2023.03.
□ 경안동·송정동 도시재생 뉴딜사업이 끝난 뒤 주민들의 이야기
“5년 전, 도시재생을 준비할 때부터 주민들은 함께 했다. 도시재생은 주민들이 직접 참여하고 직접 운영한다고 했다. 우리는 스스로의 역량을 키우고, 우리 마을을 활성화하기 위한 다양한 일을 함께 했다. 하지만 사업이 끝난 2023년, 아쉬움이 많다.”
“5년 동안 소모품이 된 거 같다. 거점시설을 운영하기 위한 주민의 역량이 부족한 것은 우리도 안다. 하지만 처음부터 완벽할 수는 없다. 5년 전에 약속했듯이 주민들을 위한 시설(거점시설)을 주민들이 직접 운영할 수 있도록 믿고 지원해 주기를 요청한다.”
5년 전, 구도심(경안동, 송정동, 역동 등) 주민들은 목소리를 높였다. 건물들은 비워져서 서서히 무너져 가고, 담장은 넘어갈 듯 기울어져 있고, 골목은 어둡고 지저분하며, 공터에는 쓰레기가 쌓여있고, 도로는 좁아서 응급차나 소방차가 들어오지 못한다. 하지만 급격하게 인구가 증가하는 광주에서 쇠퇴하는 마을의 이야기는 작은 목소리였다.
광주시는 구도심의 도시쇠퇴에 문제를 인식하고 도시재생을 위해 주민들과 함께 도시재생 뉴딜사업에 도전했다. 첫 성과로 2018년 경안동이 선정되고, 2019년 송정동에 연이어 2개 구역이 선정되었다. 아직 역동은 선정되지 못했지만, 경기도 31개 시군 중 3개 사업선정은 광주시와 주민들이 만들어낸 성공적인 성과였다.
5년 동안 마을에서는 다양한 사업들이 진행되었다. ① [도시재생대학+마을해설사] 주민들이 참여한 마을해설사를 양성하고, 초등학생들이 골목길을 따라 마을을 배우는 프로그램이 진행되었다. 마을교육과 마을여행을 위한 기반을 조성했다. ② [집수리지원사업] 골목길 단위로 진행된 집수리지원사업은 주민과 설계업체, 시공업체가 함께 집수리 디자인 결정해서 노후된 주택과 마을경관을 개선했다. ③ [주민공모사업] 주민들이 마을공동체를 구성하여 마을의 문제를 해결해 나갔다. 반찬나누기에서 아동·청소년·어른신을 위한 교육·문화·나눔을 하고, 마을가드닝과 골목길 환경개선, 마을축제를 진행했다. ④ [집수리교육] 정리수납교육과 집수리교육을 통해 일자리교육과 마을관리협동조합의 기반을 만들었다. ⑤ [도시재생포럼] 광주시의 다양한 기관(지속가능발전협의회, 지역사회보장협의체 등)과 함께 확장가능한 지역사회프로그램(공유냉장고, 자원순환가게 등)을 추진했다. ⑥ [거버넌스] 주민협의체를 중심으로 정기적인 회의와 직접 사업을 통해 역량을 강화하여 마을관리협동조합의 토대를 만들었다. ⑦ [거점시설] 노후된 도시기반시설(주차장, 도로, 산책로 등)을 개선하고, 주민활동의 중심이 되는 거점시설이 건설했다.
5년이 지난 지금, 도시재생 뉴딜사업은 끝났다. 하지만 도시재생 뉴딜사업은 최종 결과물이 아니라 마중물(물을 끌어 올리기 위해 위에서 붓는 물)이다. 진정한 의미에서 도시재생은 이제 시작이다.
□ 도시재생 새로운 과제 : 거점시설, 사후관리
2013년 ‘도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법(도시재생법)’이 제정되면서 도시재생사업이 추진되었다. 전국적으로 총 524개 지역(2022년말 기준)에서 도시재생사업이 진행 중이며 37개 지역에서는 이미 마중물사업이 종료되었다(2021년 기준). 일반적으로 1개 지역마다 평균 3개의 거점시설이 조성되므로, 534개 지역에서 마중물사업이 종료된 이후에는 약 1,500개 이상의 거점시설이 운영될 것으로 예상된다.
하지만 도시재생사업의 거점시설이 ‘공급’ 중심으로 추진되면서, ‘운영’을 위한 준비가 부족했다. 경안동의 사례처럼 거점시설이 지자체에서 직접 운영하면서 주민들의 불만과 비효율성도 커지고 있다. 공무원이 직접 관리하면서 주민들이 원하는 시간, 원하는 활동에 사용하기에 제한되어 주민들과의 마찰도 생기고, 관리비용도 높아지고 있다. 수많은 거점시설이 활성화되지 못하고 문을 닫거나 제한적으로 운영되는 이유이기도 하다.
