안전문화, ‘필요조건’이 아닌 ‘필수조건’

[칼럼] 할말,잇슈(issue)다! 열 번째 시간

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(원문 : https://www.artinsight.co.kr/news/view.php?no=55146) 

 얼마 전 광주의 한 재개발 구역에서 철거 작업 중이던 건물이 시내버스를 덮치는 사고가 발생하며 많은 이들의 안타까움을 샀다. 특히, 조사 과정에서 작업에 필요한 안전장치도 없이 현장관리 감독이 부실하게 이뤄졌다는 사실이 밝혀진 데 이어 건설업체 내 불법 다단계 하도급과 공무원 유착 비리가 있었다는 의혹까지 더해지면서 또 하나의 ‘예견된 인재’(人災)였다는 지적과 함께 많은 논란을 낳고 있다. 

 사실 이번 사고뿐만 아니라 안전사고와 그로부터 비롯되는 위험의 위협은 우리의 일상 속에서 비일비재하게 나타나고 있다. 시기를 가리지 않고 발생하는 일상 속 크고 작은 사례들부터 막대한 인명 피해와 함께 사회적 손실을 낳는 대규모 재난에 이르기까지 때로는 정확한 원인이나 발생 과정조차 알 수 없는 사고들은 우리를 마구잡이로 괴롭히고 있다. 더군다나, 최근에는 각종 감염병이나 이상기후 현상과 같이 과거에는 경험도, 상상도 해보지 못했던 신종재난들이 연달아 발생하면서 전 세계가 골머리를 앓고 있는 상황까지 이르렀다. 

(출처 : 서울대학교 대학신문)

   

 일각에서는 일찍이 독일의 사회학자 울리히 벡(Ulrich Beck)이 주장했던 이른바 ‘현대성의 역설’(현대사회의 두 축이라고 할 수 있는 ‘산업화’와 ‘근대화’의 발전이 물질적 풍요와 함께 새로운 위험사회를 불러올 것이라는 전망)이 현실화되는 것이 아니냐는 우려를 표하기도 한다. 실제로, 지난해 통계청에서 발표한 <2020년 사회조사 결과> 중 사회안전 인식도 관련 조사를 분석한 결과 대부분의 응답자들이 우리 사회가 안전하다는 인식을 보여주긴 했으나 불안과 걱정을 표하는 의견도 전체의 약 25%를 차지할 만큼 상당하다는 것을 확인할 수 있었는데 이는 어쩌면 안전의 문제가 비단 우리의 몸뿐만 아니라 마음까지도 부정적인 영향력을 미치고 있는 심각한 문제라는 사실을 보여주는 결과라고도 볼 수 있을 것이다.

 그렇다면 오늘날 한국 사회의 안전수준은 어떠한가? 과연 안전하다고 ‘안심’할 수 있을까? 만약 그렇지 않다면 진정한 ‘안전사회’로 나아가기 위해서 우리에게는 어떠한 노력들이 필요할 것인가? 여기서 우리는 하나의 조직문화 개념으로서 안전에 관한 규범적 가치와 함께 이를 바탕으로 안전을 유지하고 향상하기 위해 요구되는 실천적 행동(및 구조)을 이르는 ‘안전문화’의 중요성과 필요성을 살펴보고 이를 바탕으로 우리의 안전현실을 진단해볼 필요가 있다.

 본디 ’안전문화‘의 개념은 원자력 분야를 중심으로 사용되어온 것으로 알려져 있다. 1970년대까지만 하더라도 원자력 발전은 오염 요소가 적고 비용 또한 적게 드는 미래형 에너지원이라는 평가를 받아왔던 것으로 알려져 있다. 그러나, 1979년 미국 쓰리마일 섬 원자력발전소 사고에 이어 1986년 우리에게도 잘 알려진 체르노빌 원전 대폭발 사고까지 안전에 대한 낙후된 의식과 그에 따른 미숙한 안전관리에서 비롯되었다는 조사 결과가 밝혀지면서 성숙하고 전문화된 원자력 안전관리의 필요성이 제기되었다. 결국, 1988년을 기점으로 국제원자력기구(IAEA) 산하 자문단(INSAG)이 발표한 보고서를 통해 개인과 조직의 책임과 헌신을 강조하는 의미로서 안전문화 개념이 정립되었고 오늘날에는 타 분야까지 널리 확대되어 사용되고 있다.  

