 지역/사업장 범위 확정 → (b) 오염물질 배출허용총량 설정 → (c) 개별 사업자 할당 → (d) 할당 범위 내 배출 또는 미배출분 이전 허용.

이 두 제도를 통해 볼 때, 앞으로 도입될 탄소배출권 거래제는 <탄소 배출 행위를 일정 범위로 제한>하되, <그 범위 내에서 활동하거나 혹은 배출 권리를 타인에게 이전하여 경제적 이익을 얻을 수 있도록 하는> 구조를 가질 가능성이 높습니다. 이러한 법적 지위는 (1) 특정 행위를 허용하거나 금지한다는 측면에서 자유권과, (2) 권리를 양도하여 이익을 얻는다는 측면에서 재산권과 관련되어 보입니다. 따라서 탄소배출권의 헌법적 성격은 이 두 가지 측면에서 분석될 필요가 있습니다.

III. 탄소배출권과 '자유'의 문제

- 탄소 배출, 나의 기본권인가?

탄소배출권의 성격을 따질 때 가장 먼저 부딪히는 질문은 '탄소를 배출하는 행위' 자체를 어떻게 볼 것인가 하는 점입니다. 이산화탄소 배출은 호흡과 같은 기본적인 생명 활동뿐 아니라, 이동, 생산 등 "많은 산업분야의 영업활동"과 같이 인간의 다양한 활동에 필연적으로 수반됩니다. 철강 산업처럼 "산화철로 이루어진 철광석으로부터 산소를 떼어내는 과정에서 탄소가 산소와 결합하여 이산화탄소가 배출"되는 등, 현재 기술 수준에서 탄소 배출 없이는 불가능한 산업도 존재합니다. 따라서 탄소 배출을 제한하는 것은 생명권, 일반적 행동자유권, 거주이전의 자유, 직업수행의 자유(영업의 자유 포함) 등 헌법상 보장된 자유권적 기본권을 제약하는 것과 직접적으로 연결됩니다.

그렇다면 탄소 배출 행위 자체를 하나의 독립적인 기본권으로 인정해야 할까요? 본 논문은 여기에 신중한 입장을 보입니다. 첫째, 개개인의 행위는 허용될 수 있어도 그 "집합적인 행위가 반드시 허용되어야 하는 것은 아니"며 (마치 공유지의 비극처럼), 특히 탄소 배출과 같이 타인과 공동체 전체에 해를 끼칠 수 있는 행위는 '자기보호(self-protection)'의 원칙 또는 공공복리를 위해 제한될 수 있습니다. 헌법 제37조 제2항 역시 이를 뒷받침합니다. 둘째, "과도한 탄소배출이 지구의 자연환경을 파괴하는 것으로 인식되는 점에서 기본적으로 환경을 파괴시키는 것 자체를 '권리'로 인식하는 것은 윤리적, 도덕적으로 허용되기 어려운 측면"이 있습니다. 또한, 헌법 제35조 제1항이 보장하는 '건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리' 및 '국가와 국민의 환경보전 노력 의무'와도 충돌할 수 있습니다. 즉, "깨끗한 대기환경을 누릴 권리와는 상반되는 대기환경을 파괴시키는 권리를 기본권으로 인정하는 것"은 헌법 정신에 비추어 허용되기 어렵다는 것입니다.

따라서 본 논문은 탄소 배출 자체를 <독립적인 기본권>으로 보기는 어렵지만, "인간의 일상생활 및 영업활동의 필수적인 부분인 점은 부인할 수 없으므로 헌법적으로 개별 기본권의 구체적인 행사에 부수되는 범위에서는 의미를 가지는 것"으로 파악합니다. 즉, 탄소 배출은 그 자체로 권리라기보다는, 영업의 자유 등 다른 기본권을 행사하는 과정에서 자연스럽게 발생하는 부수적인 행위로서 보호의 필요성이 있다는 것입니다. 이 관점은 "탄소배출권을 취득하지 못하는 경우 영업 등이 제한되는 현실"을 잘 설명해줍니다. 하지만 이 견해만으로는 탄소와 다른 온실가스(아산화질소 등) 배출의 필연성 차이를 설명하기 어렵고, 특히 '거래'되는 탄소배출권의 성격을 명확히 규정하기 어렵다는 한계도 지적됩니다.

IV. 탄소배출권과 '재산'의 문제

- 탄소 배출, 사고 팔 수 있는 가치인가?