부산시, 광양시, 제주시의 경우 거점시설을 위탁할 주체를 선정하지 못하거나 행정절차를 마무리하지 못해 방치되는 거점시설이 증가하고 있으며, 전국적으로 도시재생 거점시설의 지속가능한 운영방안에 대한 논의가 진행 중이다.
원주민은 떠나고, 거점시설엔 거미줄만... 난립하는 ‘도시재생’
부산일보, 2019.10.27.
부산 동구 망양로 산복도로 중턱에 위치한 ‘산복도로 갤러리’가 철거 수순을 밟고 있다. (중략) 지역주민들은 “수년동안 관리도 되지않고 ‘흉물’로 방치되고 있다.”며 부산시에 갤러리 철거를 최근 공식 요청한 상태이다. ... 주민과 동떨어진채 하드웨어 만들기에 치중했던 도시재생의 민낯이라는 비판마저 나온다.
‘도시재생 시설’ 2년째 방치, 서구청 ‘편의행정’ 언제까지
부산일보, 2021.03.24.
‘도시재생 성공 사례’로 주목받았던 부산 서구 남부민동 도시재생 거점시설이 2년째 운영자를 찾지 못한 채 방치돼있다. 구청은 업체 선정과정에서 공모절차만 반복하며 시간만 보내고 있는 실정이다. 도시재생 전문가들은 지자체가 주민주도사업을 진행하거나 공간을 활용할 대안을 찾아야 한다고 목소리를 높이고 있다...(후략)
광양읍 도시재생, 운영업체 없어 방치 장기화 우려
광양시민신문, 2022.02.27.
광양시가 원도심에 활력을 불어넣기 위해 역점 추진한 광양읍 도시재생사업이 사업 완료 후 수개월째 운영업체를 찾지 못하면서 한옥 등 각종 시설이 계획 방치 중이다. 지난 1월 24일부터 2월 13일까지 진행된 관리위탁 운영자 모집공고 결과, 입찰업체가 단 한곳도 나타나지 않아 상황은 장기화될 전망이다... (후략)
사업 종료 신산머루 마을, 건물 세우는만 수십억
KBS, 2022.05.09.
쇠락하는 마을공동체 회복을 위해 2018년부터 83억원을 들여 추진된 도시재생사업이 지난해 6월 마무리됐습니다. 커뮤니티센터 조성을 위해 지난해 새로 지은 3층짜리 새 건물. 어린이와 노인이 머무는 돌봄시설로 쓰겠다는 건데 행정허가 절차를 마무리 못해 준공 후 1년 가까이 쓰지 못하고 있습니다... (후략)
기초단체 담당공무원도 많은 어려움을 호소한다. 수익성의 부재와 주민역량, 전문성의 부족은 운영주체의 선정과 도시재생 프로그램의 진행을 어렵게 한다. 주민들과의 갈등은 커지고 사후관리를 위한 주민지원사업은 지속가능성을 잃어버리는 악순환에 놓이게 된다.
도시재생이 진행된 구도심의 거점시설은 입지적 한계를 가지고 있다. 저층부는 카페 및 식당 등의 수익사업 공간으로 설계되었지만 운영되는 경우는 많지 않다. 상층부는 사무실 및 강의실 등 주민들이 활용할 수 있는 공간으로 만들었지만, 주민들의 직접 운영하여 활성화된 사례도 많지 않다. 비용과 입지의 한계와 운영주체의 역량부족을 극복하고 도시재생 거점시설을 중심으로의 ‘사후관리’는 중요한 과제이다.
거점시설의 지속가능한 운영을 위해서는 조성-운영-사후관리에 이르는 단계별 전략이 필요하다. 조성 단계에서는 운영주체가 공간 기획과 설계 과정에 참여해야 하며, 운영주체의 프로그램 운영을 위한 주민역량강화교육이 진행되어야 한다. 운영-사후관리 단계에서는 거점시설 기능에 따른 적정 운영방향과 계획 설정이 필요하고 지속적인 운영주체의 역량강화와 후속사업의 유치가 필요하다. 특히 운영-사후관리 단계에서 지자체와 경기도의 도시재생의 지속적인 추진을 위한 책임있는 정책지원이 요구된다.
□ 경기도형 도시재생의 방향 : 경기 더드림 도시재생사업
도시재생은 ‘필요’와 ‘기대’와 함께 ‘과제’를 가지고 있다. 경기도는 공동체의 지속가능성 부족, 거점시설 활용의 미흡, 사업의 획일화 등 기존 도시재생사업이 안고 있는 문제점을 개선하고 차별화하기 위해 노력하고 있다. 지난 9월 30일 염태영 경제부지사 주재 도시재생사업 개선방안 전문가 토론회를 시작으로, 11월 17일 전문가 심층자문회의, 11월 28일 도와 도 지원센터 합동실무회의, 12월 6일 전문가 추가 자문회의를 개최하여 주민들과 활동가, 전문가의 의견을 수렴하여 경기도형 도시재생; 경기 더드림 도시재생사업을 준비하고 있다.