(출처 : 원자력안전위원회)

 한편, 우리나라의 경우에는 1990년대 초반까지만 하더라도 안전문화는 물론, 안전이라는 개념 자체에 대해 무관심했던 것으로 알려져 있다. 급속도로 진행되는 도시화와 산업화의 과정에서 안전은 어디까지나 부수적인 문제였고 그마저도 ‘일어날 수도 있지만 일어나지 않을 수도 있는’ 그러나 충분히 ‘관리될 수 있는’ 것으로 여겨졌다. 1991년 「산업안전보건법」 개정과 함께 산업현장 내 안전과 관련된 논의가 일부 이뤄지기도 했으나 그마저도 대한산업안전협회와 같은 민간단체들의 교육사업을 중심으로 진행되었을 뿐, 큰 주목을 받지 못했다.

 그러나, 1990년대 들어 서해페리호(1993년)를 시작으로 신행주대교(1993년)와 성수대교(1994년), 그리고 삼풍백화점(1995년)에 이르기까지 연달아 초대형 안전사고들이 발생하자 안전에 대한 시민들의 관심이 집중되기 시작했다. 더군다나, 조사 결과 사고 대부분이 안전불감증에서 비롯된 관리 소홀과 부주의로 발생했다는 사실이 밝혀지면서 국가적 차원에서의 조직적이고 체계적인 안전관리가 필요하다는 주장들이 힘을 얻기 시작했다.    

 이에 정부는 「시설물의 안전 및 유지관리에 관한 특별법」(1994년)과 「재난관리법」(1995년)을 차례대로 제정해 재난관리조직 체계를 재정비하는 한편 국무총리 산하에 국가재난관리업무를 총괄하는 안전관리심의관실을 설치, 재난관리에 있어 국가의 책임을 강화하고자 했다. 또한, 안전관리자문위원회를 신설해 “안전을 실천하는 의식, 안전을 유도하는 제도, 안전을 가능하게 하는 인프라가 결합해 만들어 내는 사회적 문화적 산물”로서의 안전문화 개념을 정립하고 이를 통해 국민 생활 전반에 안전에 관한 태도와 관행이 ‘체질화’될 수 있게끔 하고자 했다.

 2000년대 들어서는 대형 태풍 루사(2002년)와 매미(2003년), 대구 지하철 방화 참사(2003년) 등을 계기로 국가 차원의 통합적이고 효율적인 재난관리를 전담하는 신설 기구의 필요성이 제기됨에 따라 우리나라의 재난안전 관련 법안의 기본법이라고 할 수 있는 「재난 및 안전관리기본법」이 제정되었으며 소방방재청이 새롭게 문을 열었다. 이후 메르스 사태와 세월호 참사가 있었던 2014년에는 당시 안전행정부의 업무와 인력을 이관 받고 소방방재청과 해양경찰청을 흡수 통합하는 방식으로 국무총리 직속 재난관리전담 기구인 ‘국민안전처’를 컨트롤타워로서 신설, 안전 및 재난관리에 대한 범정부적 차원의 책임을 더욱 확실하게 나타내고 재난관리단계별에 맞춰 안전기능을 강화하고자 했다.

