선거관리, 개념과 성격
(작가 주) 개인 공부를 위한 내용이어서 자세한 인용은 생략하였습니다. 필요한 사람들에게 도움이 되었으면 좋겠습니다.
선거(選擧)는 일반적으로 구성원 스스로가 그 대표자를 선출하는 절차를 의미한다. 학교 반장선거는 반원들이 반의 대표를 스스로 뽑는 것이고, 회장 선거는 회원들이 모임의 장을 스스로 뽑는 과정이다. 이처럼 선거는 넓은 영역에서 다양한 방식으로 이루어지고 있으며 그 양태도 통일적이지 않다.
그중 공직선거(公職選擧)는 대통령, 국회의원, 지방자치단체장 등 공직을 수행하는 대표자를 선출하기 위한 절차를 의미한다. 이와 관련하여 공직선거법(公職選擧法)은 공직선거가 국민의 자유로운 의사와 민주적인 절차에 의하여 공정히 행하여지고, 선거와 관련한 부정을 방지함으로써 민주정치의 발전에 기여할 수 있도록 관련 사항을 규율하고 있다.
이제 선거관리(選擧管理)를 살펴보자. 선거관리는 선거에 관한 사무를 관리하는 것을 말한다. 대한민국 헌법은 제7장에 '선거관리'를 두고 '선거와 국민투표의 공정한 관리 및 정당에 관한 사무를 처리하기 위하여 선거관리위원회를 둔다'라고 규정하여, 선거관리의 틀을 제시하고 있다. 이를 통해 볼 때 선거관리는 광의로는 선거와 국민투표 관리 및 정당사무 처리까지 아우르는 것으로 보이고, 협의로는 순수한 선거사무 관리 만을 의미하는 것으로 보인다.
나라마다 선거관리의 범위가 다른 이유는 보통 선거관리기구 설립 시 정치세력 간의 합의에 그 범위가 결정되기 때문인데, 한국과 일본은 그 범위를 넓게 보아 선거관리기구의 권한이 크지만 영국의 경우 그 범위를 좁게 보아 선거관리기구의 역할이 크지 않다. 참고로, 한국의 선거관리위원회가 헌법에 규율되어 있는 이유는 1960년 3.15 부정선거로 국민을 포함한 정치세력들이 독립적이고 공정한 선거관리기구의 필요성을 인정하였기에 가능한 것이었다.
공직선거법에 제시된 선거관리에는 선거인명부 작성의 감독, 선거권자의 확정, 후보자등록, 선거운동관리, 선거정보의 제공, 선거비용 및 정치자금의 관리, 투개표 관리, 선거결과의 확정 등이 있다. 따라서 단순 투개표 관리보다는 범위가 넓으며 선거 및 정치자금 관련 불법행위 예방 단속과 같은 선거의 공정을 위한 사무까지 포함하는 총괄적인 관리를 의미함을 알 수 있다.
선거관리의 성격은 본질적으로는 입법, 사법과는 구분되는 행정작용으로 볼 수 있다. 그러나 그 성격을 정확히 이해하기 위해서는 선거 자체에 대한 이해가 전제되어야 한다.
(이하 내용은 음선필, '선거관리위원회의 헌법상 지위와 역할'에서 대부분 인용하였음)
민주주의에서 선거는 경쟁적 선거이다. 경쟁적 선거는 국가기관의 구성, 정당성의 부여뿐만 아니라 정치적 통제와 아울러 새로운 정치권력 형성의 기능을 하게 된다. 국가적 중대사안인 외교, 통상, 통일, 경제 등이 선거에 의해 새로이 형성된 정치세력에 좌우될 수 있다는 의미이다. 이처럼 선거는 행정과 입법, 간접적으로는 사법을 개편 내지 형성하는 계기가 되는 것이다.
이러한 기능을 수행하는 선거를 관리하는 국가작용은 일반적인 행정작용과는 다른 속성이 있음을 알 수 있다.
통상적인 행정작용이 실정법하에서 국민의 복리를 증진하기 위하여 이미 민주적 정당성이 인정된 행정권력을 행사하는 것이라면,
선거관리는 주권자인 국민의 의사에 따라 행정부 및 입법부의 정치권력을 새로이 개편, 형성하는 선거과정을 담당하는 것이라 할 수 있다.
따라서 선거관리는 국민주권원리를 보다 직접적으로 실현하는 국가작용으로 정치권력의 형성과 통제에 직접적인 영향을 준다는 점에서 "정치적 행정작용"이라고 할 수 있다.
그런데 선거관리는 정치권력에 직접적인 영향을 주기 때문에 정치권력으로부터 간섭을 받을 수 있으면서 동시에 정치로부터 영향을 받지 않아야 한다는 자기모순적인 속성을 지니고 있다. 따라서 이러한 정치적 행정작용인 선거관리를 통상의 행정기관에 의하여 수행하게 하는 것은 바람직하지 않고 행정부로부터 독립한 중립적인 선거관리기구에 의해야 하는 것이 맞을 것으로 보인다.
헌법재판소 역시 2008년 결정례를 통해 "선거와 투표에 대한 관리가 공정하게 이루어지지 못한다면, 그 선거와 투표는 본래의 민주정치적 기능을 발휘하지 못하고, 하나의 형식적인 기능에 그치고 말 것이다. 선거와 투표관리 등의 집행업무 담당기관을 일반행정기관과는 별도의 독립기관으로 구성해야 한다는 요청이 나오는 이유도 바로 이 때문이다. 우리 헌법상의 선거관리위원회도 이러한 요청을 제도화한 것이라고 볼 수 있다."라고 밝히고 있다. (헌재 2008. 6. 26. 2005헌라7)
이런 점에서, 정치적 사법작용을 분리담당하는 기관인 헌법재판소와 정치적 행정작용을 분리담당하는 선거관리위원회는 헌법적 지위에서 상당한 유사성(analogy)이 있어 보인다.
