2024.12.
‘1기 신도시’로 시작된 수도권의 도시개발은 경기도의 인구 분포를 변화시킨다. 지난 30년간(1994~2023년) 서울시 인구는 137만명 감소한 반면, 경기도 621만명, 인천시 80만명이 증가한다. 개발이 가능한 용지가 부족한 서울은 지속적으로 인구가 감소(평균 가구원 수 감소)하는 반면, 경기도는 서울과 비수도권에서 유입되는 인구로 지속적으로 인구가 증가한다.
광주시는 1기 신도시인 성남 분당, 2기 신도시인 성남 판교, 하남 위례, 3기 신도시 하남 교산과 인접하여 있다. 수도권 인구증가와 산업입지 변화에 직·간접적인 긍정적·부정적 영향을 받아 왔다. 지난 30년간의 수도권 신도시의 역사를 바라보고, 앞으로의 광주시 도시개발의 방향을 찾아보자.
◯ [1990년대] 수도권 신도시의 시작, 3저 호황과 1기 신도시
: 1989.04. (노태우 정부) 수도권 5개 신도시 개발, 약 30만 호 공급 목표
#주택가격상승 #주택공급부족 #대규모주택공급
#1기신도시30만호 #서울근교20km #초고속도시개발 #고밀도개발 #베드타운
1980년대 말, 한국은 눈부신 경제발전과 함께 경제적 호황으로 자금 유동성이 증가하고, 대도시로 인구가 집중되면서 주택가격이 빠르게 상승한다. 1986~1988년 3년 동안 매년 12% 이상 경제성장을 하며, 무역흑자로 대규모 달러가 국내로 유입된다. 1989년 1~4월에 서울 강남지역 아파트가격이 23% 상승하면서 도시근로자의 주거비 부담은 크게 상승한다.
서울 강남을 중심으로 주택 매매·전세가격의 급증은 사회문제로 부각되면서, 정부는 부족한 주택공급을 단시간 내에 해결하고자 저소득층을 위한 임대주택 25만호를 포함한 ‘주택 200만호 건설계획’과 함께 ‘1기 신도시(약 30만호, 수용인구 117만명)’가 발표한다. 신속한 주택공급을 위해 지구지정과 토지수용, 부지조성과 주택분양 등을 (사업기간) 5~7년 내에 진행한다. 이와 같은 신도시개발 속도는 세계적으로도 놀라운 수준이다.
입지는 서울시 내 가용지가 부족했기 때문에 서울과의 거리(중심간 거리)는 20~25km 이내에 ① 저렴한 토지가격과 쾌적한 환경을 갖추고, ② 대규모 도시개발이 가능하고, ③ 기존 도시기반시설과 연계가 용한 지역으로 서울 외곽 지역이 선정된다. 기존 도시와 가까운 곳에 개발된 3곳(안양 평촌, 군포 산본, 부천 중동)과 대규모 공급을 위해 미개발지에 만들어진 2곳(분당_성남, 일산_고양)으로 총 5곳이 계획된다. 평촌·중동·산본은 ‘기존 도시 연계형’으로, 분당·일산은 ‘서울 동남부와 서북부의 중심도시’로 만들고자 하였다.
1기 신도시는 단기간 대규모 도시개발로 주택시장 안정화, 구거환경의 질적 향상, 간선시설 확충을 통한 서울 혼잡도 감소 등의 긍정적인 평과와 업무시설이 부족하여 자족기능이 부족하다는 비판도 있다.
◯ [2000년대] 1기 신도시를 넘어, 외환위기 극복과 2기 신도시
: 2003년 (노무현 정부) 12개 신도시 개발(수도권 10개), 약 70만호 공급 목표
#주택가격폭등 #주택공급부족 #수도권난개발억제 #주택시장안정 #대규모주택공급
#2기신도시67만호 #서울간거리40km #지속가능한자족도시 #일자리창출
2000년대는 10년 전(1기 신도시 건설 전)보다 주택보급률이 높아지고 주거환경이 개선되었지만, 주택가격 폭등 현상이 여전히 나타난다. 또한 1993년 준농림지 개발이 가능해지면서 수도권의 난개발이 크게 증가되고 도시문제로 부각된다. 정부는 주택시장의 수급불균형(공급부족)으로 판단하고, 계획적인 도시개발을 위해 2기 신도시를 발표한다. 대규모 주택공급이라는 기본적인 목표를 넘어 지속가능한 자족도시와 일자리창출(출퇴근 광역교통 감소)을 지향하는 도시계획이 수립된다.
