베를린 세입자협회 방문

주택세입자의 주거권은 독일이 가장 강력하다.

1. 베를린시 세입자단체 등 방문

주거단체나 시민단체, 민변, 건축사단체, 비영리 주거협동조합 등에서 활동하는 활동가들이나 전문가들은 평소 독일이나 오스트리아, 네덜란드, 프랑스 등에서 지속적으로 추진해 오고 있는 공공임대 공급정책이나 임대료 안정화 정책에 많은 관심을 가지고 있었다. 특히 독일은 민간임대차 시장을 안정화(Lease Stabilization)하기 위해서 위 단체들이 추진하고 있는 주택임대차보호법 개정운동의 핵심내용인 계약갱신제도, 임대료 인상율상한제, 비교기준 임대료 제도 등을 오랜 기간 시행해 온 나라이다. 세입자단체의 세입자운동이 대중적으로 전개되고 있는 독일 대도시의 세입자단체 운동의 경험도 이제 막 세입자운동을 시작하려는 한국의 주거단체에는 큰 관심사이다. 하지만 언론을 통해 서유럽 또한 경기부양을 위한 유럽은행의 마이너스 금리정책으로 투기자금이 주택에 유입되며, 최근 5년 사이 프랑크푸르트, 스톡홀름, 마드리드, 암스테르담 등 주요 대도시에서 30% 이상 집값이 상승하고 있다는 얘기를 들었다. 또한, 베를린과 같은 대도시에는 일자리를 찾아 젊은 세대와 난민 등의 유입이 늘어나 임대료가 크게 상승하였다고 한다. 그리하여 서유럽의 민생 현실을 확인하기 위해, 2020년 2월 21부터 29일까지 민변의 민생경제위원회 변호사들과 참여연대 활동가들이 독일 베를린의 세입자협회와 오스트리아 비엔나의 사회주택을 직접 방문하게 되었다.

2. 베를린시 임대료동결법의 입법과정과 논쟁

가. 베를린시가 처한 임대료 폭등의 상황의 원인

1) 베를린시의 주택문제는 2008년, 2009년 금융위기 시대에만 해도 심각하지 않았으나 2012, 2013년경부터 인구가 폭증하여, 2017년 370만이었으나 2019년 한 해 동안만 5만-6만이 증가하였고 2030년에는 400만 명에 육박할 것으로 예상하고 있다. 2013년 2018년 5년간 신규주택 수는 거의 증가하지 못하여 초과수요 현상이 발생하였다.

2) 남유럽 국가는 자가주택 보유율이 70% 이상이고 세입자가 적으나, 독일은 전체 주택 중 세입자가 55%이고, 베를린시는 85% 정도가 세입자라고 한다. 난민 집단시설에 들어가면 세입자로 분류되지 않지만, 유럽연합에서 온 이주자들은 비자 없이 들어올 수 있기 때문에, 아시아나 유럽에서 온 이주자가 전체 세입자의 10-15% 정도 차지할 것으로 예상하고 있다. 학생들이나 사회초년생 등 저렴한 임대료 주택에 대한 수요가 많고, 최근에는 난민과 이민자들 때문에 더욱더 저렴한 임대료 주택에 대한 수요가 많아졌다고 한다.

[베를린 인구 증가 상황 및 예측 현황]

3) 개인 단독주택의 임대료는 매우 비싸서 단독주택의 80%의 임대료가 ㎡당 12-18유로 수준이다. ㎡당 11유로 이하의 사회주택은 많지 않다. 베를린시에서 건설 붐이 일어나고 있지만, 민간소유의 주택 건설이 주된 것이고, 사회주택 건설은 많지 않다고 한다.

4) 독일 민법 제535조는 임차인이 임대료를 연체하였다는 등의 귀책사유를 증명하지 못하는 한 임대차계약을 해지하지 못하도록 하고 있고, 3년간 20% 이상을 인상하지 못하도록 하는 임대료 인상율 상한제를 시행하고 있었다. 베를린시는 이를 3년간 15%로 제한하고 있었고, 베를린시 등 대도시별로 정하는 비교기준임대료(Mietespiegel)를 초과하여 임대료를 받으려면 3개 이상의 초과사례를 임대인이 증명하도록 하고 있다.

