연구 “‘대통령실 국민제안’ 활성화 방안”

- 청원법 개정 및 ‘청와대 국민청원’ 분석을 중심으로 -

아래는 필자가 2023년 9월 한국비교정부학회의 등재학술지 「한국비교정부학보」에 투고하여 게제된 “‘대통령실 국민제안’ 활성화 방안: 청원법 개정 및 ‘청와대 국민청원’ 분석을 중심으로” 연구논문의 주요내용을 요약한 것이다.

최웅선. 2023. “‘대통령실 국민제안’ 활성화 방안: 청원법 개정 및 ‘청와대 국민청원’ 분석을 중심으로” 『한국비교정부학보』 제27권 제3호. 한국비교정부학회. pp.27-50.

1. 연구배경

현재 「대한민국헌법」은 국민이 입법과정에 직접적으로 참여할 수 있는 제도들을 규정하지 않고 있다.

다만 직접적 방식은 아니나 「헌법」 제26조의 청원권이 간접적인 방법으로 입법과정에 대한 국민의 참여를 보장하고 있다.

또한 「국회법」에는 청원 외에도 입법예고, 공청회와 청문회 등의 국민 참여를 보장하기 위한 제도를 갖추고 있으나 이는 입법에 대한 의견을 수렴하는 절차에 그치고 있는 반면,

청원은 국민이 주도적으로 입법의 내용까지 제안할 수 있다는 차별성을 갖는다.

이와 같은 청원제도의 중요성에도 불구하고 1961년 청원 관련 일반법인 「청원법」은 제정 이후 지난 60년간 사문화되어 운영해오다시피 하였다.

이러한 상황에서 근래 정보통신기술의 발달과 함께 ‘전자청원시스템’ 활용은 세계적 추세로 자리를 잡아 왔다.

특히 근래 스마트 기기의 보급과 이를 통한 본인인증시스템 도입은 전자청원시스템에 대한 이용 편의성과 신뢰성을 높이고 청원제도 자체의 관심을 제고하고 있다.

우리나라의 경우 2017년 8월 19일의 ‘청와대 국민청원’ 개설을 시작으로 국민의 관심이 상승함으로써 온라인 청원의 기폭제 역할을 하게 되었으며,

이후 이러한 분위기는 확대되어 2020년 1월 10일의 ‘국회 국민동의청원’ 전자시스템 개설로, 2020년 12월 12일의 「청원법」 전면개정으로 이어졌다.

이러한 가운데 2022년 5월 10일부터 임기가 시작된 현 정부는 지난 문재인 정부 ‘청와대 국민청원’에 대응한 ‘대통령실 국민제안’을 개설하여 2022년 6월 23일부터 운영하고 있다.

그러나 지난 문재인 정부 ‘청와대 국민청원’에서 시행되었던 20만 건 이상 동의 시 정부 답변 절차 미시행 등 확장성을 제한하는 현재 운영방식으로는 사회적 공감대 및 여론 형성이 어렵고 화제성도 떨어진다는 비판이 있다.

이에 따라 근래의 청원제도에 대한 법적 환경의 변화와 현 정부 ‘대통령실 국민제안’의 전신인 ‘청와대 국민청원’을 중심으로 국내외 전자청원시스템을 분석하여 개선방안을 모색할 필요가 있다.

한편 그간 연구의 대부분은 사문화된 청원제도와 지난 문재인 정부 ‘청와대 국민청원’에 대한 문제점과 개선방안 분석에 집중하여 진행함으로써 현 정부 출범에 따라 개설된 ‘대통령실 국민제안’에 대한 분석은 전무하다.

이 연구는 그간의 선행연구에서 지적된 법적 개선 등의 대한 내용과 ‘대통령실 국민제안’ 운영에 대하여 제기된 문제점을 파악하고,

「청원법」 전면개정에 의한 법적 환경의 변화 및 국내외 전자청원시스템 현황을 검토하여 ‘대통령실 국민제안’의 법체계 내의 관계성 및 위치를 확인하고,

이를 바탕으로 ‘대통령실 국민제안’의 전신인 지난 문재인 정부 ‘청와대 국민청원’의 운영상의 문제점 및 성과를 분석함으로써 ‘대통령실 국민제안’ 활성화를 위한 개선방안을 제시하고자 하였다.

