오랜 소송 끝에 DACA 신규 신청이 재개되었습니다
미국 이민법 업데이트
(Photo credit: www.marketwatch.com)
2020년 12월 4일, 뉴욕 동부 연방 지방법원은 판결을 통해, 트럼프 행정부가 2017년 9월 5일 자의 행정명령을 토해 폐지하려 했던 DACA(Deferred Action for Childhood Arrival) 프로그램을 원상회복할 것을 명했습니다. 이 판결에 따라 이민국(USCIS)이 2020년 12월 7일, 그동안 제한적으로만 운영되던 DACA 프로그램을 온전히 다시 시행하기로 결정을 하였고, 이에 따라 지난한 법정 싸움이 일단락되었습니다.
3년이 넘는 기간 동안 트럼프 행정부를 상대로 진행된 이 법정 다툼은, DACA를 트럼프 대통령의 2017년 행정 명령 이전으로 원상회복하라는 2020년 6월 18일의 연방대법원의 판결이 있었음에도, 이민국의 Acting Secretary Chad Wolf 가 이에 따른 집행을 하지 않은 채 여전히 DACA 신규 신청을 거부하는 등 우여곡절이 많았습니다. 결국, 대법원의 판결대로 집행을 하기 위해 또 다른 연방 법원 소송을 진행해야 했던 만큼 트럼프 행정부의 불복이 이례적으로 거셌던 이슈였습니다.
트럼프 행정부의 많은 반 이민 개혁안들이 발표될 때마다 이민변호사들은 연방법원에 소를 제기해서 그 반이민 정책의 시행을 중단하거나 연기해 왔고, 많은 경우에 소송에 대한 합의(settlement)를 위해 정부가 스스로 그 정책안을 폐기하도록 이끌었습니다. 저는 그동안 업무를 위해 그러한 소송 및 소송 중의 가처분(injunction)의 결과에 대해 주의를 기울여왔는데요, 급한 대로, 이민변호사 협회의 자료를 통해, 소송 및 가처분이 어떻게 결정되었는지, 그 결과가 언제부터 어떤 내용으로 시행되는지에 대해서만 파악을 하고, 제 업무를 그에 맞게 조정하는 일에 주력해 왔습니다. '왜, 어떠한 근거에서 법원이 그러한 결정들을 내렸는지'를 알기 위해서는 소송 서류 및 판결문을 직접 검토해야 하기 때문에 이 부분까지는 잘 살피지 못했습니다. 늘 궁금했지만, 결과 챙기기에만 급급했지요.
이번 DACA 관련 결정은 상당히 지난하고 격렬한 법정 다툼이었기 때문에, 양쪽의 논리가 궁금했습니다. 결국 이민자들에게 우호적인 이민정책인지 / 반이민 정책인지는 정책적인 선택 사항이어서 상당 부분 행정부의 재량이 인정되기 때문에, 법원이 이에 개입해서 어떠한 제동을 걸기 위해서는 정책적인 선호 이외에 무언가 법적인 이유가 있어야 하기 때문입니다.
그래서 이 글에서는 이러한 궁금증을 가지고 법원이 트럼프 행정부의 DACA 폐지에 반대한 이유를 살펴보고자 합니다.
DACA(Deferred Action for Childhood Arrival)는 2012년 6월 15일에 오바마 행정부가 행정 명령(Executive order)을 통해 신설한 추방 유예라는 구제방법입니다. 부모를 따라서 합법적으로 미국에 입국을 했지만 부모가 어떠한 이유로 이민 신분을 계속 유지하지 못하여 덩달아 합법적인 체류 신분을 잃게 된 자녀들 중에서, 일정 기간 미국에 계속 체류하고, 심각한 범죄 기록이 없는 등 여러 요건을 충족하는 사람이 이 혜택을 받게 됩니다. 이러한 요건에 대해서는 제가 이전에 발행한 글 "Immigration and Microfinance" (https://brunch.co.kr/@jinkyoolee/2)에 설명되어 있습니다.
