한국의 부동산 정책은 어떻게?

지역양극화와 자산양극화를 해결할 수 있는 방향으로

1. 2019년 9월부터 준비를 시작하여 2020년 2월 21일부터 3월 1일까지 코로나 19 바이러스가 창궐하기 직전, 민변 변호사들과 참여연대 활동가들과 민달팽이유니온의 활동가들 30분이 모여, 독일 베를린과 오스트리아 비엔나로 함께 서유럽 민생기행을 다녀왔습니다. 한국 사회에서 세입자 단체가 가능할까에 대한 의문을 품은 채, 한국 사회를 지금보다 더 낫게 바꾸기 위해서는 선진국의 주거 정책을 배울 필요가 있었습니다.

2. 독일 베를린과 오스트리아의 비엔나를 방문하면서, 선진적인 주거 정책을 배우고 직접 목격하였지만, 처한 현실은 많이 달랐습니다. 독일은 지역균형발전이 잘 되어 있어, 독일 제1도시라는 베를린의 인구가 많아야 380만명에 불과하였습니다. 한국의 서울은 이미 1,000만명의 인구에다, 수도권을 기준으로 하면 2,500만 명이 모여 살고 있지요. 독일은 세입자가 일단 임대주택에 들어가면, 무기한으로 거주할 수 있지만, 여건이 다르기 때문에 이러한 독일의 주거 정책을 한국에 그대로 적용할 수는 없습니다.

3. 또한 오스트리아의 비엔나시는 비엔나 시민의 소득 수준이 한국의 1.5배 이상임에도 불구하고, 지구촌 어느 나라보다 공공이 소유하는 공유지가 많으며, 공유지를 기반으로 시가 운영하는 임대주택과 제3섹터인 사회주택기관이 운영하는 사회주택을 많이 공급하여 주민의 50% 정도가 저렴한 임대료의 주거시설의 질이 좋은 사회주택(시영 25%, 기금지원 25%)에서 거주하고 있습니다. 반면에 서울은 한국전쟁 이후, 민간에 토지를 분양하여 주택에 대한 투자 수익을 기대한 부동산 투기 심리를 이용하여 대규모 분양주택을 공급하는 방식으로 주택을 공급하였기 때문에, 서울시에는 공유지가 거의 없습니다. 신기하게도 공유지가 없어 공공임대주택을 공급하기 어렵다면서, 용산정비창과 같은 공유지가 있어도 민간에 분양을 합니다. 또한 비엔나시의 공공임대주택 공급의 역사는 100년이 넘었지만, 한국은 1989년경부터 공공임대주택을 공급하기 시작하여, 임대주택 공급의 역사에도 현격하게 차이가 있습니다. 한편 오스트리아의 평균 연금은 2022년 기준 퇴직 전 근로소득의 87%에 이르는데 반해, 한국의 평균 연금은 40% 전후로서 한국민은 노후 불안의 문제를 부동산 투자의 방식으로 해결하고 있습니다.

(OECD 순연금대체율, https://www.oecd.org/en/data/indicators/net-pension-replacement-rates)

4. 2020년 독일의 베를린과 오스트리아의 비엔나시를 방문한 후, 부족한 여건이었지만, 우선적으로 지난 50년간 정부가 의도적으로 주택 투기를 조장하여 분양주택을 공급해온 한국 사회에서 더 많은 투기 소득을 위하여 주택 세입자들을 함부로 대하는 것을 막고 싶었고, 그러기 위해서는 주택 세입자들 편에서 법률지원이 필요하다는 판단을 하게 되었으며, 이러한 취지로 민변 민생경제위원회와 참여연대 민생희망본부와 민달팽이 유니온의 활동가들은 힘을 합쳐 2021년 9월 30일 주택세입자법률지원센터(이하 약칭 세입자 114)를 출범하였습니다.