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2. 연구결과

지난 문재인 정부 ‘청와대 국민청원’은 ‘의회와 정당을 우회한 대통령 중심주의 강화’, ‘호소와 정쟁의 장으로 변질’, ‘청원이 실질적 정책변화에 이르지 못한다는 사실’, ‘소수의견의 배제’ 등 다양한 문제점이 있었다.

이에 불구하고, 국민과의 소통, 민주주의 확대, 시민정치참여 및 국정에 대한 관심 등 긍정적 요소와 함께, 청원 및 동의 수 등 양적 실적, 국민인식조사 결과 및 대통령 직무수행평가 지지율 등 질적 성과를 고려할 때 문제되는 단점보다 장점에 무게가 실리는 것으로 분석되었다.

이와 함께 「청원법」 전면개정에 의한 법적 환경의 변화 및 국내외 전자청원시스템 현황에 대한 분석을 통해 아래와 같은 개선방안의 제시하였다.

가. 일정 인원 규모 이상 동의 시 정부답변 의무화

현재 ‘대통령실 국민제안’은 ‘홈페이지에서 언급된 「청원법」등 법적 근거’, ‘1대1 민원 형식으로 변경’, ‘문재인 정부 ‘청와대 국민청원’에서 시행되었던 20만 건 동의 시 정부의 답변 절차 중단’ 및 ‘청원24 바로가기’ 등의 현행 운영방식을 고려할 때, 「청원법」에 따른 정부(행정자치부) ‘청원24’의 일환으로 운영되고 있다고 보아도 무방할 것이다.

그러나 일반국민은 대통령실이 직접 운영하는 청원 플랫폼의 가장 중요한 역할에 대하여 ‘청원 시 대통령실의 정부를 대표한 책임성 있는 답변’을 기대하고 있을 것이다.

이와 관련하여 지난 문재인 정부는 ‘청와대 국민청원’을 통해 20만 건 동의 시 정부가 직접 답변하는 체계를 운영함으로써 다수 열람을 통한 공론화와 청원인의 정치효능감 제고로 사회적·정치적 이슈를 선점하고, 이를 대통령 직무수행평가 지지율 상승까지 연결할 수 있었다.

물론 우리나라는 현재도 「청원법」 제11조 제2항에 따라 청원인은 청원내용을 공개하도록 청원할 수 있으나 이는 ‘청와대 국민청원’과 같이 다수의 관심이 공식으로 확인된 이후에 답변하는 방식이 아니라 개인이 청원의 공개를 원하는 경우 청원위원회의 심의를 거쳐 공개 여부를 결정하여 답변하는 구조라 다수열람을 통한 공론화나 여론 형성에 제한적일 것으로 보인다.

더욱이 앞서 살펴본 바와 같이 독일, 영국, 핀란드 및 우리나라 등 전자청원시스템을 운영하는 국가에서 5만에서 10만 명 이상이 동의할 경우 의회에서 답변을 받고, 영국은 1만 명, 미국 오바마 정부의 ‘위더피플’은 10만 명, 우리나라의 지난 문재인 정부 ‘청와대 국민청원’은 20만 건 등 일정 인원 규모 이상이 동의할 경우 정부에서 답변을 받는 등 일정 인원 규모 이상 동의 시 의회나 정부의 책임 답변을 받는 것이 전 세계 전자청원시스템 운영방식의 일반적 추세이다.

따라서 현 정부 ‘대통령실 국민제안’에서도 일정 인원 규모 동의 시 정부답변 의무화 체계를 도입함으로써 이를 통한 정책의 추진동력을 확보하여 사회적·정치적 이슈를 선점하는 것이 필요할 것이다.

나. 영국사례와 같이 정부와 국회의 전자청원시스템 통합 추진

현 정부 ‘대통령실 국민제안’에서 지난 문재인 정부 ‘청와대 국민청원’의 ‘20만 건 동의 시 정부답변 의무화 체계’를 준용하여 도입한다하더라도, 이를 통해 사회적·정치적 이슈 선점에 나설 수는 있겠으나 지난 문재인 정부 ‘청와대 국민청원’의 문제점으로 지적되었던 ‘청원이 실질적 정책변화에 영향을 미치지 못한다는 사실’을 바로 해결할 수는 없을 것이다.