특히 김동연 경기도지사는 ‘1기 신도시 재정비 관련 경기도 종합대책’을 발표하면서 “균형 잡힌 재정비를 위해 1기 신도시 문제뿐 아니라 구도심을 포함한 노후주택에도 신경쓰겠다”고 밝힘에 따라 민선 8기 대표 도시재생사업으로 추진하고 있다.
물리적 사업 중심이 아닌 주민과 공동체의 활동을 중심으로 추진하고, 도시재생자문단을 활용하여 사전컨설팅을 지원해서 사업 완성도를 높인다. 주민이 창업·경영전문가와 함께 공동체 조직을 구성해 다양한 테스트베드(실험사업)을 구상하도록 해 주민공동체의 자립적 경제활동의 지속가능성을 높인다. 또한 초기 기반구축 단계부터 사업추진 단계, 사업종료 후 지속운영 단계까지 주민역량에 맞춤형 단계별 지원으로 도시재생의 ‘한계’를 넘어 ‘혁신’해 나간다.
또한 빈집정비사업, 집수리지원사업, 에너지효율 개선사업, 재생에너지 지원사업, 마을공원 및 마을주차장 사업, 기존주택매입 임대주택 등 경기도 정책사업들이 도시재생과 연계하여 추진이 필요하며, 기초단체와 협력하여 GH(경기도시주택공사) 공공이 참여한 소규모주택정비 관리지역사업 등 정비사업도 확장해서 검토해야 한다.
□ 다시금, 도시재생에 대해
도시재생 이전의 한국의 도시개발은 신도시 및 신시가지 개발중심으로 추진되었다. 1980년대 이후 도시화와 산업화로 인한 인구증가와 산업용지 부족을 신규 토지공급으로 해결한 것이다. 1981년에서 2011년까지 공급된 신규토지의 면적은 광주시 면적의 약 2.2배(946㎢)에 달하고, 1991년에서 2011년까지 신규 산업용지(개발면적)의 면적은 광주시의 약 1.2배(522㎢)에 이른다. 서울의 강남개발이나 수도권의 1기 신도시(분당, 일산, 평촌, 산본, 중동)와 2기 신도시(판교, 광교, 동탄, 김포한강, 운정, 양주, 위례, 검단, 고덕), 광주의 경우에는 역세권(경강선 삼동역, 경기광주역, 초월역, 곤지암역)개발과 역동, 경안, 송정 등의 도시개발사업이 신규 토지공급의 사례이다.
신도시 개발방식은 도시에 안정적으로 토지를 공급하면서 주택문제 해결과 산업경쟁력 확보에 긍정적인 역할을 하였지만, 부정적인 문제들도 발생시켰다. 첫째, 도시외곽의 개발로 교통과 물류비용이 증가하였다. 도시외곽에서 도심으로 또는 다른 도시로 장거리 이동에 따른 광역교통량과 혼잡비용이 증가하였고, 이에 따라 에너지소비 및 탄소배출량이 증가하여 추가적인 사회적 비용이 발생하였다. 광주에 거주하는 많은 시민들도 직장과 학교를 가기 위해 서울이나 타 도시로 매일 이동해야 하면서 교통체증 등 문제가 발생한다.
둘째, 도시 주변의 녹지(농지, 산지 등)을 감소하여 도시환경의 질이 악화되었다. 1990년에서 2009년 사이에 농지는 광주시 면적의 약 8.6배(3,720㎢), 산지는 광주시의 약 2.5배(1,057㎢)의 면적이 감소되었다. 광주에서도 비시가화지역의 무계획적인 난개발이 도시문제로 부각되고 있다.
셋째, 구도심의 도시기능과 인구가 새로운 개발지로 옮겨지면서, 구도심이 쇠퇴(인구감소, 제조업과 전통시장 등 경제기반 상실 등)하고 있다. 주택은 노후화되고, 도시기반시설은 부족한 구도심은 주민들이 떠나고 산업과 상업도 떠나면서 공동화 현상이 가속화되고 있다. 쇠퇴현상을 방치한다면 시민의 삶의 질은 낮아지고, 경제가 무너지는 악순환이 진행되고 도시경쟁력은 더욱 악화된다. 광주의 경안동은 시장과 상점들이 장사가 안되고, 주거환경은 열악하다. 송정동은 시청 이전 후 ‘행정의 중심지’는 옛말이 되고 활력을 잃었다.
