학생인권을 보호하기에도 부족한 학생인권조례
'학생인권이 과도하다'란 주장은 어불성설
교사들이 겪는 어려움과 부당한 '갑질', 과중한 노동 조건 등이 뜨거운 이슈다. 그런데 이런 와중에 윤석열 정부와 여당인 국민의힘은 '학생인권조례 탓', '진보 교육감 탓'을 하고 나섰다. 학생인권이 '과도하게' 보장되면서 소위 '교권'이 추락했다는 논리이다.
하지만 최근 불거진 사건들이 학생인권조례와 직접적 연관이 없다는 점, 학생인권조례 시행 지역과 미시행 지역 사이에 차이가 없다는 점 등을 고려할 때 이는 억지 논리, 진영 논리의 성격이 짙다. 그러다 보니 교육부나 여당은 학생인권조례의 문제점에 대해 "분위기", "왜곡된 인식" 같은 모호한 말들만 내놓고 있다. 과연 학생인권조례의 내용을 꼼꼼히 읽어는 봤는지, 시행 이후 각종 조사 결과 등은 살펴봤는지 의문이다. 학생인권조례 후퇴 시도를 비롯해 교육부가 내놓는 '교권 대책'들에는 여러 문제가 있지만, 일단 여기서는 학생인권조례에 대한 오해를 바로잡고, 정말로 부족한 점은 무엇인지를 짚어 보려 한다.
2023년 8월 8일, '윤석열 정권의 교권 대책'에 반대하는 교사단체 기자회견 사진. "학생인권 저격금지" 등의 문구가 눈에 띈다.학생인권조례는 힘이 세지 않다
먼저, '학생인권조례 때문에 교사가 겁나서 뭘 할 수 없다'와 같은 주장은 다분히 과장된 것이다. 학생인권조례는 그렇게 영향력이나 강제성이 센 제도가 아니기 때문이다. 물론 학생인권조례에는 학생인권 침해 구제 기능이 있다. 지역에 따라 차이는 있으나 '학생인권옹호관', '학생인권교육센터' 등 학생인권 침해 사안에 대한 담당자와 부서를 두도록 하고, 할 수 있는 일, 해야 하는 일을 명시하고 있다. 그런데 이러한 구제 절차에 따라 학생인권 침해 사실을 확인하더라도 대부분의 조치는 시정, 개선 권고로 이뤄진다. 실제로 조례의 조문들도 ‘시정 권고’(경기), ‘주의, 경고, 인권교육, 징계 등 적절한 조치를 (가해자나 관계인 또는 교육감에게) 권고’(서울, 충남)하도록 되어 있다.
학생인권조례도 법이고, 교육감이나 교육청, 학교에게는 마땅히 학생인권조례를 지킬 의무가 있다. 그럼에도 학생인권조례에는 조례를 어겼다고 해서, 구제 권고를 따르지 않는다고 해서 불이익을 주는 내용이 없다. 학생인권을 침해한 교직원이 징계를 받는 경우가 없지야 않다. 하지만 그런 경우는 조사 와중에 통상적인 교직원의 의무를 위배하거나 정도가 지나친 내용(성폭력, 아동학대 등)이 확인되어서 별도의 징계 절차를 밟는 것이다. 그런 케이스가 아니면 학생인권조례에 따라 인권 침해를 신고해도 그 결과는 학교나 교육감에 시정과 재발 방지를 권고하는 정도에 그치곤 한다. 학칙에 문제가 있다고 개선하라고 권고받은 학교들 중에서는 '개정하겠다'라고 답해 놓고 학내 의견 수렴 절차를 거친 뒤 기존의 인권 침해 학칙을 그냥 존치시키는 예도 있다. 그렇게 해도 별다른 처벌은 없다.