이러한 이유는 법률 제·개정 또는 폐지 등 청원내용에 대하여 권한이 없는 정부가 국회가 입법권한을 갖고 있는 법률 제·개정에 직접적인 영향을 미치기 어렵기 때문일 것이다.

이의 해결을 위해서는 영국의 사례와 같이, 국회와 행정부가 공동으로 주관하는 전자청원시스템을 통합하여 운영하는 방식을 도입하는 것이 합리적일 것이다.

영국의 경우 청원위원회가 심사를 통하여 청원의 공개여부를 결정할 수 있고, 6개월 동안 공개기간 중에 1만 명 이상 동의한 경우 정부가 답변하고, 10만 명 이상 동의한 경우 의회의 공개토론 안건으로 상정이 된다.

이러한 통합 전자청원시스템을 통하여 일정 인원 규모의 의사가 모여진 청원내용에 대하여 행정처리을 담당하는 정부와 제도개선의 입법을 담당하는 국회의 책임성을 동시에 담보할 수 있을 것이다.

앞으로 우리나라의 ‘대통령실 국민제안’, ‘국회 국민동의청원’ 및 ‘정부(행정안전부) 청원24’를 통합하여 접수하고 동의인원 규모에 따라 정부답변과 국회 청원심의 단계를 두는 것도 기왕에 도입된 디지털 기반의 전자청원시스템 하에서 이용자 중심 원스톱 서비스 지원 체계를 구축하는데 효과적인 방안이 될 것이다.  

다. ‘대통령실 국민제안’의 별도 법적 근거 마련 필요

우리나라 「헌법」 제26조 제1항 “모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가기관에 문서로 청원할 권리를 가진다.”는 규정을 고려할 때, 공권력에 의해 청원이라는 타이틀을 유지하는 이상 법적 근거는 필요하다.

즉 선의를 가지고 수행하는 정부 정책이나 제도라 할지라도 법적 근거가 미비한 상황에서 진행되는 행정 행위는 헌법에 명시된 법치국가 원리에 정면으로 배치될 소지가 있다.

현재 운영 중인 국내의 전자청원시스템 중에서 2020년 12월 22일 「청원법」 전면개정에 따라 2022년 12월 23일부터 정부(행정자치부)가 운영 중인 범정부 온라인 청원시스템 ‘청원24’는 「청원법」 제10조에 근거를 두고 있고, 국회가 운영 중인 ‘국회 국민동의청원’은 「국회법」 제123조의2에 근거를 두고 있다.

반면, 지난 문재인 정부 ‘청와대 국민청원’은 정부가 전자청원시스템을 도입하는데 기여를 하였음에도 불구하고 별도의 법적 근거는 없었다.

과거 청와대의 “국민청원 4년, 보고드립니다.”(Blue House Homepage: 2021)에서도 ‘청와대 국민청원’은 청원법에 따른 것이 아닌 것임을 분명히 하고 있으며,

국민청원은 국민의 ‘국민의 권리·의무’와 직접 관련되는 사안이 아닐뿐 아니라, 오히려 국민의 자유로운 의사표현을 통해 자유 확대에 기여하는 측면이 있다는 점을 고려할 때 법률적 근거가 필요한 것은 아니라고 하였다.

그러나 이러한 법적 근거 미비는 아래와 같은 문제가 발생할 수밖에 없다.

첫째 법적 근거가 없을 경우 정부가 바뀌었을 때 운영체계와 방식이 변경될 수 있고, 이는 청원제도 이용자에게 혼란을 초래할 수밖에 없으므로 정부 정책이나 제도에 대한 안정성 및 지속성 측면에서 법적 근거 마련이 필요하다.

실제로 우리나라의 경우 ‘청와대 국민청원’에서 ‘대통령실 국민제안’으로 변경되면서 운영체계와 방식이 대거 변경되었으며, 미국의 경우 오바마 정부의 ‘위더피플’이 조 바이든 대통령 취임 후 현재에는 사이트 자체가 폐쇄된 상태이다.

둘째 법적 근거 미비는 그 처리절차의 신뢰성을 보장할 수 없어 권력자를 중심으로 하는 공론화장에서 여론조작의 가능성을 내포할 수밖에 없다.