이러한 현상을 방치한다면 시장에는 빈 점포가 생기고, 주거지역에는 빈집이 생겨 슬럼(Slum: 도시 내에서 빈민이 밀집하고 주거생활환경이 극히 불량한 지역)이 될 위험이 있다. 인구감소와 노령인구의 증가, 노후건축물 비중의 증가, 사업체수의 감소가 동반되는 경우가 많다. 일자리 감소, 낮은 삶의 질, 도시경쟁력 약화 등의 문제가 발생한다.
광주를 포함해 수도권은 여전히 도시인구가 증가하고 있지만, 2010년 이후 일부 수도권 도시에서도 인구감소 현상이 나타나고 있습니다. 또한 도시의 구도심, 광주의 경안동처럼 기존의 경제(시장, 상가 등)와 주거의 중심지가 건축물의 물리적 노후와 기반시설의 낙후로 인해 도시기능은 쇠퇴하고 도시환경의 질은 악화되고 있다. 이와같은 도시쇠퇴문제를 해결하기 위한 방법은 크게 2가지로 있다.
하나는 정비사업(재개발, 재건축)으로 민간자본을 통해 기존의 쇠퇴지역을 철거하고 새로운 도시기능과 구조를 만드는 방식이다. 좁은 골목과 작은 상가들이 있던 장소에 새로운 도로(도시기반시설)가 만들어지고 높은 아파트와 빌딩(주거/상업/업무/문화 기능 등)이 들어서게 되었다. 1976년에서 2010년까지 정비사업을 통해 약 215만호의 신규주택을 공급하고 부족한 도시기반시설을 공급하여 주거환경을 개선하는데 큰 역할을 한다.
하지만 정비사업은 사업 이후 주택가격의 상승과 주거비 부담의 증가로 기존 저소득층 원주민의 재정착(재개발의 재정착률 10%, 서울시 2008년 기준)이 현실적으로 불가능하고, 기존 도시기능과 형태, 특징과 장점을 유지 및 발전시키지 못하고, 기존 공동체를 파괴한다는 비판과 더불어 부동산이 침체되면서 더 이상 활용하기 힘든 방법이 되었다. 실제로 사업성이 있는 수도권의 일부 지역을 제외하고 대부분의 정비사업은 추진이 어렵다. 막대한 예산을 투입해 기존의 시설물을 전면철거하는 방식의 정비사업은 한계점에 도달했다.
정비사업의 대안으로 토지/건물 소유자의 개발이익보다는 지역공동체의 자력기반 확보와 지역활성화를, 대규모 철거와 재개발보다는 사회/경제/문화 등의 점진적인 정비하는 방법이 도시재생이다. 정비사업이 도시환경을 개선하는 ‘하드웨어’에 대한 물리적인 개발이라면 도시재생은 지역의 특성이나 공동체 활성화 같은 ‘소프트웨어’ 즉, 주민 삶의 질을 개선에 초점을 맞춘 사회/경제/문화/물리환경 등의 종합적 개발이다.
하지만 지난 5년간의 도시재생은 현실적인 장애물을 맞닥뜨리고 한계를 나타냈다. ① 주민과 공동체 중심의 ‘소프트웨어’사업이 아닌 거점시설 중심의 ‘하드웨어’사업으로 진행되었다. ② 거점시설은 ‘운영’ 아닌 ‘공급’ 중심의 행정을 벗어나지 못했다. ③ 마중물사업의 한계로 ‘사후관리’에 대한 고민과 준비가 미흡했다. ④ 사회적경제와 마을공동체, 마을자치 등으로 확장하지 못했다. ⑤ 빈집지원사업 등 도시활성화를 위한 타 정책들과의 연계가 부족하고, 소규모주택정비사업 등 정비사업에서의 기초단체와 민관협력이 부족했다.
도시재생을 위한 경기도와 광주시의 역할이 요구된다. 민관협력 도시재생에 대한 다각적인 접근과 함께, 계획적이고 체계적인 도시재생 사후관리를 통해 거점시설을 주민들이 스스로 운영할 수 있도록 지원해야 한다. 또한 주민과 공동체가 활성화되어 마을공동체와 사회적경제, 마을자치 등 새로운 사회경제적 가치들의 중심이 되기를 기대한다.
“5년 후, 경안동과 송정동이 다시금 광주시의 중심이 되기를 희망합니다. 경안동에 경안시장과 주변 상가들의 상권이 되살아나 청년창업과 일자리가 넘쳐나고, 송정동에 어린이·청소년·청년·여성·장애인·어르신들을 위한 지원기관들로 활성화되기를 바랍니다. 무엇보다 광주시의 역사와 문화, 경제의 중심지로, 사회적경제와 마을공동체 등 새로운 가치들로 활력 넘치는 곳이 되기를 기원합니다.”