탄소배출권의 또 다른 중요한 측면은 '거래 가능성'입니다. 이는 탄소배출권이 경제적 가치를 지닌 재산권으로 인식될 수 있음을 시사합니다. 실제로 탄소배출권 거래제는 전통적인 명령-규제 방식의 비효율성에 대한 반성에서 출발하여, "기존 모두에게 이용과 접근이 개방되어 있던 자원인 대기에 대하여 일정하게 정해진 정도로 이용할 수 있는 권리를 개인에게 분할하고 시장을 통하여 이를 재분배함으로써" 비용 효율성을 극대화하려는 아이디어에 기반합니다.

탄소배출권을 재산권으로 보면 여러 가지 현상을 설명하기 용이해집니다. 첫째, "탄소배출권 자체를 경제적 가치가 있는 것으로 보고 거래가 가능하도록 하며 탄소배출권을 이용하여 사업을 수행함으로써 수익을 얻을 수 있도록 하는 것"이 논리적으로 자연스러워집니다. 이는 재산권이 "재산을 보유, 사용, 수익, 처분할 수 있는 권능"을 포함하기 때문입니다. 둘째, 재산권은 법률에 의해 구체적인 내용과 한계가 정해지는데(헌법 제23조 제1항), 이는 탄소배출권 거래 제도가 입법을 통해 도입되어야 한다는 현실과 부합합니다. 셋째, 탄소 외 다른 온실가스 배출권도 "정책적 필요에 의하여 설정된 재산권으로 본다면 ... 일관된 법적 논리로 설명할 수 있는 장점"이 있습니다.

물론, 탄소배출권이 본래부터 존재하지 않고 법률에 의해 '만들어진' 권리라는 점에서, 헌법상 본질적인 기본권이 아닌 단순한 법률상 권리에 불과하다는 반론도 가능합니다. 그러나 헌법재판소는 연금수급권처럼 법률에 의해 비로소 인정되는 공법상의 권리라 할지라도, 그것이 "사적 유용성 및 그에 대한 원칙적 처분권을 내포하는 재산가치 있는 구체적 권리"라면 헌법상 재산권으로 보호될 수 있다고 보고 있습니다. 따라서 탄소배출권도 일단 법률로 설정되어 재산적 가치 등의 요소를 갖춘다면 헌법상의 재산권으로 인정될 수 있다는 것이 본 논문의 입장입니다.

하지만 재산권적 접근에도 풀어야 할 과제는 남습니다. 기본적인 생활이나 영업에 필수적인 탄소 배출과 거래 대상으로서의 탄소 배출을 어떻게 구분할 것인지, 그리고 "전체로서의 국민 또는 인류에게 속한 '대기'에 관하여 사적인 재산권을 설정하여 주는 것이 과연 가능한가"하는 근본적인 질문입니다. 일각에서는 배출권 할당이 대기의 사유화가 아니라 단지 대기 사용 규제일 뿐이며, 배출권 보유자에게 대기 자체로부터 수익을 얻을 권리가 생기는 것은 아니라고 주장하기도 합니다. 본 논문은 탄소배출권을 완전한 재산권보다는 정책적 이유로 설정되고 제약될 수 있는 '규제적 재산권(regulatory property)'으로 이해하거나, 미국의 대기청정법 사례처럼 법률로써 명시적으로 '재산권을 구성하지 않으며, ... 연방정부의 권한을 제한하는 것으로 해석되어서는 안 된다'고 규정하는 방안도 고려할 수 있다고 언급합니다.

V. 자유권 vs. 재산권: 거래제도 설계에 미치는 영향

- 초기 배분과 이전 거래, 어떻게 달라지는가?

탄소배출권을 자유권으로 보느냐, 재산권으로 보느냐에 따라 구체적인 거래제도 설계 방식과 그에 대한 헌법적 평가는 달라질 수 있습니다. 크게 <초기 배분>과 <이전 거래> 두 단계로 나누어 살펴보겠습니다.

(i) 자유권적 측면에서 본 거래제도
(a) 초기 배분: 탄소 배출이 기본권 행사에 부수된다면, 국가가 개인에게 권리를 '배분'하는 행위는 본질적으로, <일반적으로 금지된 행위를 특정 범위에서 허용>해주는 공법상의 '허가'와 유사합니다. 즉, 배분 자체가 자유권 제한의 성격을 갖습니다. 따라서 "생존 또는 영업에 필수적인 기본적인 탄소배출량을 제한하는 것은 ... 과잉금지원칙에 위반"될 소지가 크며, 이러한 <기본적 배출량에 대한 유상 배분은 헌법적으로 허용되기 어렵습니다>. 이는 "당연히 보장되는 기본권적 자유의 행사와 경제적 보상을 연관시키는 점에서" 부당하기 때문입니다. 반면, 기본적 수준을 넘는 배출에 대한 유상 배분은 '오염자 부담 원칙'에 따라 정당화될 수 있습니다.
(b) 이전 거래: 자유권은 그 자체로 타인에게 양도할 수 있는 재화가 아닙니다. 따라서 배출권 거래는 <자유권 자체의 매매가 아니라>, "권리로서 보장되어 자유롭게 배출할 수 있는 탄소량을 자발적으로 감축하는 경우 그에 대한 혜택(보조금)을 부여하는 방법"으로 이해해야 합니다. 즉, 거래 대상인 탄소배출권은 본래의 (자유권적) 탄소배출권과는 다른, <정부가 지급한 보조금과 유사한 재산권적 성격>을 지닙니다. 이렇게 보면 국가는 시혜적 조치로서 거래 방식, 가격 등에 대해 <상대적으로 폭넓은 규제 권한>을 가질 수 있습니다. 제도를 폐지하더라도 재산권 수용보다는 혜택 중단의 문제로 접근할 수 있습니다.

