사라지는 건 인구가 아니라 정치다(5)

필수서비스(학교·의료·교통)를 지키는 예산 설계

버스 노선과 학교 하나가 지도를 바꾸는 이유, 폐교·통폐합 대신 선택할 수 있는 정치적 옵션들

인구가 줄어드는 지역의 회의실에서는 ‘이제는 선택과 집중을 해야 합니다’라는 말이 빠지지 않는다. 지방선거 때마다 후보들은 지방소멸을 막겠다고, 지키는 정치를 하겠다고 약속한다. 그런데 임기 중 실제로 테이블 위에 올라오는 안건을 보면 버스 적자 노선 정리, 폐교·통폐합, 지소·분소 통합 같은 것들이 대부분이다. 말로는 지역을 살리겠다고 하지만, 실제로는 마을의 기능을 하나씩 줄여 나가는 결정들이 이어지는 경우가 많다.

그 과정에서 가장 먼저 손대기 쉬운 서비스가 두 가지다. 하나는 시·군 버스, 이른바 적자 노선이고 다른 하나는 학생 수가 줄어든 작은 학교다. 교통과 교육이라는 필수서비스가 인구감소 시대 지방재정의 첫 정리 대상이 되는 셈이다. 보고서와 회의자료에는 비슷한 문장이 반복된다. 하루에 몇 명 안 타는 노선에 언제까지 보조금을 줄 수는 없다는 말, 전교생이 몇십 명도 안 되는 학교를 계속 유지하는 것은 비효율적이라는 설명이 자연스럽게 붙는다. 숫자만 보면 틀린 말은 아니다. 그러나 인구가 줄어드는 현실을 진지하게 받아들이려면 질문의 구조부터 바꿔야 한다. 이 노선이 적자인지 여부보다 이 노선을 끊는 순간 어느 마을까지가 사실상 포기되는지가 더 중요하고, 이 학교가 비효율적인지보다 이 학교를 닫는 순간 그 마을이 정주지로서 어떤 의미를 잃게 되는지가 더 중요하다.

버스 노선 하나, 학교 하나는 단순한 행정서비스가 아니다. 그 마을이 생활권 지도 위에 계속 남을 수 있는지, 아니면 지도에서 점점 흐려지는지를 가르는 최소한의 조건에 가깝다. 먼저 버스를 보자. 한 번 끊긴 노선은 그 마을의 지도를 통째로 바꿔놓는다. 버스는 사람을 태우고 내리는 교통수단을 넘어서 학교, 병원, 시장, 읍·면사무소, 역전과 터미널로 이어주는 통로다. 아침 첫차를 타고 읍내 학교에 가던 아이에게 그 노선은 교육 기회의 기반이었고, 일주일에 세 번 투석을 받으러 시내 병원을 오가던 어르신에게는 생명과 이어지는 수단이었다. 한 달에 한 번 장날에 맞춰 읍내를 나가던 노인 부부에게는 사회와 연결되는 거의 유일한 길이었다. 그러나 예산서 속 그 노선은 연간 이용객 수와 적자 금액으로만 표시된다. 얼굴과 사연이 지워진 자리에 효율성 계산만 남는다.

인구감소 지역에서 버스 예산은 단순한 교통비가 아니다. 사실상 이곳에서 계속 살 수 있는지, 아니면 떠나야 하는지를 가르는 요소다. 버스가 끊기면 차가 없는 청년과 노인은 이동이 막힌다. 통학과 통원, 장보기가 어려워지면 이 동네에 계속 산다는 선택은 차를 새로 사거나, 다른 도시로 이사 간다는 문제로 바뀐다. 집값이 조금 싸고 공기가 좋다는 장점만으로는 이 불편을 감당하기 어렵다. 자연스럽게 버스가 끊긴 마을부터 청년층이 먼저 빠져나가고, 남아 있던 노년층도 병원과 돌봄을 이유로 읍내와 도시로 옮겨 가게 된다. 몇 년만 지나면 그 마을은 인구 수가 줄어든 정도를 넘어, 정주지로서의 가능성 자체를 잃어버린다.