5. 그 후 2022년 6월경부터 세입자 114를 통해 이상한 상담이 들어오기 시작하였습니다. 전세주택의 집주인이 바뀌었는데, 새로운 집주인과 연락이 되지 않는다는 상담이 빈번하게 반복되었습니다. 또한 저렴한 전세라는 명분으로 집값 상당을 전세 가격으로 제시하는 사례가 많이 확인되고 있었습니다. 전세금은 본질적으로 무이자 대출이기 때문에, ① 집주인의 신용과 ② 집에 대한 담보 가치가 중요한데, 전세 계약 이후 집주인이 바뀌고 있다는 상담과 함께 집의 담보 가치도 점점 전세금보다도 못한 깡통 전세가 늘어가고 있다는 상담이 많이 접수되고 있었습니다. 이에 당시 깡통 전세 및 전세사기 상황에 대한 경고 방송을 하기 위하여 2022년 7월 13일 tbs 김어준의 뉴스공장에 출현하여 당시 깡통 전세 및 전세사기 상황에 대해 경고를 하였으나, 당시까지만 해도 2023년, 2024년과 같은 전세사기 사건이 폭발적으로 증가할 지는 꿈에도 생각하지 못하였습니다.

6. 전세사기는 지역과 자산양극화로 인한 세입자의 주거불안을 먹으며 기생합니다. 그리하여 전세사기라는 사건만을 보면, 지역과 자산양극화가 보이지 않지만, 전세사기의 원인을 파악하기 위해서는 지역과 자산양극화로 인한 세입자의 주거불안의 현실을 직시해야 합니다.

노무현 정부가 계획한 정부 부처 세종시 이전과 혁신도시ㆍ공공기관 이전을 추진하면서 2011년부터 2015년까지는 수도권 인구 상승률은 0.22%포인트 상승에 그쳤지만, 균형발전 정책의 후속 대책이 나오지 않으면서 2016년부터 다시 상승 속도를 높여 마침내 2019년말 50%를 넘어섰으며, 공공기관 이전사업은 2019년 12월 현재 한국과학기술기획평가원(충북 음성군)을 마지막으로 153개 기관이 모두 이전을 완료하였습니다. 그 후 서울을 중심으로 한 수도권 집중은 계속되고 있습니다. 인구가 수도권에 집중되면서, 급등하는 주거비 부담으로 인해 수도권의 세입자들의 주거 불안은 심각한 상황에 놓여 있습니다. 헌법재판소에서 2004. 10. 21.자로 신행정수도건설특별법에 대하여 위헌결정을 선고한 이후, 인구의 도시 집중 및 수도권 집중은 더욱 심화되었으며, 수도권 인구는 2019. 12.에 이르러 한국 인구의 50%를 돌파했습니다. 이로 인해 서울에 거주하는 청년들은 본인이 고소득층이 아니고, 부모의 지원을 받지 않는 한, 비좁은 집에서 거주하는 1인 세입자들이 많으며, 서울을 벗어나 수도권에 거주하는 청년들은 매일 매일 출퇴근 시간에 미어터지는 지하철과 길게 늘어선 버스를 타고 출퇴근을 하는 세입자가 많습니다. 이로 인해 수도권에 거주하는 청년 세입자의 마음에 기성세대에 대한 뾰족하고 분노어린 생각이 깊이 자리를 잡고 있지요. 이로 인해 2016년부터 심화된 한국의 저출산 문제는 지역균형을 회복하지 않고는 백약이 무효인 상황입니다. 서울에 분양주택을 대량 공급하여 한국의 저출산 문제를 해결하자고 주장하시는 분들이 계시는데, 그들이 가진 땅의 가치를 올리고 싶다는 주장일 뿐, 서울에 아무리 분양주택 공급을 늘리더라도 분양주택 가격을 낮출 수 없기 때문에, 저출산 문제를 해결할 수는 없습니다. 다만 1979년 이후 출생한 인구부터는 수도권에서 출생하여 수도권에서 거주하는 인구가 늘어나면서, 수도권에서는 지역균형에 대한 인식이 점점 흐릿해져가고 있습니다. 각자의 이해관계가 달라, 이 난국을 어떻게 조율할 수 있을까요?