5) 비교기준임대료(Mietespiegel)는 면적, 건축연한, 시설(욕실, 난방 등), 위치 등에 따라 규범적 차원에서 기준임대료를 정하는 것인데, 베를린시의 경우 2009년 9.8유로에서 2018년 11유로로 크게 오르지 않았다. 비교기준임대료(Mietespiegel)는 5년에 한 번씩 시의회의 입법절차로 정하는데, 2년마다 연구자들이 연구하여 정한 내용을 세입자단체, 임대인단체 등의 모여 공청회 형식으로 토론을 하여 어느 정도 합의해서 시의회에 제공하면 시의회가 입법절차로 정한다.

나. 임대료 인상율 상한제 등 규제 입법이 있었음에도 임대료 상승이 계속된 이유

1) 2000년대 초반 입법을 통해 난방시설 등을 리모델링하는 경우에는 인상율 상한제나 비교기준임대료의 적용을 받지 않고 별도로 임대료를 올릴 수 있는 제도가 도입되었는데, 임대사업자들은 낡은 임대주택을 리모델링 한다는 명분으로 매년 11%까지 임대료를 올려 임대료가 폭등하게 되었다.

2) 예를 들어, 발코니 확장, 정원만들기, 난방시설 개보수, 엘리베이터 설치 등 시설을 리모델링 할 때마다 이러한 개선비용을 임대료에 반영하여 임대료를 1년에 순수임대료의 11%까지 인상할 수 있었다. 그러다보니 10년 동안 임대료가 2배 올랐고, 노동자들 임금인상보다 훨씬 높게 올라 소득의 30% 이상을 임대료로 내는 주거빈곤층이 크게 증가하였다.

3) 지난해 연방법 차원에서는 리모델링으로 인한 임대료 인상을 ㎡당 2유로로 제한하는 입법이 되었으나, 100㎡의 경우 200유로가 인상되는 것이어서 이것도 큰 부담이 되어 베를린시는 임대료 동결법을 추진하게 되었다.

4) 또한 기존 임차인이 나가고 새로운 임차인과 계약할 때는 10%까지 올릴 수 있는데, 주택수요에 비해 공급이 부족하니, 같은 질의 주택임에도 불구하고 임대인들이 대부분 신규 임차인에게서 종전보다 임대료를 더 올려 받고 있다.

독일의 임대료는 3분의 2 정도의 고정값인 순수임대료와 3분의 1 정도의 변동값, 즉 전기, 난방 등 사용료(관리비) 개념의 임대료로 구성되어 있다. 3분의 1 정도의 사용료 내지 관리비 개념의 임대료는 연말에 정산하여 일부 돌려받거나 추가적으로 임대료를 더 내야 한다. 여기서 종전 임대료와 비교하여 10% 이상 더 올릴 수 없는 부분은 순수임대료에 해당하는 부분이다.

다. 임대료 동결법의 내용

1) 독일은 연방국가이고 임대차와 같은 주민의 생활에 밀착한 법률은 주법으로 정하고 있다. 베를린시는 독립한 주에 해당하기도 하기 때문에 독립적인 임대차법을 가지고 있다. 참고로 미국도 임대차법은 주법에 해당하고, 뉴욕이나 캘리포니아, 메릴랜드(볼티모어), 매사츄세츠(보스톤) 등 대도시가 있는 4개 주에서만 임대차 안정화법을 제정하여 운영하고 있다.

2) 베를린시를 통과한 임대료동결법은 향후 5년간 임대료를 동결하고, 리모델링으로 인한 임대료 상승분도 ㎡당 1유로를 넘지 못하도록 하고 있다. 리모델링을 이유로 임대료를 인상하기 위해서는 리모델링의 사유를 명시해야 한다. 베를린시 차임정보은행이 리모델링을 이유로 한 임대료 인상이 ㎡당 1유로를 넘지 않도록 하고 리모델링 사유 등을 조사할 권한을 가진다.