학교도 구조가 비슷하다. 인구가 줄면 교육청과 지자체는 곧바로 폐교와 통폐합을 꺼낸다. 학생 수가 줄었으니 학교를 줄여야 한다는 논리는 숫자로만 보면 합리적이다. 한 학년에 학생이 몇 명 안 되는 학교를 유지하려면 교사 인건비와 급식비, 시설 유지비가 많이 든다. 그래서 집행부 정책 보고서에는 교육의 질 향상과 예산 효율화라는 표현이 함께 등장한다. 그러나 마을 사람들에게 학교는 교실 몇 개가 있는 건물이 아니다. 운동회 날이면 온 마을이 운동장에 모이는 장소이고, 졸업식이면 흩어졌던 동문들이 다시 돌아오는 공간이다. 아이를 키우기 위해 이사 온 젊은 부부에게 그 학교는 이 동네에서 살아도 되겠다는 신호처럼 작용한다. 학교가 사라지는 순간 그 마을은 곧바로 아이 키우기 어려운 동네로 분류된다.

버스가 끊기고 학교가 문을 닫는 흐름은 서로를 밀어 올린다. 교통과 교육이라는 두 축이 동시에 약해지면 그 지역은 살아도 되는 곳이 아니라 가능하면 떠나야 하는 곳으로 인식된다. 청년은 일자리와 교육을 이유로 떠나고, 아이를 낳을 세대는 돌아오지 않는다. 남은 노인들은 병원과 돌봄을 이유로 읍내와 도시로 옮겨 간다. 겉으로 보면 마을이 조용해졌을 뿐이지만, 실제로는 마을의 기능이 하나씩 꺼져가는 과정이다. 이런 결정들은 대부분 예산과 효율성의 언어로 설명된다. 버스는 교통행정 항목에서, 학교는 교육행정 항목에서 따로 논의되고, 복지·보건·지역개발 예산은 다른 장에 흩어져 있다. 교통 담당자는 운영 적자에, 교육 담당자는 학생 수 기준에 집중하고, 다른 부서가 감당하게 될 파장과 주민 삶 전체에 미칠 영향은 각자의 칸을 넘기 어렵다. 그러나 주민 입장에서 삶은 이렇게 나뉘어 있지 않다.

현장을 한 번 떠올려 보자. 어느 군의 한 면 지역에는 읍내와 면을 잇는 버스가 하루 네 번 다녔다. 오전 첫차에는 중·고등학생들이 학교에 가고, 중간차에는 보건소와 병원을 찾는 어르신들이 올랐다. 오후차에는 장터와 하나로마트를 다녀오는 주민들이 탔고, 마지막 차에는 학원이 끝난 아이들과 늦게까지 읍내에서 일하다 돌아오는 외국인 노동자들이 나누어 탔다. 재정 효율화라는 이름으로 운행 횟수가 두 번으로 줄면서 첫차와 막차만 남게 됐다. 예산서에는 운행 조정으로 연간 얼마를 절감했다는 성과가 기록된다. 그러나 현장에서 벌어진 일은 다르다. 학원이 있는 아이들은 하교 후 시내에서 몇 시간을 보내야 하고, 병원을 다녀오는 어르신들은 하루 전체를 비워야 한다. 장날에 맞춰 나가던 노인들은 차를 가진 이웃에게 의지하거나, 아예 장보기를 포기한다. 숫자로 보면 하루 네 번에서 두 번으로 줄인 조정이지만, 생활의 언어로 보면 중간에 오갈 자유가 사라진 변화다.

학생 수가 줄어든 초등학교에 폐교·통폐합 방침이 내려오는 장면도 비슷하다. 교육청은 통합학교에 가면 더 많은 친구를 만나고, 다양한 프로그램과 좋은 시설을 이용할 수 있다고 설명한다. 하지만 아이와 부모가 겪는 일상은 그리 단순하지 않다. 통학거리가 길어지면 등·하교에 차량이 필요해지고, 맞벌이 가정은 일과 돌봄 균형이 깨진다. 마을에 학교가 없어진다는 사실만으로도, 젊은 부부에게 그 마을은 다른 지역에 비해 매력이 크게 떨어진다.