학생인권조례가 처벌 조항이 없고 강제성이 약한 이유는 1차적으로는 조례이기 때문이다. 형사 처벌은 법률에 의해서만 가능하고, 조례로 가능한 직접적인 처분은 행정적 조치뿐이다. 하지만 단지 이 때문에 학생인권조례가 강제적 조치를 두지 않은 것은 아니다. 첫째 이유는, 학생인권 보장 측면에서 강제적 조치가 부정적인 결과를 초래할 수 있기 때문이다. 둘째로는, 학생인권조례의 목표는 학생인권을 신장시키는 것인데, 인권 문제의 원인은 개인에게 있지 않을 때가 많고 개인을 처벌하는 것이 핵심이 아니기 때문이다.
어떤 문제에 관해 누군가를 처벌하려면 조사 및 입증을 꼼꼼하고 철저하게 해야만 한다. 처벌받은 사람들이 결정에 불복하여 이의를 제기하거나 소송에 나설 가능성도 있다. 그러다 보면 시간이 오래 걸리기도 하고, 인권 침해가 있었음에도 증거가 불충분해 아무 조치도 취하지 못하게 될 수 있다. 또한 인권 문제는 사회 구조적 원인에 의해 광범위하게 일어나고 일상적으로 반복되는 것이기에, 개개인을 처벌하는 것이 비효율적이고 부당한 경우도 있다. 이런 점들 때문에 학생인권조례의 구제 절차도 개인을 처벌하기보다는 학생인권 침해에 대해 신속하게 조사하고 사안의 개선 등을 권고하는 방식으로 설계되어 있다. 이는 국가인권위원회 진정도 유사하며, 차별 금지 관련 법안들 역시 시정 조치 위주로 구제 절차가 만들어져 있고 차별 행위를 한 개인은 바로 처벌하지 않는 예가 많다.
그 결과 학생인권조례 시행 10년이 넘은 서울 지역에서도 여전히 학생인권조례에 어긋나게, 두발·복장을 규제한다거나 하는 학교들을 어렵지 않게 볼 수 있다. 때문에 서울 학생인권조례 시행 10년째인 2021년에도 '속옷 색깔 규제', '양말 색깔, 길이 규제', '머리를 묶어서 올리는 것 금지' 등의 학칙을 가진 서울 지역 학교 30여 곳이 언론에 보도되기도 했다.(청소년단체, '속옷 규제 학칙 존치' 33개교 인권위 진정, 〈연합뉴스〉, 2021년 5월 18일) 서울시교육청이 2020년 발표한 제2차 서울 학생인권 실태조사 결과로도 '머리모양을 자유롭게 할 수 있는지' 묻자 중학생 42.7%, 고등학생 48.0%는 '그렇지 않다'고 답했다. '간접체벌'(행위 강요형)도 중학생 21.0%, 고등학생 9.9%가 '자주/가끔 발생한다'고 답했다.
또 다른 단적인 예가 휴대폰 규제이다. 학생인권조례 때문에 학생의 휴대폰 사용도 터치를 못한다는 일각의 주장과 달리, 동 조사 결과를 보면 중학생의 75.9%가 '학교 내 일괄 수거', 10.4%가 '학교 내 소지 금지', 고등학생의 47.2%가 '학교 내 일괄 수거', 2.0%가 '학교 내 소지 금지'라고 답하여 절반에서 그 이상이 휴대폰 소지 자체가 불가능했다. 서울 학생인권조례 제13조 제4항은 "학교의 장 및 교직원은 학생의 휴대폰을 비롯한 전자기기의 소지 및 사용 자체를 금지하여서는 아니 된다. 다만, 교육활동과 학생들의 수업권을 보장하기 위해 제19조에 따라 학생이 그 제정 및 개정에 참여한 학교규칙으로 학생의 전자기기의 사용 및 소지의 시간과 장소를 규제할 수 있다."라고 되어 있다. 이미 여기에도 학교규칙에 따른 규율이 가능하도록 명시되어 있을 뿐 아니라, 조례의 '소지 및 사용 자체를 금지해선 안 된다'라는 취지도 지켜지지 않는 학교가 태반인 것이다.