3) 임대료 상한선을 초과하는 주택들은 9개월 내에 이를 내려야 하고, 임대료를 낮추어야 하는 주택들은 새로운 임대차계약을 체결해야 한다. 상한선을 넘는 임대료를 받으면 벌금형 등의 제재도 받는다.

4) 임대료 동결법은 2014년 이전에 건축된 주택에만 적용되는데, 베를린시 전체 주택의 80-90%의 주택이 2014년 이전에 건축되었다고 한다.

라. 임대료 동결법의 타협과정

1) 베를린시 집권 정당은 사민당인데, 연방정부 기민당도 임대료 폭등을 규제해야 한다는데는 공감하여 임대료 인상율을 제한하자는 것이었고, 임대료 동결법은 과거 동독의 공산당과 사민당의 제3의 길 노선에 반발하여 갈라져 나온 그룹이 통합한 좌익당에서 제안한 것이었다고 한다.

2) 결국 한참 건설붐이 일어난 2015년 이후에 건축되고 있는 신규주택에는 적용하지 않고 2014년 이전에 건축된 주택에만 동결법을 적용하기로 정치적 타협이 되었다고 한다.

3) 영국이나 미국 뉴욕주의 임대차법도 1973년 이전에 건설된 주택에만 적용하는 식으로 건축연도에 따라 임대차법의 적용 범위를 달리 정하고 있다. 임대료 규제로 신규임대주택 공급이 위축된다는 반론에 대한 타협책으로, 신규 임대주택에는 개정 임대료 규제법을 적용하지 않고 기존 주택에만 적용하는 입법방식을 취하고 있는 것이다.

마. 임대료동결법에 대한 논쟁

1) 이에 대해 기민당은 헌법재판소에 위헌법률심판을 제기하였는데, 통상 1-2년 정도 걸리는데, 사민당에서는 영구히 동결이 아니라 5년 한시적으로 동결이기 때문에 합헌결정이 날 것으로 예상한다고 한다. 참고로 독일은 우리와 달리 법이 시행되기 전에 추상적 규범통제의 차원에서 시행되기 전의 입법에 대해서도 위헌법률심판 청구가 가능하다(우리는 해당 법률이 재판의 전제나 직접 기본권 침해가 되었을 때만 위헌법률심판 제청신청이나 위헌소송이 가능하다. 구체적 규범통제).

2) 한국에서는 임대료 규제입법에 대한 사회적 공감대가 형성되어 입법되려고 할 때마다 보수언론에서 임대료규제법의 시행을 앞두고 임대료가 폭등하는 부작용이 우려된다는 공격을 해서 입법을 좌절시키곤 했다. 독일의 임대사업자는 한국과 달리 대부분 3,000세대 이상을 보유한 기업형 임대사업자이고, 임대사업자가 3,000세대의 임대료를 입법을 앞두고 한꺼번에 올린다는 것은 상상하기 어려워 입법을 앞두고 임대료가 폭등한다는 식의 부작용론은 제기되지 않는다고 한다.

3) 임대인들은 임대주택이 고장이 나도 수리나 보수를 해 주지 않겠다고 반발하고 있으며, 집에 곰팡이가 발생하거 난방이 고장나서 신고를 해도 조치를 해 주지 않아 세입자들이 자기 돈으로 수리하는 경우가 많아지고 있다고 한다. 베를린시 세입자단체에 이러한 상담이 많고 법률지원을 해 주고 있다고 한다.

4) 임대료 동결 입법이 베를린시만 시행되고, 임대료가 높은 뮌헨이나 프랑크푸르트 등에서 시행되지 않고 있는 것은 한계라고 한다. 스위스의 갬프시나 스웨덴의 스톡홀름시도 임대료 동결법 제정 시도가 있었으나 아직 되지 못하고 있다고 한다.

