이슬람 사원 공사 재개 및 무슬림 혐오 표현

국가위원회의 결정

21진정0426300 이슬람 사원에 대한 부당한 공사중지 통보 등

1. 진정요지와 피진정인의 항변

진정인은 ‘△△△△ △△△△ 이슬라믹센터’(이하 ‘진정단체’라고 한다)의 대표로서 2020. 9. 28. 이슬람 사원 건축허가를 받고 공사를 진행하던 중  피진정인들로부터 아래와 같은 차별 및 인권침해를 받았다.

가. 피진정인 1은 2021. 2. 16. 무슬림에 대한 혐오와 차별적 정서에 따른 주민 민원을 이유로 부당하게 공사중지를 통보하였는데 이는 이슬람교에 대한 불합리한 차별이다.

가에 대한 피진정인의 반박

- 진정 단체가 2020. 12. 3. 해당 건축에 착공하여 공사를 진행하던 중 인근 주민들로부터 대규모 민원이 발생하였고 2021. 2. 16에는 주민들의 탄원서가 구청에 접수되었다. 공사 강행 시 물리적 충돌이 우려되어 원만한 협의를 위해 탄원서 접수 당일인 2. 16. 공사중지 조치를 하였다.

- 공사중지 조치는 “건축주는 공사로 인해 인근에서 민원이 발생할 경우, 민원사항에 대하여 사전조치 후 공사를 계속 진행할 것”이라는 건축허가 조건에 근거한 것이고, 이슬람 사원 건립으로 인한 인근 지역의 슬럼화로 헌법에 보장된 재산권 침해 우려와 외부인들이 입주를 꺼리는 지역주민들의 의견도 반영한 것이다.

- 주거밀집지역에 타 종교시설 또는 장례식장, 요양원 등의 대규모 집회시설을 건축할 경우에도 대규모 주민 반발이 발생하였다면 공사 중지 등 의 조치를 하였을 것이므로 이슬람 사원이라는 것이 공사 중지의 이유는 아니다.

- 구청에서는 진정인 측이 대체부지를 물색하여 제시하면 건축 부지를 매입할 계획이고 무슬림 학생들이 수학 중인 △△대학교 측에도 해결 방안 마련을 당부하였다. 그동안 위 진정사항의 원만한 해결을 위해 민원 중재 회의 개최 및 건축주 면담을 해왔으며 향후 필요시 중재를 하겠다.

나. 피진정인 1은 2021. 2. 9. 이후 지속적으로 지역 주민들이 이슬람교에 대한 혐오표현 현수막을 게시하고 있음에도 철거 등 관련 조치를 취하고 있지 않아 진정단체 구성원들의 인간의 존엄성 등 기본권을 침해하였다.

나에 대한 피진정인의 반박

- 이슬람 사원 공사를 반대하는 지역주민 측에서 2021. 2. 9. 이후 현수 막을 게재하여 불법 여부를 확인 후 불법현수막으로 판단되는 경우 이를 정비하였다.

그러나 2. 24. 이후 집회신고를 하며 현수막을 게시한 바 이는 「옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률」(이하 ‘옥외광 - 4 - 고물법’이라 한다) 제8조(적용 배제) 제4항에 따라 정비하지 않았다.

- 2021. 6. 29. 재차 확인 결과 □구청 앞을 제외한 △△대 4 개문(북문, 서문, 동문, 쪽문) 주변과 ◇◇동, ◆◆동 일대에서 개최하는 것으로 신고된 집회는 기간이 끝난 상태로 파악되어 해당 지역 모두 현장 확인 후 관련 현수막을 즉각 철거하였다. ‘이슬람 혐오표현이 포함된 현수막’ 관련 ‘본거지’라는 부정적인 어감의 단어 사용에 대해 주민대표 측에 자제를 요청하여 해당 단어 사용은 자제 중인 상태이고, 집회 장소에 전시한 ‘모든 이슬람은 테러리스트가 아니지만 모든 테러분자는 이슬람이다’라는 문구의 피켓도 2021. 8. 29. 발견 즉시 정비하도록 요청하여 현재 정비된 상태이다.

- 구청에서 인지하지 못하는 사이 게시하거나 시위에 활용한 비슷한 내용의 현수막 및 피켓이 있을 수 있어 그런 부분에 대해서도 신고가 들어오는 즉시 주민대표에게 정비를 요청하였으며, 주민 측에서 정비가 어려울 경우 직접 정비하고 있다.