1기 신도시 이후 10년 동안의 변화는 주택시장환경 뿐만 아니라 사회·경제·정치·환경적 상황도 크게 변화된다. 다양한 환경규제 강화와 민주화된 정치적 여건, 대규모 공급물량(1기 신도시의 2배)과 단기간 주택공급(노임상승, 건자재값 상승, 물가 상승) 등 사회적 환경의 변화는 장기간의 사업추진을 요구하게 된다. 2000년 초반에 수립된 계획은 2020년대까지 이어진다.
2기 신도시는 1기 신도시보다 더 외곽에 입지한다. 서울과의 거리(중심간 거리)는 수원 광교 30km, 화성 동탄 40km, 평택 고덕 60km 등으로 멀어지게 된다. 수도권 확장에 따른 저렴한 토지의 확보가 어려워지고, 서울시 집중화를 방지하기 위해 베드타운(위성도시, Satelite Town)이 아닌 서울 생활권을 벗어난 독립적인 자족도시로 원거리를 선택하게 된다.
1기 신도시의 단점으로 지적된 ① 교통인프라 부족 ② 자족성, ③ 단기간 도시개발, ④ 고밀, ⑤ 공원 부족 등의 문제를 해결하고자 ① 광역교통개선대책을 수립하고, ② 자족기능과 지속가능성을 확보하고, ③ 1기 신도시 사업기간의 3~4배인 15~20년, ④ 저밀 도시개발(1기 평균 233인/ha, 2기 평균 127인/ha), ⑤ 공원 면적(1기 평균 19%, 을 확보하며, 면적은 2배, 인구는 1.4배 많은 신도시로 계획된다.
또한 뉴어바니즘과 스마트성장 등 지속가능한 도시개발수법이 도입되고, 판교의 테크노벨리, 동탄의 첨단산업단지 등 경제적 지속가능성, 한강·운정의 인공운하와 녹지축 연계 등 환경적 지속가능성을 강조했다. 특히 민간합동형 사업방식(PF : Project Finance)으로 자족기능의 개발이 초기에 가능하게 되었다.
2기 신도시는 수도권 과밀해소, 주거안정, 도시공원 접근성 개선, 녹지비율 향상 등의 긍정적인 평가와 원거리 입지에 따른 장거리 출퇴근 등의 비판이 있다. 또한 1기 신도시는 서울 인구의 분산에 효과적이었지만, 2기 신도시는 경기도 내 지역간 이동과 비수도권에서의 인구를 흡수하면서 수도권 집중현상, 특히 경기도 남부에 집중된 개발과 서울로의 통근통행 증가로 인한 수도권의 장거리 통근의 문제점이 나타나게 된다.
◯ [2020년대] 서울과 더 가까워진 3기 신도시
: 2008. 09. (이명박 정부) 보금자리주택_공공분양·임대주택
- 도심·도시 근교 주택 공급, 전국 약 150만 호(수도권 100만 호) 공급 목표, 저렴한 중소형 분양·임대주택
: 2013. 04. (박근혜 정부) 행복주택_공공임대주택
- 청년 주거 안정, 도시 내 유휴공간 입체 활용, 수도권 도심복합개발
: 2015. 05. (박근혜 정부) 뉴스테이_기업형 임대주택
- 민간기업 임대주택 공급, 임대료 상승폭 제한, 8년간 거주 가능
: 2018년 ~ (문재인 정부) 3기 신도시
- 수도권 6개 신도시 개발, 약 20만 호 공급목표 (추가 발표 지속)
#주택가격급등 #주택공급확대 #주택수요억제 #대규모주택공급
#공공임대주택 #공공분양주택 #청년주거안정 #서민주거안정
#3기신도시 #서울간거리1km #서울접근성개선
3기 신도시 이전 2008년 이명박 정부는 ‘보금자리주택’은 도심 인근에 저렴한 공공분양주택을 공급하여 자가 보유율을 높이고자 한다. 기존 도시내 재개발·재건축과 뉴타운사업, 역세권개발 등 각종 규제를 완화하여 도심 주택공급을 촉진하고 하였고, 도심 인근 보존가치가 낮은 개발제한구역(소위 비닐벨트)을 해제와 함께 추진한다.
