플랫폼 규제/진흥 정책에 대한 유감과 제안
플랫폼 생태계-16
저에게 ‘플랫폼’은 오래전에는 매력적인 정보기술(IT) 중 하나였고 4~5년 전부터는 사업모델(BM)로부터 생태계, 국가시스템으로 이어지는 연구 주제였습니다. 2023년 8월부터 2024년 2월까지 플랫폼 생태계를 주제로 15개의 글을 브런치 스토리에 올렸고 그중 일부는 소프트웨어정책연구소(SPRi)가 발간하는 잡지와 인터넷 신문인 지디넷(ZDNet)에 기고했습니다. '플랫폼'에 대한 올바른 이해와 논의를 통해 효과적인 정책이 마련되길 바라기 때문입니다. 16번째인 이 글은 최근 개최된 몇 개의 세미나에 참관하면서 확인한 우리나라 플랫폼 규제/진흥 정책의 아쉬운 점, 개선방향, 제안 등을 정리한 것으로 관련 전문가나 일반시민이 참고하실 바가 있기를 기대합니다.
문제 제기
플랫폼 정책 논의에서 아쉬운 것은 첫째, 일반인은 물론, 전문가들도 플랫폼 관련 용어/개념에 대한 정확한 이해와 공감이 부족하다는 점입니다. ‘플랫폼’이란 단어에는 기술, 상품(: 제품/서비스/솔루션), 사업(모델), 기업, 생태계, (국가) 인프라 등의 의미가 중첩되어 있기에 이를 사안별로 구분, 사용해야 한다는 게 저의 주장입니다. 둘째, 플랫폼 관련 정책이 정부 부처별, 산업별, 기술별로 각각 수립됨에 따라 문제에 대한 인식과 해법이 단편적이고 근시안적입니다. 플랫폼 정책은 시간 측면에서는 현재 관심이 쏠리고 있는 플랫폼(예: 유통/물류, 인공지능)뿐만 아니라 가까운 미래에 등장할 플랫폼(예: 산업융합)을 살피고, 공간 측면에서는 플랫폼에 의한 경제, 사회, 문화, 정치/행정, 고용/노동, 기술 등에 대한 변화를 아우르는 포괄적인 것이어야 합니다. 셋째, 플랫폼 정책이 특정 영역(예: 법률/행정, 산업) 전문가 주도로 수립되고 있어서 보다 근본적인 문제 해결이나 새로운 시도는 부족한 상황입니다. 플랫폼은 고정적인 게 아니라 계속해서 진화하는 개념이기에 과거 경험에 입각한 기준/원칙을 그대로 적용하는 것은 바람직하지 않습니다. 플랫폼은 효익과 폐해를 모두 함께 가진 실체이기에 다양한 전문가들이 지혜를 모아서 딜레마를 조율해야 합니다. 넷째, 우리나라 플랫폼 정책은 미국, EU, 중국 등과 달리 실리(예: 경제/사회 발전)보다는 명분(예: ‘세계 최초’)을 쫓고 있습니다. 국내 산업 기반이나 기술력이 뒷받침되지 않은 상황에서 선도국가를 ‘모방’하는 정책은 오히려 외국 기업에 유리한 역차별이 될 수 있습니다. AI 같은 신기술을 도입, 적용할 때 ‘Move First’가 꼭 필요하거나 늘 유리한 건 아닙니다. 국가 기술경쟁력 향상이나 국내 산업 육성/보호가 최상위 목표면서 의사결정 기준이어야 합니다. 핀란드는 세계 최고의 AI 기술 보유국이 아니라 ‘세계에서 AI를 가장 잘 활용하는 국가’가 될 것을 목표로 하고 있습니다.
플랫폼 정책 관련 이슈: 주로 논의되는 의제들
위와 같은 문제의식을 바탕으로 정부, 국회, 산업계, 학계 등에서 논의되고 있는 주요 의제들을 간단히 살펴보고자 합니다. 의제 대부분이 이쪽도 저쪽도 선택하기 어려운 딜레마 문제이어서 발상의 전환을 통한, 새로운 해결책이 필요합니다.
Q1. 플랫폼에 대한 규제를 기업 자율에 맡길 것인가 아니면 정부/공공기관이 담당할 것인가?
급속하게 발전, 확산하는 디지털 기술과 이를 활용한 창의적 사업 모델을 규제기관이 충분히 파악, 이해하기 어렵기에 일부 사안(예: 플랫폼 이용 수수료 요율, 검색/추천의 투명성 제고)에 대해서는 플랫폼 기업이 자율적으로 규제할 것을 권고하고 있습니다. 그러나, 과연 ‘자율규제’가 바람직하고 실제 효과적으로 이행될 수 있을까요? 사안에 따라 공적 규제와 자율규제를 적절히 조합하는 것이 바람직할 겁니다.