다. 피진정인 2 □□광역시장은 「□□광역시 인권보장 증진에 관한 조 례」(이하 ‘□□시 인권조례’라 한다) 및 「지방자치법」에 따라 □구청장의 부당한 공사중지명령을 시정해야 할 의무가 있음에도 이를 이행하지 않아 차별행위를 용인하였다.

2. 국가인권위원회의 판단

가항에 대한 판단

- 진정사건에 대한 판단 「국가인권위원회법」 제2조 제3호에서는 합리적 이유 없이 종교, 인종 등을 이유로 재화·용역의 공급 이용에서 특정한 사람을 우대·배제·구별하거나 불리하게 대우하는 행위를 평등권 침해의 차별행위로 규정하고 있다. 피진정인 1은 대규모의 주민 반대로 인해 공사중지를 통보한 것일 뿐 종교적 이유는 아니었다고 주장한다. 그러나 피진정인 1이 공사중지 통보의 원인으로 지목한 주민 민원의 내용을 살펴보면 무슬림과 이슬람교에 대한 선입견에 기반하여 이슬람 사원에 대한 건축 자체를 반대하는 것이다. 이는 비록 피진정인 1이 주민 민원이라는 중립적 이유를 근거로 하였다고는 하나 결과적으로 주민들의 이슬람교라는 종교에 대한 거부가 근본적 원인이다

- 따라서 진정요지 가항은 「국가인권위원회법」 제2조 제3호에 따라 종교를 이유로 한 건축허가 관련 행정서비스라는 용역의 이용과 관련한 차 별사건으로 국가인권위원회(이하 ‘위원회’라 한다)의 조사대상에 해당된다. 다만 진정요지 가항의 공사중지 명령에 대해서는 진정인이 위원회에 진정을 접수한 이후인 2021. 7. 5. □□지방법원에 행정소송(2021구합XXXXX) 을 제기하여 현재 계류 중이므로 「국가인권위원회법」 제32조 제3항 및 같은 조 제1항 제5호에 따라 진정의 원인이 된 사실에 관하여 법원의 재판이 진행 중인 경우로 각하한다. 그러나 공사중지로 인한 진정단체의 피해가 크고 이슬람 사원 건축 반대가 지속되는 점을 고려하여 「국가인권위원회 법」 제19조 제1호 및 제25조 제1항에 따라 다음과 같이 의견 표명을 검토하였다.

가항에 대한 국가인권위원회의 의견

- 피진정인 1이 공사 중지 통보의 근거로 삼은 주민들의 건축허가 취소 탄원서에서 주민들이 이슬람 사원 건축을 반대하는 이유를 살펴보면, 이슬람 사원 주변 주거 밀집지역의 안전보장 불확실, 소음 및 냄새 피해와 집 단 의식행위 등으로 인한 거주민들의 불안과 불만, 주변 지역 슬럼화 우려, 이슬람인의 대거 입국으로 코로나19 재확산 우려 등이다. 그러나 이는 뚜렷한 근거가 없을 뿐만 아니라 무슬림과 이슬람교에 대한 선입견에 기반한 막연하고 일방적인 주장이다.

- 특히 이후 살펴볼 진정 요지 나항의 현수막 등의 내용에 따르면, 주민들의 이슬람 사원 건축 반대는 단순히 생활상의 불편이나 재산권 침해의 우려를 넘어 이슬람교와 무슬림에 대한 혐오가 기저를 이루고 있다. 이는 피진정인 1이 비록 주민 민원이라는 중립적 이유를 근거로 공사중지를 통보하였다고는 하나 결과적으로 이슬람교라는 종교에 대한 주민들의 혐오와 차별이 근본적인 원인이라 할 수 있다.

 - 대법원은 “공사 중지 명령은 엄격한 법적 근거를 요하는 기속행위”에 속하므로 “단순히 이웃 주민들의 집단적인 건축반대민원이 있다는 사정만으로 이루어진 공사중지명령은 법령상 근거 없이 행하여진 위법한 처분”이라고 판시한 바 있다(대법원 1991. 10. 11. 선고 91누7835 판결). 아울러 국내 이슬람 사원 현황을 연구한 전문가에 따르면 주민들이 피해를 호소하고 있는 소음과 냄새는 오히려 이슬람 사원이 아닌 일반 주택에서 종교집회를 하기 때문에 더 크게 나타날 수 있고, 독립채 형식의 이슬람 사원이 건축될 경우 일반 주택보다 소음과 냄새 유발요인이 줄어들 수 있다는 의견을 제시하고 있다. 이상의 내용을 살펴볼 때, 피진정인 1이 이슬람에 대한 선입견을 기반으로 한 주민들의 일방적인 민원제기를 근거로 진정단체에 공사 중지 통보를 한 것은 합리적 이유 없이 이슬람 사원 건축공사를 중단시킨 것이라 고 볼 수 있으므로 법원 결정에 따라 이 사건 이슬람 사원 건축공사가 재개될 수 있도록 필요한 조치를 취하는 것이 바람직하다.

