국토계획법상의 기반시설 설치 절차
Ⅰ. 계획결정절차
1. 입안절차
기초조사는 도시계획결정을 위한 계획안의 수립에 필요한 사항을 조사하여, 계획안에 반영하고자 하는 기초자료를 확보하는 일련의 과정입니다. 즉, 도시계획의 수립과 운용에 실질적인 도움이 되고, 도시의 미래상을 반영한 도시계획이 수립될 수 있도록 인구 동향이나 시가지의 현황 등 필요한 항목을 조사하는 절차입니다.
주민의견청취 절차는 다수 이해관계인의 이익을 합리적으로 조정하여 국민의 권리에 대한 부당한 침해를 방지하고 행정의 민주화와 행정에 대한 신뢰를 확보하기 위한 절차라고 할 수 있습니다.
이는 주민으로 하여금 계획의 입안과정에 참여하여 관계되는 정보를 제시하게 함으로써 입안권자가 계획을 입안함에 있어 필요한 정보를 수집할 수 있게 하는 계기가 됩니다.
또한 주민은 입안권자가 작성한 도시계획시설의 설치에 관한 계획안에 대하여 의견을 진술할 권리를 부여받는 것입니다. 따라서 당해 도시계획시설이 주민의 생활에 필요한 것인지, 지역공동체의 공공복리에 기여하는 것인지 등의 의견을 개진할 수 있게 됩니다.
국토계획법에서는 입안절차의 일환으로 해당 지방의회의 의견을 청취하도록 하고 있습니다(국토계획법 제28조 5항). 국토계획법이 주민의견 청취절차를 두고 있음에도 별도로 지방의회의 의견청취절차를 둔 취지는 지방의회가 주민의 대의기관으로서 주민의 이해관계를 대표하기 때문입니다. 즉, 계획안에 대하여 직접적으로 의견개진을 할 수 없는 주민을 대표하여 지방의회가 이를 수행한다고 할 수 있습니다. 따라서 지방의회의 의견을 수렴하는 절차는 주민의견을 대변하는 절차를 병행한다고 볼 수 있습니다.
2. 결정절차
도시계획의 결정권자인 시도지사는 도시계획시설결정을 하기 전에 미리 관계 행정기관의 장과 ‘협의’하여야 합니다(국토계획법 제30조). 이것은 도시계획시설결정으로 정하는 내용이 광범위하고 그 영향력이 전 시민에게 미치기 때문입니다.
한편 시·도지사가 도시계획의 결정권자이면 시·도도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하고, 국토교통부장관이 결정권자이면 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 합니다(국토계획법 제30조 3항). 도시계획위원회는 전문적 지식의 도입, 공정성 확보, 이해의 조정과 각종 행정정책의 통합조정과 함께 계획주체의 의사결정의 정당성을 확보하는 기능을 합니다.
도시계획위원회는 전문가로 구성되어 있기 때문에 도시계획결정에 관한한 최고의 심의기관이라 할 수 있습니다. 그러나 도시계획위원회의 심의절차는 필수적이지만, 도시계획결정권자는 위원회의 심의의결 내용에 반드시 구속되는 것은 아닙니다.
결정권자가 필요한 협의·심의절차를 모두 거친 후에는 계획안을 결정하게 됩니다.
국토계획법은 계획안의 결정과 결정의 고시를 구분하고 있습니다. 따라서 도시계획시설결정이 효력을 발생하기 위해서는 고시가 되어야 하므로(국토계획법 제31조 1항), 결정권자가 계획안을 ‘결정’한 그 자체만으로는 아직 효력이 발생한 것은 아닙니다. 결정권자의 결정행위 자체는 행정내부적인 것에 그치며, 고시되기 전까지는 대외적인 구속력은 없습니다.