2024. 7. 국토연구원 토지정책연구센터, 송하승 연구위원 발표자료 인용

7. 또한 역사적인 저금리 상황에서 서울을 비롯한 주요 대도시의 주택 가격은 2020년 7월경부터 역사적인 최고 가격을 찍으며, 전세 가격을 2배 이상 끌어올리는 일이 비일비재하였는데, 한국은행이 2021년 8월부터 금리를 인상하기 시작하자, 2022년 6월부터 주택가격이 하락하고, 깡통 전세가 의심되는 상황이 확인되었습니다. 당시까지만 해도 누구도 이렇게 집단적인 전세사기 피해가 많이 발생할 거라고는 예측하지 못하였지요.

한편 마흔 일곱 살, 초등학생 딸 하나 있는 가장은 2021년 7월 30일 청와대의 국민청원에 “부동산 정책 담당자의 징계와 처벌을 청원합니다”라는 글을 올렸습니다. 당시 부동산 가격 급등으로 인해 고통을 받고 있는 많은 서민들을 대변하는 글이었습니다. 전세가격 급등으로 인해 부부가 거의 매일 싸우고 있다는 글이었습니다. 당시 동갑에, 초등학생 아이 둘을 키우고 있던 저는 그 분의 고통을 충분히 공감할 수 있었습니다.

8. 그 후 2023년 2월 28일부터 미추홀구 희생자를 시작으로 전세사기 피해자들이 연이어 돌아가셨습니다. 때로는 스스로 목숨을 끊는 희생자부터 때로는 과로사로, 지병으로 돌아가시는 일이 발생하였습니다. 2023년에는 미추홀구의 후순위 전세사기 희생자들이 많았으나, 2024년에는 대전과 대구에서 다가구 후순위 전세사기 희생자들이 계속 발생하였습니다. 후순위 세입자는 경매 절차를 진행할 경우에, 새로운 소유자에게 전세금을 받을 때까지 해당 주택에 거주할 수 있는 권리, 이른바 대항력이 없기 때문에, 전세금조차 받지 못한채 쫓겨날 수 밖에 없기에 일어난 일이었습니다. 전세는 집을 담보로 임대인에게 돈을 빌려주는 것이기 때문에, 전세계약을 후순위로 체결해서는 아니됩니다. 그럼에도 불구하고 여전히 저렴하다는 이유로 아무런 담보 없이 후순위 전세계약을 체결하는 일이 비일비재합니다. 한국 사회는 더 이상의 희생을 막기 위해서는, 후순위 전세계약을 중단해야 합니다.

9. 이쯤해서 우리는 전세 제도를 다시 되돌아 볼 때가 되었습니다. 전세란 무엇인가요?

한국 법 제도에서 전세를 명문으로 규정한 것은 민법상 전세권 규정입니다. 본래 전세권은 ① 부동산 소유자에게 전세금을 지급하는 대신, ② 다른 사람 소유의 부동산을 사용 수익하며, ③ 그 부동산 전부에 대하여 우선변제권을 행사할 수 있는 권리이며, ④ 제3자에 대해서도 그 효력이 미치는 물권입니다. 특히 이러한 전세권은 소유자의 동의를 받지 않더라도, 그 권리를 타인에게 양도하여 본인이 부동산 소유자에게 지급한 전세금을 회수할 수도 있습니다. 그리하여 전세권은 한자로 傳貰權이고, 영어로는 한국의 고유한 법적 권리로서, 한글 그대로 “Jeon-se”입니다.

한편 전세금은 임대기간 만료 후 반환되는 돈이기에, 임대인은 주택가격 상승에 따른 자본이익을 목표로 하며, 임차인은 주택 마련을 위한 종자돈 축적의 의도를 가지며, 주거 사다리 역할을 하여 왔습니다. 그런데 어느 순간부터 한국의 전세는 민법상 우선변제권이 보장되지 않는 후순위 전세로도 활용되고 있으며, 이러한 후순위 전세는 임차인의 임대인에 대한 무이자 대출(이른바 사금융)의 성격을 가지며, 그에 대한 대가로 임차인은 임대 주택을 저렴하게 거주할 수 있는 혜택을 누리게 됩니다. 또한 전세는 본질적으로 임대인에 대한 무이자 대출이기에, 주택 가격 상승시에는 임대인의 LTV(주택담보대출비율)/DSR(총부채원리금 상환비율)의 금융규제를 회피하는 역할을 하며, 주택 가격의 버블을 확대한다는 부작용에 대해 사회적 공감대가 형성되고 있습니다.