나항에 대한 판단

-「대한민국헌법」 제10조는 ”모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기 본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다“고 규정하고 있고, 유엔 「시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약」 제20조 제2항은 “차별, 적의 또는 폭력의 선동이 될 민족적, 인종적 또는 종교적 증오의 고취는 법률에 의하여 금지된다”라고 규정하고 있다. 유엔에서는 “종교, 민족, 국적, 인종, 피부색, 혈통, 성별, 기타 다른 정체성 요인에 기하여 개인이나 집단에 대해 이루어지는 경멸적이거나 차별적 언어 혹은 공격으로 말, 글, 행동으로 이루어지는 모든 형태의 표현”을 혐오표현으로 정의하여 이를 금지한다

- 유엔 인종차별철폐위원회는 2018. 12. 대한민국의 제17-19차 통합 정기 보고서를 심의하면서, 현재 대한민국 내 이주민과 난민에 대한 혐오와 불신의 분위기를 우려하였다. 특히 2018. 5. 약 500명의 예멘 난민들이 제주에 도착한 이후 인터넷과 소셜미디어를 포함하여 언론매체에 표현된 혐오발언, 인종 혐오 선동, 인종적 우월성에 근거한 사상 전파 및 인종적 선입견의 증 가를 우려하며, 대한민국 정부에 “혐오발언에 단호하게 대응하기 위한 조치를 취하고, i) 이주민과 난민, 특히 무슬림 난민에 대한 편견, 오해 및 잘못된 정보에 대응하며; ii) 난민의 권리에 대한 주민의 인식을 제고하고; iii) 난민과 지역주민 간의 이해와 관용을 증진하기 위한 전략을 채택할 것”을 권고하였다.

- 피진정인 1은 2021. 2. 9. 이후 주민들이 게재한 현수막에 대해 불법 여 부를 확인 후 불법 현수막으로 판단되는 경우 단속을 하였고, 주민들이 집회신고를 하고 현수막을 게시한 경우 옥외광고물법 제8조에 따라 금지·제한 등의 적용이 배제되어 단속 대상에서 제외됨에 따라 단속이 불가능하였다 고 주장하고 있다. 또한 집회에 사용한 현수막의 경우에도 집회 기간이 끝난 것으로 파악된 경우 현장 확인 후 관련 현수막을 즉각 철거하였으며 추 후에도 불법 현수막에 대해 신고되거나 인지할 경우 확인 후 단속하겠다는 의견을 제출하였다. 그러나 옥외광고물법 제5조 제2항 제5호는 “인종차별적 또는 성차별적 내용으로 인권침해의 우려가 있는 것”은 금지광고물로서 이에 해당되는 경 우 신고된 적법한 집회에서도 게시할 수 없다. 따라서 이러한 인권침해적 내용을 포함하는 광고물에 대해서 정부와 지방자치단체가 적극적으로 근절하는 것이 입법취지에 부합할 것이다.

- 이 사건 진정요지 나항에서 이슬람 사원 건축을 반대하는 주민들이 게 시한 일부 현수막 및 피켓은 전형적인 이슬라모포비아(Islamophobia) 현상을 드러내고 있다. 이는 단순히 이슬람교와 무슬림에 대해 배척하는 정도가 아니라 ‘사람을 잔인하게 죽이고 참수하는 무슬림’, ‘사람을 죽이는 악마종교’, ‘테러리스트’, ‘전쟁지휘소’ 등과 같이 무슬림들에 대해 차별과 폭력을 선동하는 것으로 진정인과 진정단체 구성원들에 대한 인간의 존엄과 가치, 인격권을 침해하여 표현의 자유의 한계를 넘어선 것으로 판단된다. 유럽평의회(Council of Europe)에 따르면, 이슬람에 대한 차별로 알려진 이슬라모포비아 현상은 널리 퍼져있는 인종주의의 한 형태이며, 이것이 무슬림들에게뿐만 아니라 사회 전체적으로 부정적인 영향을 주고 있다고 한다. 이 사건 진정의 피해자들은 △△대학교에 유학 중인 외국인 무슬림과 그 가족으로 한국의 문화와 다른 문화적 배경을 가지고 있고, 한국인과 국적과 인종이 다르다. 그러므로 주민들이 지칭하는 무슬림은 단순히 다른 종 교를 가진 사람만을 가리키는 의미가 아니라 종교적·문화적·인종적 배경이 다른 사람을 가리키는 것으로 보는 것이 타당하다. 이러한 의미에서 이 사건 현수막 등에 게재된 내용을 인종차별적 내용으로 볼 수 있을 것이다.