Q2. 플랫폼에 대한 규제를 사전에 할 것인가, 아니면 사후에 할 것인가?
성숙 단계에 들어선 플랫폼 사업(예: 1990년대 이후 등장한 전자상거래)은 사전 규제를 할 수 있을지 모르지만, 새로이 등장하는 기술이나 BM을 불충분한 기술과 인력을 가진 규제 당국이 사전규제한다는 것은 지극히 어려운 일입니다. 그렇다고 새로운 기술/BM이 불공정 거래를 야기하고 소비자 안전을 위협할 때 비로소 사후규제를 시작할 수도 없는 일입니다. 더구나 법률을 제/개정해서 즉각 대응하는 것은 불가능한 일입니다. 사안에 따라 사전규제와 사후규제를 적절히 조합하는 것이 필요합니다.
Q3. 카카오, 네이버 같은 국내 플랫폼 기업을 진흥할 것인가 아니면 규제할 것인가? 무엇을, 어떻게 진흥 또는 규제할 것인가?
카카오, 네이버 같은 혁신 기업이 없었다면, 일반국민과 정부/공공기관이 지금 수준의 편익(예: 메시징, 검색, 코로나19 방역)을 얻지 못했을 겁니다. 그러나, 플랫폼 기업이 공정 거래나 소비자/이용자 보호를 소홀히 한다면 그것은 규제 대상입니다. 다만, 규제 대상은 ‘(전체) 기업’이 아니라 ‘사업(또는 활동)’이어야 합니다. 플랫폼 기업이 수행하는 일반 사업이나 미래를 위한 R&D 등은 규제 대상이 아니어야 한다는 겁니다. EU ‘디지털시장법’(DMA)도 게이트키퍼인 기업 자체보다는 그들의 플랫폼 서비스를 규제 대상으로 하고 있습니다.
Q4. 온라인 플랫폼을 기존 일반법(예: 공정거래법, 대규모유통업법)으로 규제할 것인가 아니면 새로운 전문법(예: 금융, 방송, 의료, 통신 등 관련 전문 규제)을 제정해서 규제할 것인가?
공정거래위원회는 최근 ‘온라인플랫폼(공정)경쟁촉진법’(약칭 ‘플랫폼법’)을 별도로 제정하지 않고 독과점에 대해서는 기존 ‘공정거래법’, 갑을 관계에 대해서는 ‘대규모유통업법’을 일부 개정해서 규제하기로 했습니다. 이는 여러 가지 정치/경제 측면과 법률 제/개정 비용 등을 고려한 결정이겠지만, 플랫폼 기술/BM의 복잡성과 역동성을 법률로 규제하는 것은 매우 제한적이라는 점을 인정해야 합니다.
Q5. 플랫폼 사업자의 시장지배자적 지위(독/과점 포함)를 어디까지 인정하고 어디부터 규제할 것인가?
플랫폼은 ‘네트워크 효과’를 바탕으로 플랫폼 기업의 혁신 역량에 의해 성장하는 사업입니다. 법적 규제 대상으로 명시된 자사 우대, 끼워 팔기, 멀티호밍 제한, 최혜대우 요구 금지 등은 불공정 거래를 제한하는 효과도 있겠지만, 플랫폼 기업의 혁신 활동을 제한하는, 바람직하지 않은 결과가 될 수도 있습니다. 플랫폼의 성과는 생태계 참여자가 공감하는 합리적 계량/정성 평가지표로 평가해야 합니다. 시장점유율이나 이용자 수, 매출/이익 같은 기준보다는 플랫폼 생태계의 리더/오너로서의 책무(예: 경제적 책임 plus 사회적 책임) 이행 수준을 평가하는 방안을 모색해야 합니다.
플랫폼 정책 관련 이슈: 중요함에도 불구하고 아직 논의가 부족한 문제
세계경제포럼(WEF), 맥킨지, 애플리코 등은 플랫폼 BM과 플랫폼 기업에 의해 디지털 경제가 더욱 빠르고 넓게 확산될 것으로 전망하고 있습니다. 세계 주요 국가들은 플랫폼을 기반으로 한 경제/사회 시스템, 나아가 스마트 국가 건설을 도모하고 있습니다. 이런 점을 감안하면, 위에서 언급한 이슈들보다 훨씬 더 중요한 이슈들이 보입니다. 아래 몇 가지를 예시합니다.
Q6. 구글, 애플, 아마존 등 해외 플랫폼 기업의 국내 사업을 어떻게 규제할 것인가? 이를 위해 미국, EU 정부, 그리고 플랫폼 기업들과 어떻게 협력할 것인가?
