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by 정동근 변호사 Sep 11. 2021

기반시설 설치를 위한 근거법률

Ⅰ. 기반시설의 개념과 종류

일반적으로 기반시설이란 인프라(Infrastructure)라는 용어로 통용되며, 생산이나 생활의 기반을 형성하는 중요한 구조물로 도로, 철도, 발전시설, 송전시설, 통신 시설 따위의 산업 기반과 학교, 병원, 상수ㆍ하수 처리 따위의 생활기반이 되는 시설을 의미합니다. 인프라는 다양한 분야에서 다양한 의미로 사용되고 있으며, 정부나 연구기관의 각종 연구·보고의 지표로 사용됩니다. 특히 인프라(Infra)를 구성하는 주요 시설들은 도시계획의 영역에서도 중첩적으로 사용되기도 합니다.

이러한 일반적 의미의 기반시설과 달리 법적 개념으로 기반시설의 정의를 두고 있는 현행법은 국토계획법입니다. 다만, 국토계획법에서는 기반시설의 개념에 관하여 적극적으로 그 개념요소나 법적인 요건과 효과를 구체적으로 밝히지 않고, 기반시설에 해당하는 항목들을 나열하고 있습니다.

국토계획법 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

6. "기반시설"이란 다음 각 목의 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다.

가. 도로ㆍ철도ㆍ항만ㆍ공항ㆍ주차장 등 교통시설

나. 광장ㆍ공원ㆍ녹지 등 공간시설

다. 유통업무설비, 수도ㆍ전기ㆍ가스공급설비, 방송ㆍ통신시설, 공동구 등 유통ㆍ공급시설

라. 학교ㆍ공공청사ㆍ문화시설 및 공공필요성이 인정되는 체육시설 등 공공ㆍ문화체육시설

마. 하천ㆍ유수지(遊水池)ㆍ방화설비 등 방재시설

바. 장사시설 등 보건위생시설

사. 하수도, 폐기물처리 및 재활용시설, 빗물저장 및 이용시설 등 환경기초시설

Ⅱ. 기반시설 설치를 위한 근거법률

1. 국토계획법

1) 원칙

기반시설의 설치를 위한 가장 일반적인 근거가 되는 현행법은 국토계획법입니다(법 제2조, 제43조, 제88조, 제141조 등). 국토계획법은 입법자가 설정한 기반시설의 범위 내에서, 기반시설의 설치주체가 도시관리계획으로 도시계획시설결정을 한 후 도시계획시설사업으로 설치하도록 하고 있습니다.

기반시설은 토지에 기반하여 설치되는 토지수반성을 특징으로 하기 때문에 관할구역 내의 토지이용에 관한 도시기본계획에 부합되도록 하여야 하고, 국토계획법이 규정한 엄격한 도시계획시설결정절차에 의해 결정되고 설치되는 것이 원칙입니다.

또한 설치되는 기반시설이 헌법상 공공의 필요 요건을 충족한 경우에는 기반시설의 설치를 위해서 타인의 토지를 수용할 수 있는 권한이 사업시행자에게 부여됩니다.

2) 예외

그러나 국토계획법상의 모든 기반시설을 도시관리계획의 수립·결정을 통해 설치하는 것은 아닙니다. 예외적으로 기반시설이 설치되는 토지의 용도지역이나 기반시설의 특성에 비추어 도시관리계획으로 결정하지 않아도 설치할 수 있는 범위를 설정해두고 있습니다(국토계획법 제43조 제1항 단서, 국토계획법 시행령 제35조).

이처럼 반드시 국토계획법상 도시관리계획으로 결정하도록 하고 있는 기반시설을 ‘필수적 도시계획시설’이라 하고, 예외적으로 도시관리계획으로 결정하지 않고서도 설치될 수 있는 기반시설을 ‘임의적 도시계획시설’이라 합니다.

국토계획법상 임의적 도시계획시설로 지정된 기반시설은 도시관리계획의 수단으로 설치되는 것이 배제된다는 의미가 아닙니다. 임의적 도시계획시설이라 하더라도 사업시행자는 엄격하게 규정되어 있는 국토계획법상의 도시계획시설결정절차를 거치고, 실시계획을 작성하여 인가권자의 인가를 받게 되면 타인의 토지재산권을 수용할 수 있는 권능을 가지게 됩니다. 기반시설의 설치를 위해서는 무엇보다도 토지의 확보가 절대불가결하다는 점에서 도시계획시설로 설치하는 것은 나름의 커다란 장점이 됩니다.