(ii) 재산권적 측면에서 본 거래제도
(a) 초기 배분: 탄소배출권이 법률로 만들어진 재산권이라면, 초기 배분은 <국가가 개인/기업에게 재산적 가치 있는 이익을 지급>하는 행위입니다. 따라서 입법자는 정책적 판단에 따라 <무상 또는 유상 배분 모두 선택할 수 있는 넓은 재량>을 가집니다. 다만, 유상 배분은 강제가 아닌 자발적 거래여야 합니다. 또한, 배분된 권리를 이후에 감소시키는 것은 재산권 침해(수용)에 해당하여 보상이 문제될 수 있습니다. 중요한 것은, 탄소배출권 할당은 필연적으로 영업 규제(배출 총량 제한 등)와 결합되어야 그 목적을 달성할 수 있는데, 이 <영업 규제 자체는 과잉금지원칙 등 기본권 제한의 헌법적 한계를 준수>해야 한다는 점입니다.
(b) 이전 거래: 탄소배출권이 재산권이라면 원칙적으로 <자유로운 거래>가 보장되어야 합니다. 따라서 거래 방식, 상대방, 가격 등을 제한하는 것은 <재산권 및 계약 자유에 대한 제한>에 해당하며, 헌법 제37조 제2항에 따른 정당화 요건(공공복리 등)을 갖추어야 합니다. 물론 "재산적 가치 있는 재화의 거래라 하더라도 ... 공공복리를 위해 제한을 받을 수 있"으므로 규제 자체가 불가능한 것은 아니지만, 특히 유상으로 배분된 경우에는 무상 배분보다 <더욱 신중한(제한적인) 규제>가 요구될 것입니다. 거래 제도를 폐지하거나 과도하게 규제하면 재산권 침해(수용) 및 보상 문제가 발생할 수 있습니다.

VI. 대표적인 거래 방식: 총량거래 vs. 감축량거래

- 어떤 방식이 어떤 성격에 더 가까운가?

현재 논의되는 대표적인 탄소배출권 거래 방식은 '총량거래방식(Cap-and-Trade)'과 '감축량거래방식(Baseline-and-Credit)'입니다. 이 두 방식은 앞서 논의한 탄소배출권의 이중적 성격과 연결지어 이해할 수 있습니다.

(i) 총량거래방식 (Cap-and-Trade): 먼저 배출 총량(Cap)을 강제적으로 설정하고 개별 주체에게 배출권을 할당한 뒤, 남거나 부족한 배출권을 시장에서 서로 거래(Trade)하는 방식입니다. 교토의정서의 할당량단위(AAU) 거래나 수도권 특별법의 배출허용총량 거래가 이에 해당합니다. 이 방식은 <배출 총량 설정(Cap) 자체가 영업의 자유 등 기본권을 제한>하는 것을 전제로 하므로, 앞서 살펴본 자유권적 분석틀이 더 적합해 보입니다. 즉, 배출권 할당(Cap)은 '기본권 제한'이고, 거래(Trade)는 배출권 구매자에게는 '일정 조건 하의 기본권 제한 해제', 판매자에게는 '기본권 행사의 자진 제한(감축)에 대한 거래 가능한 인센티브 획득'으로 해석될 수 있습니다.

(ii) 감축량거래방식 (Baseline-and-Credit): 특정 기준선(Baseline)을 설정하고, 그 기준보다 더 많이 감축했을 경우 그 감축 실적(Credit)을 공식적으로 인증받아 다른 사업자에게 판매할 수 있도록 하는 제도입니다. 교토의정서의 배출량감축단위(ERU)나 인증배출량감축(CER) 거래가 이러한 방식에 해당합니다. 이 방식은 <기존 활동을 직접 제한하기보다는 경제적 동기 부여를 통해 감축을 유도하고 보상>하는 데 초점을 맞추므로, 재산권적 분석틀로 설명하는 것이 더 타당해 보입니다. 즉, 인증된 감축분(Credit)은 "인증받은 배출량의 기준이하 감축이라는 요건의 충족으로 비로소 발생하는 법률상의 권리"로서, <경제적 가치를 지닌 공법상의 재산권>으로 볼 수 있습니다. 따라서 "최초의 설정을 국가에 주장할 수 없"지만, 일단 설정되어 취득한 이후에는 구체적인 재산권으로 보호받을 수 있습니다.