 하지만, 최근까지도 이렇게 많은 노력이 이어져 왔음에도 불구하고 여전히 우리 사회의 안전문화에 대한 ‘쓴소리’는 어렵지 않게 찾아볼 수 있다. 그중에서도 “안전하지 않은 상황을 안전하다고 자의적으로 판단해버리는, 안전에 대해 무감각하거나 안일한 사고방식”을 이르는 ‘안전불감증’은 앞선 사례들에서 확인할 수 있듯이 안전사고를 불러일으키는 가장 큰 원인으로 알려져 있다. 정부에서 매년 발표하는 각종 통계만 보더라도 교통사고나 화재, 물놀이 사고 등 일상생활 속 사고뿐만 아니라 산업현장에서 발생하는 안전사고의 대부분이 안전수칙 미준수나 개인 혹은 기업의 부주의에서 비롯되는 것을 확인할 수 있다.

 안전불감증의 심각성을 가장 잘 보여주는 사례로는 지난 1995년 우리 사회에 엄청난 충격과 공포를 안겨준 삼풍 백화점 붕괴 사건을 떠올려볼 수 있다. 당시 사고를 분석한 기사들에 따르면 설계 때부터 백화점 인허가 책임이 있던 서울시와 서초구의 담당 공무원들은 삼풍 측으로부터 뇌물을 받고 불법 부지 용도 변경과 건물 내부 구조 임의 변경을 허가해 준 것으로 알려졌다. 또한, 삼풍 측은 매장 공간 확보와 비용 절감을 위해 무게 하중을 버틸 벽을 없애고 기둥을 줄인 데 이어 개장 이후에도 더 많은 고객을 유치하기 위해 안전수칙을 무시하면서까지 무리하게 추가 작업을 시도했던 것으로 알려졌다.  

(출처 : 오마이뉴스)

 

 심지어는 사고 당일 오전까지도 건물 곳곳에서 균열과 뼈대 구부러짐 현상 등 전조증상이 나타났음에도 불구하고 경영진들은 아무런 조치를 취하지 않았고 막상 붕괴 직전에는 미리 현장을 빠져나갔던 것으로 알려졌다. 결국, 그해 업계 1위 매출을 달리고 있던 지상 5층 지하 4층의 건물은 불과 20여 초 만에 처참하게 무너져버렸고 1995년 6월 29일은 국내 단일 사고 중 가장 많은 희생자가 발생한 최악의 날로 기록되었다. ‘설마’ 하는 안일하고 단편적인 생각과 행동, 수많은 ‘부주의에 대한 부주의’가 끔찍한 대참사를 낳고 만 것이다.

 아쉽게도 안전불감증의 원인을 둘러싼 논의는 여전히 진행 중이다. 특유의 ‘빨리빨리’ 문화와 ‘성과제일주의’ 문화가 합쳐진 한국 사회만의 특징이라는 주장에서부터 서양과 달리 오랫동안 자연 친화적 사고방식 위에서 공동체 생활을 강조해왔던 동양 사회만의 특징이라는 주장까지 안전이라는 개념은 기본적으로 쉽게 감지되지도 않을뿐더러 직간접적인 방법으로 안전사고를 경험한 이후 안전(혹은 위험)에 대한 인식을 갖게 되더라도 인간 존재의 특성상 ‘일시적’으로 기억하는 데 그친다는 점에서 안전불감증을 정확하게 규명하는 일은 쉽지 않아 보인다. 

 그럼에도 불구하고, 대부분의 주장들이 안전을 위험의 요소가 제거된 상태로서 바라보려는 다시 말해, 위험과 안전이 ‘양면적’인 관계를 이루고 있다고 여기는 관점에서 벗어나 위험과 안전의 ‘연속성’에 초점을 맞추고 있다는 점에 우리는 주목할 필요가 있다. 이는 곧 현실적으로 객관적 사건으로서 존재하는 위험(danger)의 부재가 불가능할 뿐만 아니라 그와 달리 위험에 대한 개인 혹은 조직(집단)의 인식(risk)은 물론, 그로부터 비롯되는 안전에 대한 주관적 인식(safety) 역시 언제든지 그리고 얼마든지 바뀔 수 있음을 보여주기 때문이다.  