DACA 혜택 신청이 승인되면, 그 신청자에 대한 추방 절차는 진행되지 않습니다. 또한, 노동 허가를 통해 미국 내에서 합법적으로 일을 할 수 있게 됩니다. DACA 자체가 하나의 합법적인 체류 신분이 되어서 미국 영주권자나 시민권자가 되기 위한 징검다리로 기능하는 것은 아니지만, 추방의 두려움 없이, Dream Act이라 통칭되는 불법체류자 구제 입법 등이 이루어질 때까지 기다리면서 살아가는데 실질적인 도움이 되어온 것은 사실입니다.
이처럼 미국에 무해해 보이며, 오히려 인도적으로 볼 때 상당히 바람직한 제도인 DACA를 트럼프 행정부에서 폐지하려 합니다. 이러한 시도는 우선 DACA를 신설한 행정명령의 취약한 법적 지위에서 근거한다고 생각합니다. 이러한 행정명령은 Statute 나 Regulation과 같은 입법과정을 거친 결과가 아니라 대통령의 명령이기 때문에, 그 명령을 취소하는 것 역시 대통령이 바뀌면 얼마든지 가능해지기 때문입니다.
2017년 9월 5일 트럼프 행정부는, 당시의 법무부 장관(Secretary of Department of Justice and the U.S. Attorney General - 미국에서는 법무부 장관과 검찰총장이 나뉘어 있지 않습니다) Jeff Session을 통해, DACA의 신설이 "행정부 권력의 위헌적인 사용"이라 칭하며 이민국을 관할하는 국토안전부(Department of Homeland Security)의 당시 임시 장관(acting secretary)이었던 Elaine Duke에게 DACA 프로그램을 폐지할 것을 권유하였고, Duke 가 그에 따라 DACA를 폐지하는 Memorandum을 발표하게 됩니다.
국토안전부는 이 메모랜덤에서 'DACA 프로그램을 통해 자격을 갖춘 모든 추방대상자에게 주어져왔던 추방 유예의 혜택은 원래 시민권자나 영주권가 자녀 등이 잇는 추방 대상자 개개인을 대상으로 그들의 상황과 사정을 고려해서 추방 집행 당국의 심사관의 재량으로 각 개인에게 주어질 수 있었던 혜택인데 이를 요건을 충족하는 모든 추방 대상자에게 부여하는 것은 위법이며, 불법 체류자에게 노동허가를 발급하는 것 역시 위법'이라고 발표했습니다.
이틀 후, 2017년 9월 8일에 DACA 수혜자들이 재학하고 있던 The University of California를 비롯한 캘리포니아 주, 미네소타 주, 메릴랜드 주 등 여러 단체가 원고가 되어 캘리포니아 북부 연방 지방법원(United States District Court for the Northern District of California)에 이러한 DACA 폐지 조치에 반대하는 소송을 제기했습니다. 이 소송이 계속되는 동안, 해당 법원은 2018년 1월 9일에 가처분(preliminary injunction) 명령을 통해, 기존의 DACA 수혜자들이 2년마다 신청해야 하는 연장 신청에 대해서는 당장 심사를 재개하라는 원고 측의 가처분 신청을 인용했습니다.
이 법원은 여느 가처분 신청에 대한 심사와 마찬가지로, 1) 가처분 신청 당사가가 본안에 대한 재판에서 승소할 가능성이 있는지 여부, 2) 가처분 신청을 거부하는 경우에 발생할 수 있는 돌이킬 수 없는 피해, 그리고 3) 가처분 신청을 인용할만한 공공의 이익(public interest)이 있는지 여부에 대해 판단을 했습니다.
검토 결과, 1) 법원은 원고가 소송에서 주장하는 내용 - DACA의 폐지는 법적으로 근거 없는 자의적이고 급작스런 재량권의 남용- 이 본안 심사에서 받아들여질 가능성이 있다고 인정했습니다. 그 근거로는 DACA를 포함한 추방 유예 조치(deferred action)는 의회와 대법원이 인정하는 권한의 범위 안에서 충분히 시행될 수 있고; 그러한 추방 유예 조치를 개개인에게 허용하는 것 이외에 다수의 수혜자들을 위한 프로그램으로 운영하는 것 역시 법이 부여한 권한의 범위 안에 포함되며; DACA의 경우 추방에 있어서의 우선순위를 정하여 정부의 인력을 추방 우선순위가 높은 경우에 집중하기 위한 타당한 목적이 있고 그 목적을 실현하기 위한 합리적인 재량의 행사였으며; 추방 유예 조치의 수혜자들이 노동허가를 받은 경우에 일시적으로 일을 할 수 있는 것은 확립된 판례에서 인정해 왔기 때문이라고 밝혔습니다.