학생인권조례에서 개정이 필요한 부분은 따로 있다
학교에서 학생의 인권은 보장되어야 한다. 「교육기본법」도, 「초·중등교육법」도 이러한 원칙을 밝히고 있다. 「아동 권리 협약」은 가입국은 학교 규율이 아동의 존엄성에 합치하고 협약에 부합하도록 모든 적절한 조치를 취해야 한다고 규정하고 있다. 무엇보다 민주주의 사회의 공교육 기관에서 학생 역시 「헌법」적 인권을 보장받아야 한다는 것은 윤리적으로든 법적으로든 교육적으로든 당연한 원칙이다.
학생인권조례에 대한 평가 역시 이러한 관점에서, 과연 현행 조례가 학생의 인권을 충분히 보장하는 역할과 기능을 하고 있는지를 따져볼 필요가 있다. 지금까지 한국 사회에선 학생인권조례는 학생인권을 충분히 혹은 지나치게 보장한다는 식의 인상 평만 난무했지, 정말 충분히 인권을 잘 지키고 있는지 평가하는 작업은 너무나 부족했다. 현재 존재하는 6개 지역의 학생인권조례 중 일부 조항들만 살펴봐도 그러한 기준에 미달하는 점이 있음을 알 수 있다.
학생인권조례에는 헌법과 국제인권법이 명시한 학생의 인권이 구체화되어 있다.('학생인권법과 청소년인권을 위한 청소년-시민전국행동' 2023년 2월 20일 기자회견)개성 실현의 자유, 곧 두발 및 용의 복장의 규제가 완화되거나 자유화되는 것이야말로 학생인권조례의 가장 대표적인 성과일 것이다. 그러나 통념과 달리, 학생인권조례는 학생의 두발·복장의 자유를 온전히 보장하지 못하고 있다. 가장 먼저 제정된 경기도 조례는 제11조에서 두발복장의 자유를 명시하되 학교 규정으로 이를 제한할 수 있도록 하고 있다. 이어서 제11조 제2항에선 "학교는 두발의 길이를 규제하여서는 아니 된다"라고 정했다. 이러한 구조로 인해 두발 길이는 제한할 수 없고 그 외의 것은 학칙으로 제한할 수 있다는 의미로 암암리에 받아들여졌다. 자기 머리카락의 자유마저 온전히 보장되지 않은 것이다.
전북 조례는 '학교의 규정으로 개성 실현의 권리를 제한할 수 있다'라고 아예 명시되어 있어, 두발·복장을 포괄적으로 제한할 수 있도록 하고 있다. 충남 조례는 비록 학칙으로 제한할 수 있다는 문언은 없으나 제9조 제2항 "학교의 장은 두발 등 용모와 복장에 대하여 학칙을 제정 또는 개정할 때 학생의 의견을 충분히 반영해야 한다" 조문이 이미 학칙으로 권리를 제한할 수 있다고 전제하고 있다.
학생인권조례 중 소지품 검사 등 사생활의 자유에 관한 조항의 내용은 대체로 이런 내용이다. 소지품 검사나 압수를 제한하고 예외적으로 필요한 경우만 가능케 하고 사적 기록물 열람을 제한하며, 휴대전화는 소지 자체를 금지할 순 없도록 한다. 그런데 경기, 서울 등의 조례는 '전체 학생 대상 일괄 검사'를 금지하고 있는데, 광주와 충남 조례에는 일괄 검사를 막는 문언이 없다. 학생인권조례에서는 '안전' 등 긴급한 필요가 있을 때 학생의 소지품 검사를 할 수 있게 되어 있는데, 충남 조례는 안전 외에도 '건강보호 등 필요한 경우'라고 사유를 넓혀 놓은 것도 아쉽다.