10. 부동산 시장에서는 부동산을 통한 소득과 금융을 통한 소득을 비교해가면서, 부동산 또는 금융시장으로 돈이 흘러가면서 스스로 균형가격을 찾아가게 됩니다. 다만 부동산 가격 상승률이 이자율보다 높은 경우에는 부동산 가격이 정해지지 않으며, 계속 오르게 됩니다. 우리는 지난 코로나 시절 역사적인 저금리 환경에서 이런 부동산 시장을 직접 목격하였지요. 이 경우 역사적인 저금리 환경에서는 부동산 가격 폭등을 막을 수 없기에, 정부는 부동산에 대한 높은 보유세를 통하여 부동산 가격 상승률을 통제할 수 밖에 없습니다. 그리하여 한국에서 종합부동산세율이 가장 높은 시점이 2021년이었는데, 높은 세율의 종합부동산세로 인해 민주당은 정권을 빼앗겼을 지언정, 나라는 살린 선택이었다고 할 수 있습니다.

11. 5년 전 방문했던, 독일의 베를린은 이상적인 주택 세입자 보호 정책을 시행하고 있으나, 서울과 달리 지역균형발전이 잘 되어 있어, 서울로만 집중하고 있는 한국의 현실과 매우 달랐으며, 오스트리아의 비엔나는 서울과 달리 공공 소유 토지를 민간에 함부로 매각하지 않아, 공공의 땅에 시민들이 저렴하게 거주할 수 있는 사회주택을 공급할 수 있는 것이고, 공공 소유 토지를 민간 투자자들에게 매각하는 것이 일상인 서울과 많이 달랐습니다. 그리하여 베를린과 비엔나의 주택정책만으로는 한국의 문제를, 서울의 문제를 해결할 수 없다는 고민에서, 민변의 변호사들은 2025년 2월에는 유럽의 중심 프랑스 파리를 방문하게 되었습니다.이번에 방문한 파리는 서울과 유사하게, 파리 수도권(일드프랑스,Île-de-France)을 중심으로 집중되고 있다는 유사점이 발견되고 있습니다. 파리 수도권(일드프랑스,Île-de-France)의 면적은 약 12,000km², 인구 1,200만 명으로, 한국의 경기도와 서울의 면적으로 합친10,800km²와 매우 유사하며, 한국의 경기도와 서울의 인구는 대략 2,300만명으로 추산되고 있습니다. 한국의 여행자들은 그 중 파리 수도권의 중심인 파리 시내(면적 100km²)를 주로 돌아다니고 있지만, 파리 수도권 집중의 현실을 감안하여 보면, 독일 베를린이나 오스트리아 비엔나보다는, 프랑스의 주택정책이 한국에 좀 더 부합하는 듯 싶네요.

12. 프랑스는 2000년 12월 13일 제정된 도시의 연대 및 도시재생에 관한 법률(“Law of Solidarity and Urban Renewal - Loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains", 이른바 SRU법)” 덕분에 각 지방자치단체의 사회주택 공급을 2025년까지 25% 비율까지 확보하도록 의무화하고 있습니다. 물론 행정 벌금을 납부하고, 의무이행을 미루는 지방자치단체도 있다고 하나, 2월 20일에 방문한 Paris HABITA에 확인해보니, 파리시의 사회주택의 공급 비율은 25%를 넘어섰습니다. 자유, 평등, 연대를 국가의 상징으로 내세우고 있는 프랑스의 엄청난 사회적 연대의 성과물이지요. 또한 프랑스의 대도시 민간임대주택에서는 기준 임대료의 20%를 초과하지 못하도록 하는 제한이 있습니다.

13. 한국은 공공임대주택의 공급비율이 전체주택의 8% 정도에 불과하기 때문에, 대부분의 주거 정책은 민간임대주택을 중심으로 이루어집니다. 그러다 보니, 민간임대주택의 임대기간과 임대료 인상율을 규제하여, 서민들과 청년 세입자들이 적정한 임대료로 안정적인 임대기간을 거주할 수 있도록 하는 것이 주요한 관심사가 되며, 이러한 한국의 임대기간과 임대료 규제 정책은 민간주택에 투자한 사람들(이른바 다주택자)이 200만명이 넘기때문에, 이들과 매우 강력한 긴장관계를 이루고 있지요.