이에 대한 판결문의 한 부분을 옮겨봅니다:
"In short, what exactly is the part of DACA that oversteps the authority of the agency?
Is it the granting of deferred action itself? No, deferred action has been blessed by both the Supreme Court and Congress as a means to exercise enforcement discretion."
이어서, 2) DACA 프로그램 폐지로 인해 기존의 수혜자들이 입게 될 피해가 크고 회복이 어려우며; 3) 이 프로그램을 계속 유지할 공공의 이익이 있다는 이유에서 이러한 가처분을 내립니다.
하나 재미있는 점은, 이 법원의 판결문에서 3) 번 (DACA를 유지할 공공의 이익이 있는가?)에 대해 판단하면서 법원이 "의회가 DACA 수혜자들에게 합법적인 지위 부여해야 한다"라는 내용의 트럼프 대통령의 트윗을 인용하면서, 정부는 DACA의 폐지를 시도하고 있는데, 이와 반대로 그 행정부 수반인 대통령은 이렇게 DACA의 유지를 원하는 특이한 상황에 직면해 있다고 하면서, 대통령의 트윗에 비추어 볼 때, DACA를 유지하는 것이 공공의 이익에 부합하는 것이 분명하다고 판단합니다. 이 부분을 옮겨봅니다:
"On this point, we seem to be in the unusual position wherein the ultimate authority over the agency, the Chief Executive, publicly favors the very program theagency has ended. In September, President Trump stated his support for DACA, tweeting:
“Does anybody really want to throw out good, educated and accomplished young people who
have jobs, some serving in the military? Really!....” He has also called upon Congress to ratify DACA, tweeting, “Congress now has 6 months to legalize DACA (something the Obama Administration was unable to do). If they can’t, I will revisit this issue!”"
트럼프가 정치적인 목적에서 날린 트윗이 자충수가 된 것으로 보입니다.
다만, 이 법원은 특별한 이유를 밝히지 않은 채, 기존의 수혜자들 말고 아직 DACA 신청을 한 적이 없는 사람들의 신규 신청은 재개의 범위에서 제외하였습니다. 이민국에서 곧바로 이 결정에 따라 DACA 연장 신청에 대한 심사를 재개했습니다.
2018년 1월 16일, 트럼프 행정부는 이 가처분 결정에 불복하여 캘리포니아를 관할하는 제9 연방 항소법원(United States Court of Appeals for the Ninth Circuit)에 항소했습니다.
이 항소 법원은 2018년 11월 8일 판결을 통해, 1) 1심 법원의 가처분 명령이 행정소송법(the Administrative Procedure Act)과 이민 및 국적에 관한 법률(the Immigration and Nationality Act (INA))을 위반하지 않았으며; 2) DACA 프로그램의 시행이 법이 부여한 권한의 범위를 벗어난다고 볼 수 없고, 이와 같은 판단을 함에 있어서 1심 법원이 재량을 남용하다고 볼 수 없다고 판결했습니다.
이에 불복해서 트럼프 행정부는 연방 대법원 (United States Supreme Court)에 상고했습니다. 2020년 6월 18일, 연방 대법원은 9명의 대법관 중 5명이 다수의견이 되어 DACA의 폐지가 법에 맞지 않는다는 연방 항소법원의 판결이 타당하다고 판결을 합니다. Swing vote를 행사해 온 Chief Justice Roberts 가 진보 성향의 4인의 대법관(Justices Ginsburg, Breyer, Kagan, and Sotomayor)에 합류해서 다수의견을 이끌었습니다. 이 진보 성향의 4인의 대법관 중에는 지금은 고인이 된 Justice Ginsburg 도 포함되어있었는데, 이 판결은 그녀가 2020년 9월 18일에 세상을 떠나기 전 남긴 마지막 이민법 관련 연방 대법원 판결일수도 있다고 생각합니다.