Ⅱ. 사업시행절차
1. 사업시행자 지정
국토계획법은 기반시설의 설치를 위한 입안권을 시장 또는 군수에게 부여하고 있으며(국토계획법 제24조), 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 도시계획시설사업은 시장 또는 군수가 시행한다는 원칙적인 규정을 두고 있습니다(국토계획법 제86조 1항). 나아가 도시계획시설사업에 대한 비용도 사업시행자가 부담하게 되므로, 결국 시장 또는 군수가 자신의 비용으로 필요한 기반시설을 설치하게 됩니다(국토계획법 제101조).
국토계획법상 도시계획시설의 설치의무가 시장 또는 군수에게 주어져 있다는 명문의 규정이 없지만, 이와 같은 규정에 비추어 도시계획시설의 설치는 시장 또는 군수의 의무에 속한다고 볼 수 있습니다. 따라서 도시계획시설사업의 사업시행자는 관할구역에 도시계획시설을 설치할 의무가 있는 시장 또는 군수로 정해집니다.
2. 실시계획의 작성 및 인가
실시계획이란 국토계획법이 정하는 도시계획시설결정절차에서 결정된 도시계획시설을 설치하기 위한 사업시행계획을 의미합니다(국토계획법 제88조 1항). 도시계획시설은 그 배치와 규모가 정해지면, 사업시행자에 의해 적극적으로 설치하기 위한 사업의 단계로 진입하게 됩니다(국토계획법 제43조 1항). 하지만 도시계획시설결정이 있다고 하더라도 도시계획시설의 종류, 위치와 규모만이 정해질 뿐이어서 곧바로 사업을 시행할 수 있는 것은 아닙니다. 따라서 도시계획시설결정에서 정해진 사항을 바탕으로 사업을 실시하기 위한 구체적인 계획(설계도)를 작성하여야 하는데, 그것이 바로 실시계획입니다.
사업시행자는 실시계획을 작성하여 상급자치단체인 시·도지사의 인가를 받아야 합니다(국토계획법 제88조 제2항). 사업시행자의 인가신청을 받은 경우 그 인가권자는 인가신청의 요지 및 공람의 일시·장소 등을 공보나 일정한 일간신문 등에 공고하고, 그 내용을 20일 이상 일반이 열람할 수 있도록 해야 합니다(국토계획법 제90조 제1항, 국토계획법 시행령 제99조).
이해관계인은 공람기간 안에 의견서를 제출할 수 있으며, 제출된 의견이 타당하다고 인정되면 실시계획에 반영하여야 합니다(국토계획법 제90조 제2항). 시·도지사는 도시계획시설사업의 시행자가 작성한 실시계획이 도시계획시설규칙의 기준 등에 적합하다고 인정되면 실시계획을 인가하여야 합니다.
3. 실시계획인가의 효과
실시계획에 대한 인가가 있으면, 사업시행자는 공사에 착수할 수 있는 지위를 부여받게 됩니다. 실시계획의 핵심적인 내용은 설계도서라고 할 수 있으며, 설계도서에 의해 시설을 설치하기 위한 토지가 특정됩니다. 이렇게 작성된 설계도서는 각종 인허가를 의제하는 조항을 통해 건축허가·대규모점포등록 등 다른 법률에 의한 인허가를 받은 것이 되어(국토계획법 제92조 제1항), 공사시행을 위한 제반조건이 마련됩니다.
실시계획 인가의 중요한 효과는 토지보상법상의 사업인정 및 그 고시로 의제된다는 점에 있습니다(국토계획법 제95조, 제96조). 만약 이 조항이 없다면 사업시행자는 실시계획 인가 후에 다시 토지보상법의 별도의 절차를 거쳐 사업인정을 받아야 합니다. 사업시행자는 실시계획의 인가·고시로 사업인정의 의제를 받음으로써 수용할 목적물의 범위를 확정하고, 목적물에 관한 현재 및 장래의 권리자에게 대항할 수 있는 일종의 공법상의 권리를 가지게 됩니다.
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