(출처 : 유튜브 채널 KTV)

 

 결국, 위험이 존재하는 한 ‘결정론적’으로 불가피하게 나타나는 안전불감증을 우리는 받아들일 수밖에 없을 것이다. 다만 이때 우리는 안전불감증은 어디까지나 안전사고를 일으키는 하나의 원인일 뿐, 해결책이 되지 못한다는 사실 또한 받아들여야만 한다. 이를 바탕으로 안전불감증을 어떤 ‘고질병’이나 심지어는 ‘불치병’으로 여기려는 태도들에 대해 끊임없이 문제를 제기하는 한편 우리 사회의 안전현실과 안전사고에 대한 안전민감의식을 널리 공유해 안전의 문제에 대한 고민을 이어가야 할 것이다.

 한편, 「재난 및 안전관리기본법」을 중심으로 하는 현행 재난관리 관련 법제의 점진적 개선을 요구하고 있는 학계의 주장도 살펴볼 필요가 있다. 앞서 살펴보았듯이 현재 우리나라는 이른바 ‘안전할 권리’라고 할 수 있는 헌법 제34조 6항(“국가는 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위하여 노력하여야 한다”) 아래 「재난 및 안전관리기본법」을 중심으로 재난의 유형을 자연재난과 사회재난으로 구분, 그에 맞춰 다양한 개별법을 마련해두고 있다. 「자연재해대책법」과 「소방기본법」, 「감염병의 예방 및 관리에 관한 법률」 등이 가장 대표적이다.

 그러나, 오히려 유사한 내용의 법률이 다수 존재할 뿐만 아니라 실제로 이뤄지는 대응 절차들이 기본법이 아닌 시행령에 위임되어 있어 결과적으로 종합적이고 실효성 있는 대응을 이어가기가 어렵다는 비판을 받고 있는 현실이다. 또한, 미세먼지나 싱크홀, 특수 감염병과 같이 그 종류나 규모, 범위에 있어 이미 알려진 재난보다 복잡 다양성이 크게 나타나는 신종재난이 늘어나고 있는 만큼 발생 원인에 따라 재난을 자연재난과 사회재난으로 이분법적으로 구분하려는 ‘분절적인’ 사고로부터 벗어나 우리의 예상을 뛰어넘는 위험의 문제들을 사전에 대처할 수 있게끔 ‘탈분절적인’ 사고를 가져야 한다는 비판이 제기되기도 한다.

(출처 : 한겨레)

 이와 함께, 유럽연합(EU)을 비롯한 많은 국가들을 따라 헌법 34조의 ‘안전권 정신’을 더욱 뚜렷하게 밝히고 재난 및 안전사고 피해자들의 인권 보호를 국가의 의무로서 반영한 법안들을 제정해야 한다는 주장도 찾아볼 수 있다. 생명안전 시민넷과 민주사회를위한변호사모임(민변)을 중심으로 마련된 <생명안전기본법>이 대표적인 사례로서 비록 아직 발의 단계에 머물고 있으나 국민의 기본적 권리로서 국가의 보호를 비롯해 예방 및 대응 복구, 정책 수립 전반에 참여할 수 있게끔 포괄적인 형태의 안전권을 분명히 하고 재난 및 안전사고 피해자의 개념과 범위를 명시하는 내용을 담아냄으로써 모두의 안전한 삶을 위해 개개인이 아닌 사회 공동체가 나서야 함을 역설하고 있다.