Chief Justice Roberts가 작성한 연방 대법원의 다수 의견은 1심과 항소심 판결과는 약간 다르게, 트럼프 행정부가 DACA 프로그램을 폐지할 수 있는 권한이 있다고 먼저 밝힌 다음에, 그 폐지하는 과정에 있어서 절차상의 위법이 있었는지를 검토합니다. 하급심 법원들이 트럼프 행정부가 잘못된 법적 근거를 들어서 DACA를 폐지한 것이 재량의 범위를 벗어나기 때문에 위법이라도 한단한 것과 다르게, 절차적인 정당성이 있었는지에 주목했습니다. 이러한 절차상의 위법 여부를 판단하면서, 다수의견은 설령 트럼프 행정부의 판단과 같이, DACA 프로그램에 법적인 문제가 있더라도, 이를 이유로 프로그램 전체를 폐지할 필요가 없었으며, 적어도 DACA 수혜자들에 대한 법적인 보호조치에 대해 검토하고 실행했어야 한다고 판단했습니다. 이러한 보호조치를 검토조차 하지 않았다는 점에서 DACA 폐지 조치가 자의적이고 근거 없는 권한의 행사가 된다고 밝혔습니다.
다수의견의 일부를 옮겨봅니다:
"The dispute before the Court is not whether DHS may rescind DACA. All parties agree that it may. The disputeis instead primarily about the procedure the agency followed in doing so. The APA “sets forth the procedures by which federalagencies are accountable to the public and their actionssubject to review by the courts.” Franklin v. Massachusetts, 505 U. S. 788, 796 (1992). It requires agencies to engage in“reasoned decisionmaking,” Michigan v. EPA, 576 U. S. 743, 750 (2015) (internal quotation marks omitted), and directs that agency actions be “set aside” if they are “arbitrary” or “capricious,” 5 U. S. C. §706(2)(A)."
"Whether DACA is illegal is, of course, a legal determination, and therefore a question for the Attorney General. But deciding how best to address a finding of illegality moving forward can involve important policy choices, especiallywhen the finding concerns a program with the breadth of DACA. Those policy choices are for DHS."
"But the rescission memorandum contains no discussion of forbearance or the option of retaining forbearance without benefits. Duke “entirely failed to consider [that] important aspect of the problem." "That omission alone renders Acting Secretary Duke’s decision arbitrary and capricious."
보수 성향의 4인의 대법관(Justices Thomas, Alito, Gorsuch, and Kavanaugh)은 소수의견을 통해, 트럼프 행정부의 의견과 마찬가지로, DACA 프로그램과 같이, 개개인이 아닌 어느 그룹 전체의 추방을 유예하는 조치는 법이 부여한 권한을 벗어난 것이어서 DACA 프로그램은 불법이며, 그 폐지는 정당했다고 판단했습니다.
올해 6월에 이 대법원 판결이 발표되었을 때만 해도, 이민 변호사들은 그동안 진행해 오던 DACA의 연장 신청을 계속할 수 있음에 더하여 새로운 DACA 신청도 재개될 것이라고 기대했습니다. 이 대법원 판결을 통해 트럼프 행정부의 DACA 폐지 자체가 무효화되었고, 폐지 이전의 상태로 돌아가게 되었기 때문입니다.
그런데, 이민국에서 새로운 DACA 신청을 Reject 했다는 보고들이 속속 들어왔습니다. 이민국은 그동안 연방 법원의 결정이 있으면 신속하게 이를 반영해 왔기 때문에, 이번의 조치는 상당히 이례적인 일이었습니다.
급기야, 홈페이지에 대법원 판결을 비판하는 내용을 게시한 후 오랜 침묵을 지켜오던 이민국은 2020년 7월 28일 Acting Secretary Chad F. Wolf의 명의의 메모랜덤을 통해, 대법원 판결 이전과 동일하게 DACA의 새로운 신청을 거절하겠다는 내용을 발표합니다. 연방 대법원의 판결에 따라 DACA 폐지 이전의 상태로 되돌리지 않고, 그 대신 (이미 재개되었던) 연장 신청만 접수하겠다는 내용을 발표한 것입니다.