EU의 ‘소버린(sovereign) 클라우드’ 정책처럼 우리도 데이터 주권을 확보해야 합니다. 생성형 AI 등장 이후, 정제된 한국어 데이터로 학습한 AI 모델을 만들어서 국내/외에 전파하는 것을 포함한 소위 ‘소버린 AI’도 정부와 기업이 함께 해결해야 할 과제 중 하나입니다. 국내 플랫폼 기업에 대한 규제/진흥 못지않게 글로벌 테크기업의 불공정 거래나 소비자/이용자 권익 침해, 국내 사업자로서의 의무 이행 등에 대한 정당한 규제가 필요합니다. 외국 정부 및 규제기관과의 긴밀한 협업을 통해 글로벌 테크 기업의 국내 사업에 대한 통제력 또는 협상력을 높여야 합니다.
Q7. 전통산업에 속한 일반기업의 플랫폼 사업 진출을 어떻게 지원할 것인가?
플랫폼 BM은 ‘네카라쿠배’ 같은 유통/물류, IT/통신, 금융 등 서비스 산업뿐만 아니라 모든 산업에 적용되어야 할 혁신적 BM입니다. 실제로 제조업에서는 GE나 지멘스, 농업에서는 존디어나 (바이엘에 합병된) 몬산토 등이 플랫폼 사업을 통해 성과를 거두고 있습니다. 국내 전통산업에 속한 일반기업의 디지털 전환(DX) 내지 AI 전환을 가속하기 위해서는 개별기업에 대한 지원을 늘리기 전에 산업(별) 플랫폼(예: 독일 자동차 산업을 위한 Catena-X)을 구축해서 시간/비용과 시행착오를 줄여야 합니다.
Q8. 새롭게 등장하는 융합산업을 위한 플랫폼을 어떻게 육성하고 규제할 것인가?
구글, 애플, 아마존 등은 자사의 플랫폼을 기반으로 스마트 모빌리티/헬스케어/시티 등 신산업 생태계를 구축하면서 기존 산업의 질서를 재편성하고 있습니다. 생성형 AI 등장 이후, 오픈AI와 마이크로소프트, 구글 등이 제공하는 플랫폼 및 서비스의 비중이 커짐에 따라 국내 플랫폼 기업과 SW 공급기업의 경쟁력이 상대적으로 약화되고 있습니다. 국가 차원의 역량을 결집해서 이에 시급히 대처해야 합니다.
Q9. 새롭게 등장하는 플랫폼이 만들게 될 경제/사회 변화에 대해 어떤 플랫폼 진흥/규제 정책을 수립, 시행할 것인가?
플랫폼은 현재 정부, 국회, 학계 등이 주목하고 있는 유통/물류 중심의 플랫폼뿐만 아니라 이미 등장한 수직형 플랫폼(예: 디지털 헬스케어, 스마트 시티)과 수평형 플랫폼(예: 산업인터넷 IIoT, 대규모언어모델 LLM)도 있습니다. 앞으로 여러 가지 신기술 기반의 플랫폼(예: 자율주행, 블록체인, 양자컴퓨팅 등)이 계속 등장할 것입니다. IIoT는 제조업의 여러 장비/설비를 연결하는 플랫폼 기술이고, LLM은 여러 가지 콘텐츠 생성 기능을 통합한 솔루션입니다. 자동차 산업에서 진행 중인 SDV(SW-Defined Vehicle)는 전통 제조업의 대상인 여러 가지 HW 제품이 SW 중심 서비스로 재정립되는 변혁을 예고하고 있습니다. 서비스업은 물론, 전체 제조업이 플랫폼 기반으로 전환하기 위해서는 국내 플랫폼에 대한 규제보다 진흥 정책이 시급한 상황입니다.
Q10. 공공 플랫폼을 어떻게 혁신하고 민간 플랫폼과 연계할 것인가?
국가 차원의 플랫폼 경쟁력은 민간 부문의 플랫폼 기업/생태계뿐만 아니라 공공 부문이 구축, 운영하는 플랫폼 자체와 그것을 통해 형성되는 생태계의 효과성과 건전성(robustness)에 좌우됩니다. 공공과 민간 양쪽의 플랫폼이 기술, 인재, 투자, 서비스 개발 및 보급 측면에서 시너지를 내도록 관리하기 위한 민관 협력 거버넌스가 마련되어야 합니다.
Q11. 플랫폼 규제/진흥을 위한 법률/지침을 누가 주관해서 만들고 운영할 것인가? 플랫폼의 성과는 누가, 어떤 기준(예: 경제, 사회, 문화, 복지, 기술 측면의 성과)으로 평가, 관리할 것인가?