 - 또한 주민들이 게시한 현수막 및 피켓에는 “이슬람교”, “무슬림” 등과 같이 특정인을 가리키지 않는 일반명사를 사용되고 있으나, 게시 주체가 이 사건의 이슬람 사원 건축을 반대하는 주민들로서 정황상 해당 표현이 가리 키는 대상이 명확히 진정인과 진정단체 구성원들이라 할 수 있다. 그러므로 피진정인 1의 부작위는 진정인 등의 헌법 제10조가 보장하는 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권에서 도출할 수 있는 인격권을 침해한 것이다. 따라서 피진정인 1은 관할 지방자치단체장으로서 옥외광고물법 제5조 제2항 제5호를 적극적으로 해석·적용하여 주민들이 게시한 현수막 및 피켓 중 인종차별적 내용에 해당되는 현수막 등에 대해 제거나 필요한 조치를 취해야 할 의무가 있다고 할 것이다.

다항에 대한 판단

 - □□시 인권조례에 피진정인 2의 인권보장 노력 및 구제조치 의무가 규정되어 있다는 사실만으로 특정 상황에서 피진정인 2의 구체적 행정행위 의무가 곧바로 도출된다고 보기 어려우므로 차별행위 및 인권침해 사건의 피진정인 적격성이 없다고 판단된다. 따라서 피진정인 2에 대한 진정 요지 다항은 조사대상에 해당하지 아니하는 경우로 각하한다.

3. 결론

 - 이상과 같은 이유로 진정요지 다항은 같은 법 제32조 제1항 제1호에 따라 각하하고, 진정요지 가항은 「국가인권위원회법」제32조 제3항 및 같은 조 제1항 제5호에 따라 각하하되 같은 법 제19조 제1호, 제25조 제1항에 따라 의견을 표명한다. 진정요지 나항은 같은 법 제44조 제1항 제1호에 따라 구제조치를 권고한다

 주 문

1. 진정요지 가항과 다항은 각하합니다.

2. 피진정인 1에게, 이슬람 사원 건축 공사가 재개될 수 있도록 필요한 조 치를 취하는 것이 바람직하다는 의견을 표명합니다.

3. 피진정인 1에게, 무슬림들에 대한 혐오표현 등 「옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률」 제5조 제2항 제5호에 해당하는 인종차별 등 인권침해의 우려가 있는 광고물에 대하여 같은 법 제10조에 따라 제거하거나 그 밖의 필요한 조치를 취할 것을 권고합니다.

참고자료

국내에 건립된 이슬람 사원(모스크)의 입지별 현황을 살펴보면, 2018년 기준 55개 중 36개(65%)가 이주노동자들이 고용된 산업단지 등 공단 주변에 위치해 있으나, 주택가에 11개(20%), 대학가(4개) 및 대로변(4개)에도 상당수 가 위치해 있어서 주택가 및 대학가에 위치한 이슬람 사원이 예외적인 경우는 아니다.

국내 이슬람 사원 현황을 연구한 ▽▽대학교 ▽▽▽▽ 연구소 ○○○ 책임연구원의 의견에 따르면, 이슬람 예배의식은 개인별로 진행하기 때문에 소음이 크지 않고 일 5회의 예배가 의무사항인 것도 아니며, 일반 주택보다는 독립채 형식의 이슬람 사원이 오히려 인근 지역에 소음과 냄새 피해를 줄일 수 있는 효과가 있다고 한다. 또한 무슬림의 유입으로 주택가가 슬럼화 되는 것이 아니라 임대료가 낮은 지역에 무슬림이 유입되는 것으로 무슬림의 거주지 형성을 슬럼화라고 보는 것은 차별적 시각일 수 있다는 의견을 제시하였다.