VII. 남겨진 질문들: 대기의 주인은 누구인가?

- 탄소배출권 논의의 심화 과제

본 논문은 탄소배출권이 자유권과 재산권이라는 양면적 성격을 가지며, 어떤 관점에서 보느냐에 따라 거래제도의 헌법적 의미와 설계 방향이 달라질 수 있음을 보여줍니다. 결론적으로, 거래의 대상이 되는 탄소배출권, 특히 "기본적인 생활이나 영업에 수반되는 부분을 넘어서는 이전거래의 대상이 되는 탄소배출권에 관해서는 정부가 재산적 이익을 법률로서 설정해 준 것으로 볼 수 있"으므로, <거래되는 배출권은 재산권적 성격이 강하다>고 정리할 수 있습니다.

하지만 근본적인 질문은 여전히 남습니다. 바로 '대기(air)'의 법적 지위와 귀속 주체에 관한 문제입니다. 정부가 과연 인류 공동의 자산인 대기에 대해 개인이나 기업에게 배타적인 이용권(탄소배출권)을 설정해 줄 헌법적 권한이 있는가? 있다면 그 근거와 한계는 무엇인가? 이는 "아직까지 ... 헌법적인 설명은 이루어지지 않고 있"는 영역입니다. 본 논문은 이 문제를 해결하기 위한 실마리로 헌법 제120조 제1항("광물 기타 중요한 지하자원·수산자원·수력과 경제적으로 이용할 수 있는 자연력은 법률이 정하는 바에 의하여 일정한 기간 그 채취·개발 또는 이용을 특허할 수 있다")에 주목할 필요가 있다고 제언합니다. 만약 대기를 '경제적으로 이용할 수 있는 자연력 또는 자연자원'으로 볼 수 있다면, 이 조항의 해석, 즉 '특허'의 의미와 대상 자원의 귀속 주체, 국가의 지위 등을 규명함으로써 탄소배출권 설정 및 거래에 관한 우리 헌법의 원칙을 구체화할 수 있을 것이라는 기대를 남깁니다.

[독자의 평가와 일독을 권하는 이유]

이 논문은 '탄소배출권'이라는, 환경 문제와 경제 논리가 복잡하게 얽힌 현대 사회의 핵심 이슈를 헌법적 관점에서 깊이 있게 파고듭니다. 단순히 기술적인 제도 설명을 넘어, 탄소 배출 행위가 우리의 '자유'와 어떤 관련이 있는지, 그리고 배출할 권리가 '재산'으로 인정될 수 있는지 근본적인 질문을 던짐으로써 독자의 사고를 확장시킵니다. 특히 자유권과 재산권이라는 두 가지 렌즈를 통해 탄소배출권 거래 제도의 서로 다른 측면을 명료하게 분석하고, 각 관점에 따른 법적·정책적 함의를 구체적으로 제시하는 점이 돋보입니다. 다소 어려울 수 있는 법률 개념을 국제 사례(교토의정서)와 국내 유사 제도(수도권 특별법)를 통해 구체화하고, 총량거래와 감축량거래 방식의 법적 성격을 명쾌하게 대비시켜 독자의 이해를 돕습니다. 기후 변화 대응과 지속 가능한 발전에 대한 사회적 논의가 활발한 지금, 이 논문은 탄소배출권 문제에 대한 균형 잡힌 시각과 심도 있는 법적 토대를 제공하는 필독 자료라 할 수 있습니다.

(본 글은 전종익, "탄소배출권의 헌법적 성격과 거래제도" <법조> pp. 5-34 (2010), KCI 등재 논문을 참고하여 작성되었습니다. 정확한 인문학적 개념의 이해와 해석을 위해서는 반드시 원 논문을 참조하시기 바랍니다. 본 글은 전문적인 학술 논의를 대체할 수 없으며, 보다 깊이 있는 이해를 위해서는 관련 분야의 다양한 문헌을 참고하시기 바랍니다. 본 해설은 원문의 취지와 맥락을 설명하기 위한 것으로, 해설자의 학술적·정치적 견해나 가치판단, 신념과는 무관합니다. 원문 전부는 KCI 홈페이지에 공개되어 있습니다. https://www.kci.go.kr/kciportal/po/search/poArtiTextSear.kci )