바. 베를린시의 임대료 동결법에 대한 2021년 4월 15일 독일헌법재판소의 위헌 결정

1) 그러나 독일 헌법재판소는 2021년 4월 15일, 연방정부가 이미 월세를 규제하는 법을 제정했기 때문에, 주정부가 이를 침해하는 자치 법을 적용할 수 없다고 밝혔고, 따라서 베를린 임대료 동결법이 위헌, 무효라고 결정하였다.

2) 독일 연방정부는 2015년에 임대인이 월세를 시장수준보다 10% 더 올릴 수 있도록 한 '월세 브레이크' 제도를 시행하였고, 독일 헌법재판소에 따르면, 이 연방법의 위임이 없는 이상, 베를린주에서는 임대료에 대해 추가적인 규제를 할 수 없다고 판단하였다.

3. 베를린 세입자단체의 역할과 운영

가. 베를린 세입자단체의 성격

1) 베를린시에는 3개의 세입자단체가 있는데, 방문한 독일 세입자협회는 그중 제일 큰 세입자단체였다. 8천명 정도의 회원이 있다고 하는데, 이들이 내는 회비로 재정을 충당하여 재정적으로 크게 어렵지는 않다고 한다.

2) 단체를 안내하는 브로셔에는 “1888년부터 세입자의 권리와 사회주택 정책을 개선하기 위해 노력해 왔고, 법으로 뒷받침되는 합리적인 임대료를 지원한다. 또한 세입자들이 강제퇴거를 당하지 않고 새로운 사회 및 저렴한 주택 개발과 기타 도시개발을 지원한다.”고 기재되어 있다.

3) 위 세입자협회에는 20명의 변호사가 상주하고 있고, 그 외에도 개인 변호사 사무실을 운영하면서 협력하는 변호사들도 있다. 세입자단체에서 채용하여 일하는 상근직원들이 180여명 있다. 방문한 세입자단체의 대표(세바스티앙 바알스)는 변호사로서 5년간 대표를 맡고 있다고 한다. 10개의 상담소에서 세입자 상담을 하고 있고, 각 상담소에서 명확한 답을 얻지 못하면 본부 사무실에서 추가상담을 한다.

나. 베를린 세입자단체의 역할

1) 세입자단체의 주된 역할은 임대인과 분쟁을 겪고 있는 세입자들에 대한 상담을 하는 것이다. 회원들은 매달 10유로의 회비를 내면 무료 상담과 지원을 받을 수 있고, 회원이 아닌 세입자는 시간당 40유로의 상담료를 내는데 베를린시에서 일부를 보조해 주고 있다. 한국의 소비자단체들이 회원 중심이 아니라 분쟁에 처한 소비자 상담과 분쟁조정 지원을 중심으로 운영하고 있는 것과 유사한 것이다.

[베를린 세입자 협회 대표(세바스티앙 바알스 변호사)와의 질의 응답]

2) 독일의 경우 임대차계약은 원칙적으로 고용과 마찬가지로 기간을 정하지 않은 계약이고 임대인이 정당한 사유(주로 차임연체 등 임차인의 귀책사유)를 증명하지 않는 한 계약해지를 할 수 없는데, 임차인이 퇴거당할 우려가 적다 보니 임대인과의 각종 분쟁에서 세입자단체의 지원을 받아 적극적으로 대응하고 있는 것으로 보였다.

3) 베를린시 비교기준임대료(Mietespiegel)을 만들 때 세입자단체들이 세입자들을 대변하여 베를린지역 비교기준임대료 합의에 과정에 참여하여 매개역할을 한다.

4) 세입자협회는 베를린 시의회 의원, 시청 임대차행정 담당자들과 지속적인 소통을 하고 있고, 정치적으로 세입자들을 대변하는 활동을 하고 있다. 임대료동결법 제정 과정에서도 지난 2년간 다른 세입자단체와 함께 정기적인 협의와 토론을 통해 공동대등을 해 왔고, 임대사업자쪽도 만만치 않은 대응을 해 왔지만 힘겹게 임대료동결법을 통과시킬 수 있었다.