우선, 관계 당국이 지금 주목하고 있는 플랫폼 BM뿐만 아니라 가까운 장래에 등장할 플랫폼 BM에 대한 규제와 진흥, 민간 플랫폼과 공공 플랫폼의 연계를 통한 시너지 등이 매우 중요하다는 점에 대한 공감대가 조성되어야 합니다. 그와 같은 여건이 조성된다면 정부 부처, 국회, 기업, 협/단체, 학계 등이 공감하는 규제/진흥 정책 프레임워크와 전략, 마일스톤 등을 설정할 수 있을 겁니다. 정책의 실행은 민관이 참여하는 협의체 형태 조직이 이해관계자가 제기한 사안별로 적합한 대책을 신속 개발, 적용하면서 지속적으로 개선, 발전시키는 식으로 운영하는 것이 바람직합니다. 정책 성과는 여러 이해관계자 (그룹)의 만족도를 높일 수 있는 다차원 성과지표를 개발해서 평가해야 합니다.
마무리: 플랫폼 (정책) 발전을 위한 제안
첫째, 플랫폼 관련 용어/개념을 명확히 정의해서 이해관계자가 공유해야 합니다.
플랫폼은 상황에 따라 기술, 상품(제품/서비스/솔루션), 비즈니스(모델), 기업, 생태계, 국가 인프라 등을 가리키는 용어입니다(참조: 필자의 ‘플랫폼 관련 용어/개념 분류’, 230902). 플랫폼 기술과 플랫폼 인프라는 국가 차원에서 적극 개발, 보급해야 합니다. 일반기업은 기존 상품/BM을 플랫폼 상품/BM으로 전환해서 더 큰 시장 기회를 창출해야 합니다. 플랫폼 기업은 플랫폼 생태계의 오너/리더로서 자신과 외부 참여자(소비자/이용자 포함)가 공생, 발전하도록 노력해야 할 책임이 있습니다. 규제기관은 두루뭉술한 ‘플랫폼’이 아니라 문제가 되는 플랫폼 상품/BM을 찝어서 관리, 감독해야 합니다.
둘째, 플랫폼 경제/사회 변화를 보다 멀리 넓게 살펴서 준비, 대응해야 합니다.
(아날로그/디지털) 플랫폼은 HW(예: 자동차 파워트레인)로부터 SW(예: 메시징, 중개), 솔루션(예: 전자상거래, 블록체인, 자율주행, 생성형AI) 등으로 발전하고 있습니다. 디지털 플랫폼은 연결, 중개, 거래, 협업 등을 지원하는 플랫폼 서비스로, 나아가 신산업의 등장을 촉발하거나 지원하는 산업융합 플랫폼으로 진화해 왔습니다. 플랫폼 BM은 지금까지 상거래, 물류/배달, 지불/결제, 금융, 통신, 출판, 장비/설비, 가전, 구인/구직, 부동산 중개, 여행, 게임, 교육, 의료 등 산업을 중심으로 확산해 왔으나 점차 건설, 화학, 섬유, R&D, 에너지/광업, 자동차, 로봇, 무인이동체, 농/축산/임업 등 전 산업에 적용될 것입니다. Ozalp et al.(2022)은 구글, 애플, 아마존 등이 규제가 심한 ‘디지털 식민지 전략’을 통해 의료, 교육 산업에 진출했고 향후 금융, 에너지, 보험 등에도 똑같은 전략을 적용할 것이라는 분석을 제시한 바 있습니다.
셋째, 플랫폼 관련 정책은 광범위한 지식/경험과 지혜를 모아서 대응해야 합니다.
플랫폼은 그동안 기술에서 시작되어 BM으로 진화해 왔지만, 이제 경제적 수단을 넘어 사회, 문화, 정치/행정, 고용/노동/복지 등 국가시스템 전반을 혁신하는 디지털 생태계로 발전하고 있습니다. 이런 상황에서 특정 분야 전문가의 지식/경험을 바탕으로 국부적(局部的) 해법을 양산하는 것은 오히려 장애물이 됩니다. 최소한의 대응 조치인 ‘플랫폼 규제’는 ‘적응적 규제’, ‘증거(즉, 데이터) 기반 규제’, 포지티브가 아닌 네거티브 규제, 정부/공공 주도가 아닌 민관 협업에 의한 규제로 전환해야 합니다. 더 중요한 것은 국가 발전을 위한 핵심 도구인 플랫폼 기술, 플랫폼 상품, 플랫폼 사업, 플랫폼 기업, 플랫폼 생태계, 플랫폼 인프라 등을 어떻게 발전시킬 것인지에 대한 지혜를 모으고 실행해서 성과를 거두는 일입니다. //
참고문헌
Ozalp, H., P. Ozcan, D. Dinckol, M. Zachariadis, and A. Gawer, “Digital Colonization of Highly Regulated Industries-An Analysis of Big Tech Platforms Entry”, California Management Review, 2022, 64(4), 78–107.
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