 마지막으로, 안전관리 관련 사회적 인프라의 전반적인 역량을 강화하고 각각의 사례에 알맞은 대응 체제를 마련해야 한다는 현장의 목소리에도 우리는 귀 기울일 필요가 있다. 특히, 지난 2014년 세월호 참사 이후 이른바 ‘안전할 권리’에 대한 국민적 관심이 고조된 데 이어 국내외를 막론하고 대응은 물론, 거듭 이야기했듯 예측조차 어려운 미래 재난이 점차 늘어나고 있는 만큼 정부가 나서 다양한 재난 시나리오를 개발하고 이에 맞는 각종 훈련 및 대응 조치를 기획해야 한다는 의견들은 더욱 힘을 얻고 있는 상황이다.

 물론, 지난 2014년 세월호 참사 이후 국민의 안전을 최우선으로 삼겠다며 출범한 이번 정부의 안전관리 역량이나 대처 방법에 대해서는 비교적 우호적인 평가들이 이어지고 있는 것이 사실이다. 당장 2018년 포항 지진 사례만 보더라도 2016년 경주 지진 당시 가장 많은 지적을 받았던 재난정보시스템을 개선, 약 8분이나 소요되었던 긴급재난문자 발송 시간을 약 30초까지 단축하는 데 성공했으며 사고 이후에는 대피시설과 행동 지침을 보완하고 피해 구제 대상자의 범위를 확대하는 등 이전보다 뛰어난 대처 능력을 보여주었음을 확인할 수 있었다.

 그러나, 여전히 재난관리 관련 행정체제의 보완과 강화가 미흡하다는 의견이 대부분이다. 그중에서도 재난관리 시스템 대부분이 지나치게 중앙정부 혹은 중앙정부 산하 조직에 치우쳐 있다는 점은 끊이지 않고 문제시되는 부분이다. 실제로, 현재 우리나라에서는 재난 및 안전사고 관리에 있어 중앙정부와 지방정부 간의 공동책임을 명시하고 있으나 정작 특별재난선포지역 선정 권한과 같이 현장관리에서조차 지방정부는 법률상 권한조차 부여받지 못하고 있으며 낮은 재정자립도와 함께 통합적 관리체계의 미비로 인해 자체적으로 행동 지침을 마련하고 현장 대응을 이어가는 데에도 어려움을 겪고 있는 것으로 알려져 있다.  

(출처 : 좌측부터 국민안전처, 행정안전부)

 또한, 현행 안전문화 홍보 전략 및 정책에 대한 비판도 어렵지 않게 찾아볼 수 있다. 정부 대표 재난안전 포탈앱으로 소개되고 있는 ‘안전디딤돌’의 경우 느린 반응속도뿐만 아니라 충분한 홍보가 이뤄지지 않아 대안으로서 제대로 된 역할을 수행하지 못하고 있다는 비판을 받고 있으며 각종 기관이나 기업, 학교에서 제공되고 있는 교육용 콘텐츠 역시 지나치게 추상적이고 단편적인 내용으로 다뤄지고 있는 현실이다. 이에 더해, 재난 및 안전사고와 관련된 공식 조사 및 통계자료의 공개에 대한 논의 그리고 안전교육 의무화 및 구체화에 대한 논의에 대한 의견도 귀담아들을 필요가 있다.

 결국, 일상 속 안전문화의 ‘성공적’인 안착과 함께 ‘안전이 기본이 되는’ 안전사회로 나아가기 위해서는 안전과 관련된 그 어떠한 성취도 결코 사회적 진공(眞空)의 상태에서 이뤄지는 것이 아님을 받아들이려는 태도가 선행되어야 할 것이다. 나아가, 이를 바탕으로 안전시스템의 주체라고 할 수 있는 정부(기관), 시민, 기업의 책임을 보다 명료하고 명확하게 나타내고 그 범위 또한 점진적으로 확대하는 방향으로 법안들을 수없이 다듬어내고 사회적 인프라 시스템을 수없이 돌아보아야만 할 것이다. 그리고 언제까지나 가슴 속에 남겨두어야 할 것이 있다. 안전은 결코 우리를 기다려주지 않는다는 사실 말이다.