2013년 박근혜 정부는 ‘그린벨트에서 더 이상 보금자리주택을 공급하지 않겠다’고 발표하면서 공공분양 정책을 축소·폐지한다. 사회초년생, 신혼부부, 대학생과의 주거 취약계층 등 청년들의 주거안정을 위한 ‘행복주택’과 중산층 주거안정을 위한 개인에서 기업 중심의 민간임대주택 공급 활성화 정책인 ‘기업형 임대주택(뉴스테이)’을 추진한다. ‘행복주택’은 도시 내 유휴지(철도용지 등)를 활용한 공공임대는 결국 주민들의 반발과 기술적인 한계 등으로 어려움을 겪게 되고, ‘뉴스테이’는 8년 후 분양전환으로 장기 임대주택공급에는 제한이 있었다.
2010년대 후반 저금리로 인한 유동성 증가하면서 서울지역의 주택가격이 급등하면서 정부는 수요억제와 공급확대 대책으로 2018년 문재인 정부는 3기 신도시가 발표한다. 주택시장 안정을 위하여 2기 신도시의 지속적인 추진과 수요억제정책을 시행했지만, 주택가격을 막기에는 부족했다.
수도권 신도시를 통한 대규모 주택공급으로 주택시장의 안정성을 확보하게 된다. 하지만 수도권 집중현상과 가구의 분화 속도의 가속화 등 다양한 외부요인으로 주택가격이 변동성 커지게 된다. 국제·국내 경제 상황과 저금리와 유동성 등 영향요인은 주거안정에 부정적인 영향을 준다.
서울에 집중된 주택 수요를 분산시키고 입지가 좋은 공공임대주택을 공급하기 위해서 서울에 가까운 지역으로 입지를 선택하게 된다. 서울과 멀리 떨어진 2기 신도시만으로는 서울 주택수요를 대체하기 어렵고, 분양주택 중심의 공급만으로는 서민 주거안정 효과가 낮다고 판단하게 됩니다. 그동안 신도시 후보지로 검토되지 않았던 수도권 개발제한구역을 해제하는 강력한 수단을 사용하게 됩니다.
3기 신도시의 특징은 서울의 접근성과 높은 공공주택 비율, 그리고 소형주택 중심(60㎡이하 전체 공급량의 50% 수준)의 공급입니다. 젊은 층을 대상으로 모든 유치원은 국공립으로 설립하고 자족용지를 20%까지 확대하여 일자리와 자족성을 확보합니다.
◯ 수도권 신도시의 빛과 그림자
수도권 신도시는 ① (주거안정) 대규모 주택 공급으로 주택시장을 안정시키고 주거 안정에 이끌었다. ② (균형발전) 신도시는 인구 및 산업의 거점 역할을 수행하고 있지만, 수도권 공간구조 재편과 균형발전에는 부족함이 있다. 또한 건설 초기에 비해 자족성이 향상되었으나, 고용 및 생활기반이 취약하여 자족성이 여전히 낮다. ③ (난개발) 신도시 주택정책의 효과는 신도시 구역 내에 한정되어 구역 외 지역의 난개발을 적절히 통제하지 못했다.
(주거안정) 1960년대부터 산업화로 인한 서울에 증가하는 인구와 부족한 주택문제를 해결하기 위한 정책으로 수도권 신도시는 큰 역할을 했다. 1시 신도시가 등장하기 이전 낮은 주택보급율과 유동성의 증가로 주택가격 폭등 현상이 심화되었지만, 수도권 신도시로 주택시장이 안정화되고, 쾌적한 주거 환경을 제공하여 주거 수준 향상에 기여했다.
(균형발전) 1기 신도시는 서울 인구를 수도권으로 효과적으로 분산되었지만. 2기 신도시는 비수도권과 경기도 내 인구이동으로 ‘서울인구분산’보다는 수도권과 비수도권, 그리고 경기도 내 ‘지역불균형’을 증폭시켰다. 특히 서울로의 통근통행 높은 비중은 광역적인 교통문제(교통비용)의 원인이다.
(난개발) 1기 분당신도시와 달리 광주시는 여전히 난개발이 진행 중이다. 광주와 성남의 경계인 산 정상까지 소규모 공장과 주택이 혼재되어 확장되고 있다. 신도시 외 지역에서 수정법(수도권정비계획법), 한강법 등 수도권 규제와 맞물리면서 수도권의 개발수요는 계획적이고 체계적인 도시개발이 아닌 난개발로 인한 도시관리 비용을 크게 증가시켰다.