5) 매년 3월 28일이 전국에서 동시다발적으로 세입자의 날을 기념하여 대규모 세입자 집회가 개최된다고 한다.

다. 회원에 대한 서비스와 세입자단체의 성장

1) 브로셔에는 “도시 전역의 여러 컨설팅 센터에서의 개인 법률 자문, 핫라인을 통한 전화 상담, 우편물에 의한 조언, 집주인과의 대응, 웹사이트, 전단지 및 임차인 잡지(MieterMagazin)을 통해 임대차법에 관한 정보, 임대차보호법에 의한 보호보험 등”을 회원들에게 서비스로 제공한다고 기재되어 있다.

2) 브로셔에 의하면 회원가입비는 7.5유로, 그 후 매월 9유료를 납부하는데, 5년, 10년, 15년, 20년, 25년 단위로 회비는 감액된다고 기재되어 있다. 저소득층 증명서류를 제출하면 월회비는 4.5유로이다. 브로셔에서는 이 밖에도 임차인의 권리와 의무, 사회주택 입주방법 등을 안내하고 있다.

3) 단체 대표인 세바스티안 변호사의 전언에 의하면 세입자단체가 성장한 것은 68혁명의 사회진보개혁의 정신의 반영된 것이라고 한다. 자신은 주거는 자동차나 빵과 같은 상품이 아니라, 사람의 기본권이라는 생각에서 출발해야 한다고 생각하며, 이러한 철학적 토대 위에서 정책이 한 단계씩 나아가야 한다고 생각한다.

4) 최근 2년 사이에 회원이 급증하였는데, 임대료가 급증하고 통계자료 등을 통해 세입자들에게 적극 홍보를 하여 회원들이 크게 증가하였다고 한다. 2019년에만 4%의 회원의 증가되었다. 회원수가 늘어나면서 어떻게 서비스의 질을 높일 것인가를 고민하고 있다고 한다. 다른 도시는 세입자 수가 적어 세입자단체의 회원수도 적고 단체가 작다고 한다. 베를린시에는 전체 세입자의 5-6% 정도가 3개의 세입자단체에 가입하고 있다고 한다.

라. 세입자단체와 사회주택

1) 사회주택 공급이 부족하고 저렴한 사회주택을 공급하려면 토지가격이 낮아야 하는데, 베를린의 대부분이 사유지이고 사회주택을 지으려고 하면 팔지 않는다. 베를린시가 사유지를 매입하려면 가격을 높게 요구하고 있다. ㎡당 800-900유로 정도이어야 저렴한 임대료의 사회주택 건설이 가능한데, 현재 베를린에서 거래되는 토지가격은 ㎡당 2,000-3,000유로 수준이다. 어떤 경우에는 사회주택의 임대료가 민간임대주택 보다 비싸지는 경우도 있어 사회주택으로서의 기능을 못하는 경우도 있다.

2) 그래서 세입자협회 차원에서 자금을 마련하여 사회주택을 건설하자는 운동을 하고 있다. ㎡당 6-6.5 유로정도의 저렴한 임대료를 목표로 하고 있다.

마. 세입자단체의 발전방향

1) 전체적으로 한국의 주거단체들이 구상하고 있는 것처럼 세입자들이 중심이 되어 의결기관과 집행기관을 갖춘 회원중심의 세입자단체가 아니라, 법률전문가 등이 중심이 되어 임대인과의 분쟁으로 어려움에 처한 세입자들을 상담하고 법률지원을 해 주는 서비스형 단체에 가까운 성격으로 보인다.

2) 변호사가 세입자단체를 주도하는 것의 문제점에 대한 질문에서 세바스티안 변호사는 회원들이 법률서비스를 받고 분쟁에 임해서 안심을 하는 등 신뢰를 가지고 있어 큰 문제는 없다고 한다.

[베를린 세입자 협회 대표(세바스티앙 바알스 변호사)와의 기념 사진]