실제로 2020년 8월 문재인 정부를 풍자한 상소문 형식의 글이 국민청원 게시판에서 비공개 처리되었다가 뒤늦게 공개되자 정부여당을 비판하는 글이라 청와대가 은폐했다는 의혹이 제기되었다.

셋째 청원의 책임성 담보와 여론조작을 사전에 방지할 수 있는 실명제는 법률에 의해서만 가능하다.

한편 2022년 6월 23일 개설된 현 정부 ‘대통령실 국민제안’의 경우 국민제안을 소개하며, 「국민제안규정」 제10조(채택제안의 결정), 「민원 처리에 관한 법률」 제17조(법정민원의 처리기간 설정ㆍ공표) 및 「청원법」 제21조(청원의 처리 등) 등을 홈페이지에 언급하고 있다.

지난 문재인 정부와는 달리 이러한 언급을 하는 이유는 ‘대통령실 국민제안’의 실명제 도입에 법적 근거를 제시하기 위함으로 판단된다.

그러나 ‘대통령실 국민제안’ 전자청원시스템 자체의 법적 근거가 없는 상황에서 이런 조치를 하였다 하여 실명제로 운영할 수 있는 법적 근거를 온전히 구비하였다고 할 수 없으며, 운영체계의 안정성, 지속성 및 처리절차의 신뢰성이 부족함은 물론이다.

이를 해소하기 위하여 ‘대통령실 국민제안’에 대하여 「국회법」의 ‘국회 국민동의청원’과 같이 ‘전자청원시스템’ 및 ‘청원처리절차’ 등에 대하여 별도의 법적 근거를 마련하는 것이 필요하다.

이를 통해 매 정부마다 동일한 전자청원시스템 운영으로 정책의 안정성 및 지속성을 확보할 수 있고, 청원 처리절차의 신뢰도를 높일 수 있으며, 앞서 영국의 사례와 같이, 국회와 행정부가 공동으로 주관하는 통합 전자청원시스템의 구축도 이를 바탕으로 추진이 가능할 것이다.  

라. ‘대통령실 국민제안’의 ‘청원24 바로가기’ 처리의 타당성 검토 

현재 ‘대통령실 국민제안’의 청원내용 중 위법/부당행위 시정, 잘못된 법 및 공공시설 운영의견 등 ‘청원하기’ 창구에 한해서 「청원법」의 ‘청원24 바로가기’를 시행하고 있다.

그러나 일반 국민이 ‘대통령실 국민제안’에 청원을 접수하는 이유는 대통령실이 책임을 갖고 청원내용을 해결해주기를 바라는 소망이 담겨 있다는 점에서 이를 단순히 ‘청원24 바로가기’로 처리하는 것이 타당한 것인가에 대한 근본적인 검토가 필요하다.

왜냐하면 ‘청원24 바로가기’로 청원에 대한 정책결정이나 답변의 직접 당사자가 대통령실이 아닌 소관 중앙행정기관이므로 대통령실의 직접 답변을 희망하는 청원인의 바람과는 다르기 때문이다.

그러나 「청원법」에 포함되는 청원내용에 대하여는 소관 청원기관별로 동법의 청원심의회를 통해 청원내용의 공개 여부가 심사되고, 내용 및 처리결과 등이 공개되도록 동 법에 규정되어 있는 상황에서, 지난 문재인 정부 ‘청와대 국민청원’과 같이 대통실이 단독으로 나서 청원에 대응하는 것도 타당하지 않아 보인다.

이 경우 대안으로 생각해 볼 수 있는 것은 ‘대통령실 국민제안’ 전자청원시스템에서 일정 인원 규모 이상 동의를 얻은 청원에 대하여는 대통령실 소관 청원심의회와 소관 청원기관 청원심의회에서 공동으로 내용 및 처리결과를 심의 결정하고, 대통령실 주관으로 공식답변과 함께 처리결과를 공개하는 방안을 검토해 볼 수 있을 것이다.  

궁극적으로는 이러한 조치로 대통령실과 소관 청원기관이 청원과 관련한 정책 의견을 공식적으로 조율하고 결정할 수 있으며, 국정 최고 기관으로서 대통령실의 위상과 청원인의 만족도를 동시에 제고할 수 있을 것이다.

< 링크 :  ‘대통령실 국민제안’ 활성화 방안: 청원법 개정 및 ‘청와대 국민청원’ 분석을 중심으로 (kci.go.kr) >

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