임의적 도시계획시설은 엄격한 계획의 입안절차와 결정절차를 거칠 필요 없이 보다 수월하게 기반시설을 설치할 수 있는 방법의 선택이 가능하다는 특징이 있습니다. 기반시설의 설치에 대해서는 국토계획법뿐만 아니라 도로법, 철도건설법, 도로교통법, 도시공원법 등 각 개별법에서도 일부 그 규정을 두고 있습니다.

국토계획법이 규정하고 있는 기반시설의 종류는 세부적으로 53종에 이르고 있으므로 이러한 세부적인 기반시설의 설치는 일반적으로 국토계획법에 근거하여 결정되고 설치되지만, 이와는 별도로 개별시설법에 의할 수도 있습니다.

따라서 임의적 도시계획시설의 설치를 위해서 국토계획법상의 절차를 따르지 않는 경우에는, 각 개별법에 근거하여 임의적 도시계획시설이 설치되는 것입니다.

가령 공공청사, 문화시설, 장례식장, 종합의료시설과 같은 건축물인 기반시설은 건축법에 근거하여 설치될 수 있으며, 건축물이 아닌 열공급설비, 방풍설비, 방수설비, 송전선로 같은 경우에는 각 개별법에 근거하여 설치되는 것입니다.

2. 기반시설의 설치에 관한 개별법

1) 의의

모든 기반시설의 설치에 관한 계획절차 및 사업시행절차를 일반적으로 규정하고 있는 국토계획법과 달리 도로, 철도, 공원 등 각 개별적인 기반시설의 설치를 위해서 마련된 도로법, 철도건설법, 도시공원법 등과 같은 개별법도 병존하고 있습니다.

도로법, 철도건설법과 같은 법률은 국토계획법［(구) 도시계획법］이 제정되기 이전에도 존재하였지만, 주차장법, 도시공원법과 같은 법률은 국토계획법［(구) 도시계획법］이 제정된 이후에 개별법률로 입법되었습니다.

국토계획법상의 모든 기반시설에 대응하여 개별시설법이 입법되어 있는 것은 아닙니다. 또한 개별시설법이 입법되어 있다고 하더라도 해당 기반시설의 결정 및 설치에 대해서 규정하고 있지 않는 경우도 많습니다.

2) 특징

일반적으로 개별시설법은 기반시설의 설치를 위한 계획뿐만 아니라 설치·관리·운영·종료에 이르기까지 개별 기반시설의 전 주기(週期)에 대하여 모든 사항을 규율한다. 예를 들어, 도로에 관한 개별시설법인 도로법은 도로의 노선지정, 도로구역 결정, 도로의 관리, 도로의 점용, 도로의 보전 및 공용부담, 도로에 관한 비용과 수익, 감독 및 손실보상과 벌칙에 대해 상세하게 규율하고 있습니다.

도로의 노선지정, 도로구역 결정은 도로의 위치를 결정하는 토지이용에 관한 것으로서, 도시 내 토지의 합리적 이용을 목적으로 하는 ‘계획법적 요소’라고 할 수 있습니다.

또한 도로법상의 도로의 관리 및 감독과 손실보상에 관한 사항은 ‘질서법적 요소’로서의 성질을 가집니다.

한편 도로법상 도로의 점용, 도로의 보전 등은 도로의 이용 및 활용과 관련한 ‘영업법적 요소’로서의 성질도 가집니다.

도로법의 이러한 규율내용은 항공법, 항만법, 도시공원법 등 기반시설에 관한 각각의 개별시설법에서도 유사하게 규정되고 있습니다.

3. 개별시설법과 국토계획법의 관계

개별시설법이 담고 있는 모든 규율 사항이 국토계획법과 관련이 있는 것은 아닙니다. 즉, 개별시설법상의 ‘계획법적 규율’만이 국토계획법과 충돌되거나 보완하는 관계에 있습니다. 개별시설법에서 규율하고 있는 시설의 설치를 위해서도 반드시 토지이용을 전제로 해야 하기 때문에 국토계획법과 관련성이 있는 것입니다.

하지만 개별시설법상의 질서법적 요소나 영업법적 요소는 국토계획법과 관련 없이 기반시설에 대하여 적용됩니다. 즉, 국토계획법에 의해 기반시설이 결정되고 설치되는 경우라고 하더라도, 기반시설의 위험·안전에 대한 규정이나 기반시설의 관리·운영에 대한 사항은 개별시설법의 규정을 따를 수밖에 없습니다.

예를 들어 국토계획법에는 도로의 운영규정이나 비용부담규정에 대한 내용 자체가 없기 때문에 당연히 도로법이 적용됩니다.

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기반시설과 도시계획시설결정

1.기반시설의 개념과 종류 국토계획법은 기반시설의 개념을 적극적으로 정의하지 않고, 그 종류를 열거하는 방식을 취하고 있습니다. 이에 따르면 기반시설은 교통시설, 공간시설, 유통 및

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