관료제의 민낯 (2) 책임과 통제
(2) 정부관료제의 책임과 통제
제3장 정부관료제의 책임 및 통제
1. 정부관료제의 책임의 정의
정부관료제의 책임이란 행정기관 또는 관료들이 주권자인 국민의 기대와 요구에 부응하여 공익, 법령, 직업윤리 등 일정한 기준에 따라 기능하거나 행동하여야 할 의무를 뜻한다.
민주주의 국가에서 정부관료제의 책임은 크게 4가지로 포함하고 있다.
[그림 5] 정부관료제의 책임
(1) 국민의 수임자로서 지는 도의적 규범적 책임
(2) 법령에 따라야 할 법적 책임
(3) 국민과 그 대표기관에 대한 민주적 정치적 책임
(4) 국민과 여론에 따라야 할 대응적 책임
이러한 책임 문제는 정부관료제가 정책과정상 지닌 재량적 성격의 능력과 권한을 남용할 우려 때문에 제기되며, 정부관료제가 정책의 전 과정에서 그 자체의 선호나 이해관계보다 우위에 있는 요구들을 충족시켜야 한다는 것을 의미한다.
2. 정부관료제 책임에 대한 대통령제와 의원내각제 차이
미국이나 한국과 같은 행정수반이 국민에 의해 직접 선출되는 대통령제 하에서는 의회와 정치행정부가 별도로 구성되므로, 의회 다수 정파와 정치행정부가 각각 상이한 정당에 의해 장악되어 서로 대립되는 결정을 하는 상황이 발생될 수 있다. 이처럼 이른바 ‘분리된 정부’하에서는 정부관료(제)가 어느 쪽을 따르는 것이 민주주의에 부합되는지 알 수 없다는 문제가 발생한다.
그에 반해 영국과 일본 등의 의원 내각제를 운영하는 국가에서는 의회의 다수 정파가 행정수반과 장관들을 포함한 정치행정부를 구성하여 정부관료제를 직접 통제하지만, 이때의 정치행정부는 의회 다수 정파의 정책방향을 반영하는 것이 되므로 위와 같은 문제가 발생되지 않는다.
3. 정부관료제의 책임의 종류
크게 주관적 책임과 객관적 책임이 있다.
1) 객관적 책임
외부로부터 주어진 행동기준에 따라 하는 것을 말한다.
관료들에 대한 불신을 전제로 외재적으로 설정되는 것으로서 법령을 준수할 책임, 조직 상하계층관계에 대한 책임 등을 포함한다.
2) 주관적 책임
관료들 스스로 특정방식으로 행동하고 느끼는 것을 말한다.
사회화, 훈련, 전문가적 기준 등을 통해 관료들의 인품으로 형성된 것으로 양심, 충성심, 일체감 등을 포함한다.
주관적 책임은 관료들이 객관적인 책임을 지는 데 대한 기반이라고 할 수 있다.
4. 정부관료제에 대한 통제의 어려움
정부관료제의 정책 활동에는 재량권의 일탈과 남용 위험이 적지 않게 존재한다. 그래서 행정통제가 필요한 것이다. 행정통제는 정부관료제의 객관적 책임을 확보하기 위한 수단으로서 정책과정상 정부관료제의 일탈행위를 억제하는 여러 조치를 말하는 것이다.
행정기관은 시장의 통제를 받지 않고 공공서비스 제공을 독점하는 경우가 많아 자의적이고 비효율적으로 작동할 우려가 있다. 특히 예산과 인력규모의 확대 등 자기이익 증대를 최우선시 할 가능성이 많다.
정부관료제의 규모가 매우 방대하여 누구도 조직, 예산, 인력, 규제, 기능 등을 세밀히 파악하기 힘들다. 더구나 최근 정부의 많은 기능이 외부 계약 등에 의해 이루어짐으로서 정책집행과 관련한 문제가 발생할 경우 누가 어느 부분에 대한 책임을 져야 하는지 파악하기 어려워 졌다.
현재 정부관료제는 의회, 행정수반, 정무직 공무원들, 헌법과 법령, 예산과정, 인사통제, 외부감사, 사법부, 시민단체 등 수많은 외부 주체들과 장치에 의해 통제 받고 있다. 그리고 행정부 내부의 관료정치에 의한 기관들 간의 경쟁 때문에 관료권이 약화 될 수도 있다. 거기에 더해 현대 정보화 사회에서 정보가 일반 시민들에게 공개되고 있기 때문에 정부관료제의 일탈행위의 원인 중 하나인 정보의 독점 문제를 예방 될 수도 있다.
그러나 아직까지 우리나라에서는 정부관료제에 대한 통제의 기능들이 제대로 기능하고 있지 않고 있다. 거기다 더해 정부관료(제)의 책임의 문제 또한 심각하다.
마지막으로 글을 읽으신 여러분도 한 번 생각을 해보시길 권합니다.
'관료제의 책임과 통제의 범위에 기준을 어디까지 정해야 하는지?'
'관료들의 창의성과 자율성을 해치지 않는 범위에서의 통제는 가능한 것인가?'
이상으로 글을 마치겠습니다.
다음편에서는
우리나라 관료제의 역사에 대해서 올리겠습니다.
김사합니다.