14. 이와 관련하여 미국의 뉴욕시는 전체 주택의 공급량이 약 300만 세대쯤 되는데, 이 중 200만 세대가 민간 임대주택이고, 이중 다시 100만 세대가 공공의 임대료 규제를 받는 임대주택입니다. 결국 100만 채는 민간 소유주택, 100만채는 임대료 규제가 없는 민간 임대주택, 나머지 100만 채는 임대료 규제가 있는 민간 임대주택 이런 모습입니다. 임대료 규제가 있는 민간임대주택은 매년 임대인 대표와 임차인 대표 및 공익 대표가 만나 협의하여 적정한 임대료 인상율을 결정합니다. 이런 방식은 법률을 통해 임대료를 규제하는 방식이 아니며, 이해당사자간 협상을 통해 임대료 인상율을 결정하는 방식입니다.

15. 이와 관련하여 프랑스의 주택세입자단체 대표에게 주택세입자들에게 특히 영향을 미치는 폭등하는 임대료 규제와 관련하여, 통상적으로 1) 임대료 인상율 상한제를 법률로 제한하는 방법이 있고, 2) 임대인과 임차인 대표 사이에 협상하는 방법이 있다면서, 프랑스는 어떠한 방식이냐고 물으니, 프랑스의 주택세입자단체 대표는 3번째 방법이 있는데, 3) 사회주택 공급으로 해결할 수 있다고 답변하였다. 사회주택 공급을 통해 주택세입자의 주거안정을 달성하고 있는 프랑스 세입자 조직 대표의 자부심의 표현이었습니다. 사회주택은 한국식으로 표현하자면, 공공임대주택의 또 다른 표현이기도 합니다.

16. 짧은 시간이었지만, 독일의 베를린 세입자협회와 오스트리아의 비엔나주택공사 및 파리시의 주택세입자단체와 파리시의 주택공사(Paris Habitat)를 방문하고 나니, 유럽의 주택 세입자들이 어떻게 살고 있는지, 어떻게 사회적 연대의 모습을 실천하고 있는 지를 조그나마 확인한 듯 싶습니다. 그 가운데 지구촌에서 가장 매력적인 대도시 Paris가 사회적연대(La solidarité)의 가치를 얼마나 소중하게 생각하고 구체적으로 실천하고 있는 지가 정말 훌륭하게 다가옵니다. 이제는 서울도 그래야 하지 않을까요? 언제까지 지방 청년들의 영혼과 노동력을 착취해가며 대도시의 생명을 연장할 수 있을까요? 프랑스에서는 파리시로의 지나친 집중을 방지하는 데에도 커다란 노력을 기울이고 있습니다. 이러한 점은 수도권 집중을 방치하고 있는 한국의 수많은 정치인들과 시민단체들이 타산지석으로 삼아야 할 부분이지 않을까요?

17. 프랑스의 현직 대통령 마크로의 주거정책의 공약이 "우선 집부터"였습니다. 부디 서민들과 청년들이 안정적으로 적정한 임대료로 거주할 수 있는 주택을 마련해주세요. 그래야 한국사회가 지속될 수 있습니다. 한국의 헌법은 ① 제119조 제1항에서 시장경제의 원칙 선언하고 있고, ② 제119조 제2항에서 사회적·경제적 약자의 보호를 위한 사회적 정의의 요청에 따라 경제의 규제와 조정이 인정되는 사회적 시장경제질서를 구체화하고 있으며, ③ 제122조에서는 특히 국토의 효율적이고 균형 있는 이용・개발과 보전을 위해 필요한 제한을 규정하면서, 이른바 토지공개념의 근거규정으로 인용되고 있습니다. 한국의 헌법상 국토발전의 원칙은 효율과 균형이며, 오로지 효율과 자율이 아닙니다. 균형이 무너지면, 사회가 무너집니다.

균형잡힌 부동산 정책이 꼭 필요한 상황입니다.