또한 서울 조례가 성적 지향과 성별 정체성에 관한 정보를 상담 중 알게 됐을 때 보호자에게는 알릴 수 있다고 예외를 둔 것은 매우 문제적이다. 성소수자 학생이 학교에서 상담 중 자신의 정체성을 이야기하면 이를 학생 동의 없이도 보호자에게 아웃팅할 수 있다는 것으로, 사생활 보호 차원에서도 소수자 보호 차원에서도 상담 윤리 측면에서도 잘못이다.
더 자세히 명시되어야 할 구체적 내용이 아예 없는 경우도 있다. 가령 종교의 자유 부분에서 가장 부실한 충남 조례는 "종교의 자유와 양심의 자유를 가진다"라는 조항은 있지만, 정작 양심에 반하는 내용을 강요받지 않을 권리, 종교 강요 금지나 대체과목 선택 없는 종교 수업 강요 금지 등 서울 등 여타 조례에는 있는 구체적 내용이 전혀 담겨 있지 않다.
제주 학생인권조례는 소수자 차별 문제에 관해 극우·혐오 세력의 공격에 밀려 후퇴한 케이스다. 차별받지 않을 권리에 차별 사유로 "성별, 종교, 나이, 출신지역, 장애, 용모나 신체조건, 징계, 학업 성적"만을 명시하고 "등"과 같은 글자도 없다. 학생인권조례 제정 과정에서 성소수자 혐오, 청소년의 섹슈얼리티에 대한 거부감 등으로 공격받으면서 원안에 있던 차별 사유가 삭제된 매우 바람직하지 못한 사례다.
학생인권조례에 미처 담기지 못한 내용이나 시대의 변화 속에 추가되어야 할 내용도 생각해 보아야 한다. 제정된 조례는 아니지만 참고할 만한 사례가 있다. 강원도에서는 학생·시민 등이 참여하여 마련한 학생인권조례 주민발안이 2022년 10월 시작되었으나, 청구인 서명을 모으지 못해 무산됐다. 당시 추진된 학생인권조례안 중에는 기후 위기에 관련된 권리, 정치 활동에 관한 권리, 기숙사 생활에 관련된 권리 등 발전된 인권의식과 사회 변화, 지역적 상황을 반영한 내용이 있다. 이러한 새로운 권리 내용들은 현재 학생인권조례가 있는 지역이나 아직 없지만 만들려는 지역에서 앞으로 충분히 고려할 만하다.
제7조(환경권)
① 학생은 기후위기를 비롯한 환경오염의 피해를 입지 않고 자연과 더불어 건강하게 삶을 영위할 권리를 가진다.
② 교육감, 학교의 설립자·경영자, 학교의 장 및 교직원, 보호자는 환경오염으로 인한 환경권 침해를 사전 예방하고 지속가능한 환경을 유지하기 위해 적극 노력하여야 한다.
③ 교육감, 학교의 설립자·경영자, 학교의 장 및 교직원은 녹지공간의 확대 등 건강하고 쾌적한 환경 조성을 위하여 노력하여야 한다.
제9조(학교구성원 간의 평등)
교육감 및 학교의 장은 교직원, 보호자에 대한 특권적 지위를 해소하고 학교구성원 간의 실질적 평등을 구현하기 위해 노력해야 한다.
제15조(정치활동의 자유)
① 학생은 법률에 따라 정당 또는 정당 부설단체에 자유롭게 가입할 권리를 가진다.
② 학생은 정당 또는 정당부설단체가 주관하는 활동에 참여하거나 지지할 수 있으며, 학교는 학생의 정치활동을 보장해야 한다.
③ 학생은 사회단체에 자유롭게 가입하고 활동할 수 있다.
제24조(주거권)
① 학생은 안전하고, 편안한 주거환경에서 생활하고 학습할 권리를 가진다.
② 기숙사가 있는 학교는 기숙사에서 생활하는 학생의 안전, 다른 사람의 인권을 침해하지 않는 범위에서 외출, 취침 등 생활에서의 자유를 보장하고, 학생의 사생활을 침해해서는 아니 된다.