이민국이 연방 대법원의 결정을 따르지 않는 초유의 사태는 결국 뉴욕주 동부 연방 지방법원(United States District Court for the Eastern District of New York)에서의 또 다른 소송을 통해 정리가 됩니다. 2020년 11월 14일에 이 법원에서 DACA 프로그램의 완전한 재개 (새로운 신청을 포함하는)를 명합니다. 그 명령의 근거는 뜻밖에도, 국토안전부(DHS)의 Acting Secretary Chad F. Wolf 가 법에 의해 정당하게 권한을 승계하지 않았기 때문에 DACA의 진행 여부에 대해 어떠한 결정도 할 수 없다는 것이었습니다. 이를 근거로 Wolf의 명의로 발표된 2020년 7월 28일의 메모랜덤이 무효라고 선언합니다.
바로 이어서 이 법원은 2020년 12월 4일에 국토안전부를 상대로 "3일 이내에" 법원의 명령을 이행한다는 공식 발표를 하라고 명하였고, 이에 따라 결국 이민국은 2020년 12월 7일, DACA 프로그램의 재개를 선언하게 되었습니다.
연방 대법원의 판결도 그렇고, 뉴욕주 동부 연방 지방법원의 판결도 그렇고, 절차적인 정당성의 문제가 연방 소송에서 얼마나 심각하게 고려되는지를 확인할 수 있었습니다.
결국 이렇게 우여곡절 끝에 DACA 프로그램이 온전히 재개되게 되었습니다.
저도 그동안 많은 DACA 수혜자들과 함께 일해왔습니다. 제가 만났던 분들 모두 아주 어릴 때 부모를 따라 미국으로 이주를 해서 이제는 영어가 모국어가 되었습니다. 미국에서 거의 모든 학교 교육을 마쳤으며 커리어를 쌓아 왔습니다. 범죄기록 하나 없이 (범죄 기록이 있으면 DACA 신청이 거절될 확률이 상당히 높아집니다) 나름의 방식으로 미국 사회에 기여하며 선량하게 살아온 젊은이들입니다. 그들에게는 이제 미국이 "Home"이고 삶의 터전입니다. 자신이 어느 것 하나 결정할 수 없이 어렸을 때에 부모를 따라 미국으로 건너왔고, 그 부모의 사정으로, 역시 본인이 어느 것 하나 독립적으로 결정하고 살아갈 수 없었던 어린 나이에, 불법체류자가 되었습니다.
DACA 수혜자들이 합법적인 체류 신분이 없다는 점은 사실이지만, 어린 나이에 부모에 이끌려 미국에 와서 이미 오랜 기간 미국의 일부분으로 살아온 이들에게 어떠한 길을 열어주어야 하는지는 이민법 시스템이 풀어야 하는 숙제라고 생각합니다. DACA 프로그램은 이러한 점에서 하나의 임시 조치로서 기능을 해왔습니다. 이 숙제를 완전히 풀어내지는 못했어도, 임시방편으로나마 이들이 추방의 두려움에 떨지 않게 해 주었고, 합법적으로 일을 할 수 있는 허가를 주었습니다. 또한 DACA 혜택의 연장을 위해서는 범죄기록이 없어야 한다는 점에서 합리적인 제한도 두었다고 생각합니다. 결국에는 입법을 통해 이들에 대한 합리적인 구제책이 생기기를 바라지만, 그때까지 이 DACA 프로그램을 잘 유지하는 것이 중요하다고 생각합니다. 이 점에서 트럼프 행정부의 프로그램 폐지 시도에 맞서 싸운 많은 이민 변호사들과 그 호소를 들어준 법원에 감사한 마음이 있습니다.
이러한 긴 소송의 여정 덕분에 저희 사무실에서도 이제 한 분의 DACA 신규 신청을 준비하게 되었습니다.
그분의 인생 여정에 DACA 혜택이 하나의 위로와 희망이 되기를 바랍니다.