◯ 수도권 신도시의 내일과 광주
광주시는 수도권 신도시 입지 검토의 1순위였다. 서울과의 거리, 교통여건, 사업성 등에서 긍정적인 평가를 받은 반면, 수도권 규제는 항상 배제의 이유가 되었다. 자연보전권역(수정법), 개발제한구역, 상수원보호구역, 팔당호 수질보전 특별대책지역 1권역, 수변구역 등 중첩규제의 결과, 광주시는 난개발 되었고, 여전히 진행 중이다.
난개발로 광주시는 빌라천국, 교통지옥, 공포도로, 콩나물교실, 불편광주 등 부끄러운 오명을 가지고 있다. 난개발이 계속된다면, 시민들의 생활불편은 물론 광주시의 도시경쟁력 악화와 수도권의 합리적이고 효율적인 개발·운영에도 부정적인 영향을 주게 될 것이다. 수도권 규제 합리화와 체계적이고 계획적인 도시개발의 확대가 필요한 이유이다.
올해 경기도는 수도권 규제 합리화를 위해 ① 자연보전권역 내 공공주도형 산업단지 규모제한 완화 (현행) 6만㎡ 이하 >> (개정) 공공주도형 30만㎡ 이하, ② 자연보전권역 내 도시개발사업 규모제한 완화 (현행) 6만㎡ 이하 >> (개정) 6만 ~ 10만㎡ 허용, 비도시지역 50㎡만 이하 규정 삭제 ③ 자연보전권역 안에서의 연접개발 적용지침 폐지 또는 전면개정을 국토부에 건의했다.
또한 경기도 내 균형발전을 위한 ‘경기 동부·서부·북부 대개발 구상’을 준비하여 금년 말에 발표 예정이다. ‘대개발 구상’에는 도로·철도 등 기반시설 확충과 지역개발·지역경제 활성화를 위한 종합적인 계획과 전략을 제시될 것이다. ‘지역개발·지역경제’에는 정부에서 추진하는 수도권 신도시와 31개 시군에서 필요한 도시개발·산업단지 등 개발사업들이 반영되어야 한다.
광주시는 성남_분당(1기신도시), 성남_판교, 하남_위례(2기신도시), 하남_교산(3기신도시)와 가까이 있으며, 경기 남부에서 동부로의 길목이다. 우수한 교통여건(중부·광주원주·서울세중(공사중)·제2외곽순환·서울양평(계획중) 고속도로, 3·43·45번 국도, 경강선·위례삼동선·경강선연장(준비중)·GTX 등 철도 등)과 경강선을 따라 역세권(삼동역·경기광주역·초월역·곤지암역), 경안천을 따라 용인, 곤지암천을 따라 이천·여주와 이어지는 도시개발 가능부지도 보유하고 있다.
광주시의 난개발문제와 지역개발·지역경제 활성화를 위해 종합적인 도시계획이 필요하다. 체계적인 도시계획을 통해 3기 신도시의 추가, 경기도형 신도시 등을 요구하고, 광주시의 도시관리·도시계획 역량을 키워야 한다. 경안천·곤지암천 등 하천따라 대규모 신도시 계획과 역세권 도시개발사업, 난개발된 공장(개발예정지 공장 등 포함)을 이전하여 산업경쟁력을 키울 수 있는 산업단지와 테크노벨리에 대한 장기적인 계획도 필요하다.
또한 광주시에서 추진하는 수도권 신도시 등 도시개발에는 정부의 대규모 주택공급과 주거안정 목적과 함께 탄소중립도시·스마트도시·자족도시를 위한 실천전략이 있어야 한다. 스마트 대중교통체계로의 전환으로 교통체증 문제를 해결하고, 도시설계단계에서 신재생에너지 확대, 제로에너지·모듈러건축, 직주근접(자족성) 등 탄소배출을 최소화하면서 도시경쟁력을 높이는 방안이 필요하다.
대한민국 ‘산업화’의 성공에는 ‘도시화’가 기초가 되었다. 수도권 신도시는 전세계적으로 유래가 없는 대한민국 ‘도시화’의 의미있는 경험이다. 과거의 경험이 넘어 현재와 미래에도 우리의 산업·도시 경쟁력을 확보하는 중요한 수단이다. 광주시가 수도권 신도시의 경험과 발전방향을 통해 광주시의 중첨규제와 난개발의 문제를 해결하고, 미래가치를 담은 도시로 성장하기를 기대한다.