버스와 학교를 따로 보지 않고 함께 놓고 보면 인구감소 시대 지방재정의 딜레마가 분명해진다. 버스와 학교를 줄이는 것은 단기적으로 예산 효율성을 높일 수 있다. 그러나 그 결과 마을이 살기 어려운 곳이 되면 몇 년 뒤에는 더 큰 인구 유출과 세수 감소, 빈집 증가, 기반시설 유지비로 돌아온다. 오늘 아낀 1억 원 때문에 내일 이미 깔려 있는 도로와 상하수도, 마을회관과 공원이 사실상 쓸모를 잃게 될 수 있다.

그래서 인구감소 시대 재정의 출발점은 어디서부터 줄일 것인가가 아니라 무엇만큼은 어떤 방식으로라도 지킬 것인가여야 한다. 필수서비스, 특히 학교·의료·교통이 이 기준선의 중심에 있다. 문제는 이 필수서비스를 지키는 방식을 이야기할 때 폐지와 통폐합 외의 정치적 옵션이 충분히 논의되지 않는다는 점이다.

버스부터 다시 보자. 선택지는 유지와 폐지 두 가지뿐이 아니다. 대형버스를 소형버스나 마을버스, 공공택시로 바꾸어 운영비를 줄이면서 등·하교와 병원 예약, 장날 등 핵심 시간대 중심으로 운행을 유지하는 방법이 있다. 인접 시·군과 노선을 묶어 공동 공영체계를 만드는 방식도 가능하다. 특정 요일과 시간대에만 운행하는 요일제·예약제 교통수단으로 전환해 매일 빈 버스를 굴리는 대신 필요한 날, 필요한 사람에게 차량을 보내는 구조를 만들 수도 있다.

학교도 마찬가지다. 폐교와 통폐합만이 답은 아니다. 작은 학교를 프로젝트형·맞춤형 교육에 강한 실험학교로 전환해 인근 지역 학생을 유치하는 방안이 있다. 농산어촌에서만 가능한 자연·생태·농업 체험 프로그램이나, 소규모를 강점으로 삼는 기숙형·계절학기 프로그램을 기획해 도시 학생을 끌어오는 방식도 있다. 학교 건물을 마을 도서관, 체육관, 문화센터, 돌봄공간과 결합한 복합공간으로 만들어 교육비와 생활SOC 예산을 함께 투입하는 것도 가능하다. 주민자치회와 마을기업, 사회적협동조합이 학교 공간 일부를 이용해 돌봄·문화·청년창업 공간으로 활용하는 모델도 생각해볼 수 있다.

또 하나의 선택지는 단계적이고 조건부 통합이다. 지금 당장 폐교와 통폐합을 결정하는 대신, 몇 년 동안 정주와 일자리, 귀촌 정책과 결합해 학생 수 회복을 시도하는 기간을 두는 것이다. 이 기간에 어떤 정책을 얼마나 투입할지, 목표를 달성하지 못했을 때 통합을 어떻게 진행할지 미리 공개하면 주민 입장에서도 예측 가능성이 생긴다. 닫을지 말지만 놓고 갑자기 싸우는 것이 아니라, 지역 전체가 마지막까지 함께 버텨보는 과정을 공유하게 된다.

결국 중요한 것은 지방정치가 어떤 질문으로 토론을 시작하느냐다. 적자 노선과 작은 학교가 언제까지 버틸 수 있는지를 계산하는 방식으로 출발하면, 답은 대부분 감축과 정리에서 멈춘다. 반대로 이 지역의 지도를 어디까지 지키겠다고 할 것인지, 그 안에서 버스와 학교 같은 필수 기반을 어떤 방식으로 조정하겠다고 할 것인지를 먼저 정하면 다른 선택지가 보인다.

버스 노선 하나를 줄이는 결정, 학교 하나를 닫는 결정은 단순한 예산 절감이 아니다. 특정 동네와 사람들의 삶을 공적 지도에서 지워도 된다고 인정하는 결정에 가깝다. 인구감소 시대의 재정 토론은 적자 정리와 통폐합 추진이라는 문장만으로는 설명되지 않는다. 한 지역이 앞으로 어떤 모양의 지도를 유지할 것인지, 어디까지를 공동의 책임 범위로 남겨둘지에 대한 기준이 먼저 서야 한다. 그 기준이 서는 순간, 버스와 학교, 의료와 돌봄 같은 필수서비스를 어떻게 설계하고 어떤 순서로 지켜낼지에 대한 논의가 비로소 다시 시작된다.