③ 학교는 학생에게 기숙사 입주를 강요할 수 없다.
④ 학교는 기숙사에서 생활하는 학생에게 보충수업·자율학습·기숙사생 프로그램 참여를 강요해서는 아니 된다.
⑤ 기숙사가 있는 학교는 학교 기숙사에서 합리적인 이유 없이 학생을 강제 퇴거시킬 수 없다.
학생인권조례 이상이 필요한 이유
이처럼 현행 학생인권조례들에는 내용적으로도 보완하거나 개선해 나가야 할 점이 많다. 최초의 학생인권조례가 제정된 지 13년이 지난 지금, 더욱더 학생인권을 잘 보장할 수 있는 조례를 마련하기 위한 논의가 이루어져도 모자랄 판국에 사실 호도와 억지 논리 속에 학생인권조례 폐지·후퇴 주장이 커지는 것은 우리 사회와 교육에 불행한 일이다. 특히 학생인권조례가 없는 광역 지자체가 11개나 되는 상황에서 학생인권이 전국적으로 보장되도록 하는 체계를 만드는 게 급선무다.
사실 학생인권조례의 가장 큰 한계와 문제점은 바로 '조례'라는 것일지도 모른다. 조례는 지역의 자치 법규이기 때문에, 학생인권조례가 있는 지역과 없는 지역 사이에서 학생인권 보장 정도에 격차가 생기게 된다. 학생인권조례가 없는 지역의 학생은 학교에서 인권 침해를 겪어도 마땅히 신고할 만한 곳도 없어서 교육청에 민원 정도밖에 낼 수 없는 상황이다. 반인권적 학칙의 존재 여부도 학교마다, 지역마다 다른 상황이다.
이런 문제점은 학생인권조례보다 상위법에 결함이 있기 때문이다. 과거 2012년 이주호 교육부 장관 시절 개정된 「초·중등교육법」은 학교 규칙을 학교장의 재량으로 규정하고 이에 대해 상급 기관이 감독할 길을 막아 놨다. 이는 학생인권조례가 있는 지역에서도 학교들이 조례를 무시할 수 있는 근거이며, 학생인권 침해가 일어나도 시정되기 어려운 이유이다. 이러한 법 제도를 손질하고자 현재 박주민 의원이 국회에 대표 발의한 학생인권법안(「초·중등교육법 개정안」)에는 ▲ 학생인권 침해 금지 및 학생인권조례 근거 강화 ▲ 인권을 침해하거나 하자가 있는 학교규칙의 시정·감독 가능 ▲ 학생 자치 및 학교 운영에 학생의 민주적 참여 보장 ▲ 교육청의 학생인권 보장 의무 명시 및 구제 기구 설치 등의 내용이 담겨 있다.
이미 학생인권조례가 있는데 학생인권에 관한 법을 왜 또 만드느냐는 의문이 들 수도 있다. 그러나 학생인권 보장을 위한 법제도는 지금 너무나 부족하다. 학생인권법이 왜 필요하냐는 항변은, 노동자들에게 「근로기준법」이 왜 필요하냐는 말만큼이나 단견이다. 이제는 앞서 지적했다시피 학생인권조례의 구제 능력과 강제력이 약한 문제를 보완하기 위한 고민과 정책이 필요하다. 예컨대, 학칙이나 상위법도 명백하게 어긴 학생인권 침해(체벌 등)에 대해선 책임자를 징계한다는 원칙을 확립해야 한다. 또한 학교 기관을 대상으로 한 학칙 시정 조치, 관리·감독 등은 강제할 수 있도록 바뀌어야 한다. 제발 언젠가는 전국의 모든 지역, 모든 학교에서 학생인권이 당연한 가이드라인이자 최저 기준선으로 자리잡게 되기를 기대한다.
※ 얼룩소에 2023년 8월에 쓴 글을 재게시했습니다.
