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by 정동근 변호사 Sep 11. 2021

기반시설과 도시계획시설결정

1.기반시설의 개념과 종류

국토계획법은 기반시설의 개념을 적극적으로 정의하지 않고, 그 종류를 열거하는 방식을 취하고 있습니다. 이에 따르면 기반시설은 교통시설, 공간시설, 유통 및 공급시설, 공공･문화체육시설, 방재시설, 보건위생시설, 환경기초시설의 총 7개의 항목으로 분류됩니다. 이러한 분류체계는 도시계획시설의 결정･구조 및 설치기준에 관한 규칙에도 그대로 이어집니다.

국토계획법 시행령 제2조(기반시설) ① 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 "법"이라 한다) 제2조 제6호 각 목 외의 부분에서 "대통령령으로 정하는 시설"이란 다음 각 호의 시설(당해 시설 그 자체의 기능발휘와 이용을 위하여 필요한 부대시설 및 편익시설을 포함한다)을 말한다.

1. 교통시설 : 도로ㆍ철도ㆍ항만ㆍ공항ㆍ주차장ㆍ자동차정류장ㆍ궤도ㆍ자동차 및 건설기계검사시설

2. 공간시설 : 광장ㆍ공원ㆍ녹지ㆍ유원지ㆍ공공공지

3. 유통ㆍ공급시설 : 유통업무설비, 수도ㆍ전기ㆍ가스ㆍ열공급설비, 방송ㆍ통신시설, 공동구ㆍ시장, 유류저장 및 송유설비

4. 공공ㆍ문화체육시설 : 학교ㆍ공공청사ㆍ문화시설ㆍ공공필요성이 인정되는 체육시설ㆍ연구시설ㆍ사회복지시설ㆍ공공직업훈련시설ㆍ청소년수련시설

5. 방재시설 : 하천ㆍ유수지ㆍ저수지ㆍ방화설비ㆍ방풍설비ㆍ방수설비ㆍ사방설비ㆍ방조설비

6. 보건위생시설 : 장사시설ㆍ도축장ㆍ종합의료시설

7. 환경기초시설 : 하수도ㆍ폐기물처리 및 재활용시설ㆍ빗물저장 및 이용시설ㆍ수질오염방지시설ㆍ폐차장

기반시설의 종류는 매우 다양하지만, 생활과 산업 활동의 기초가 되는 구조물이라는 공통된 특징을 갖습니다. 이러한 특징은 기반시설에 관한 정의규정을 두고 있는 사회기반시설에 관한 민간투자법의 내용과도 대체로 일치합니다.

민간투자법 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. "사회기반시설"이란 각종 생산활동의 기반이 되는 시설, 해당 시설의 효용을 증진시키거나 이용자의 편의를 도모하는 시설 및 국민생활의 편익을 증진시키는 시설로서, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설을 말한다.

2. 기반시설과 도시계획시설의 관계

국토계획법은 기반시설의 종류를 열거하면서 동시에 기반시설의 설치･정비 또는 개량에 관한 계획을 도시관리계획(이하 ‘도시계획’)의 일종으로 규정하고 있습니다. 기반시설 중에서 도시계획결정으로 결정된 시설을 특별히 도시계획시설이라고 부릅니다.

국토계획법 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

4. "도시ㆍ군관리계획"이란 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 개발ㆍ정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 다음 각 목의 계획을 말한다.

가. 용도지역ㆍ용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획

나. 개발제한구역, 도시자연공원구역, 시가화조정구역(市街化調整區域), 수산자원보호구역의 지정 또는 변경에 관한 계획

다. 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 계획

라. 도시개발사업이나 정비사업에 관한 계획

마. 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획

바. 입지규제최소구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 입지규제최소구역계획

6. "기반시설"이란 다음 각 목의 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다.

가. 도로ㆍ철도ㆍ항만ㆍ공항ㆍ주차장 등 교통시설

나. 광장ㆍ공원ㆍ녹지 등 공간시설

다. 유통업무설비, 수도ㆍ전기ㆍ가스공급설비, 방송ㆍ통신시설, 공동구 등 유통ㆍ공급시설

라. 학교ㆍ공공청사ㆍ문화시설 및 공공필요성이 인정되는 체육시설 등 공공ㆍ문화체육시설

마. 하천ㆍ유수지(遊水池)ㆍ방화설비 등 방재시설

바. 장사시설 등 보건위생시설

사. 하수도, 폐기물처리 및 재활용시설, 빗물저장 및 이용시설 등 환경기초시설

기반시설의 일부만이 도시계획결정을 통해 설치되므로, 도시계획시설이 아닌 기반시설도 존재할 수 있습니다.

3. 의무적 도시계획시설과 선택적 도시계획시설의 분류

국토계획법은 도시계획시설에 관한 장을 별도로 두면서, 도시계획결정을 통해 기반시설을 설치하는 것이 원칙임을 규정하고 있습니다(국토계획법 제43조 제1항). 이와 동시에 몇몇 시설의 경우에는 도시계획결정 없이도 기반시설을 설치할 수 있도록 예외 규정을 두고 있습니다(도시계획법 시행령 제35조 제1항).

국토계획법 제43조(도시ㆍ군계획시설의 설치ㆍ관리)

① 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하에 기반시설을 설치하려면 그 시설의 종류ㆍ명칭ㆍ위치ㆍ규모 등을 미리 도시ㆍ군관리계획으로 결정하여야 한다. 다만, 용도지역ㆍ기반시설의 특성 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.

국토계획법 시행령 제35조(도시ㆍ군계획시설의 설치ㆍ관리)

①법 제43조 제1항 단서에서 "대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 경우를 말한다.

1. 도시지역 또는 지구단위계획구역에서 다음 각 목의 기반시설을 설치하고자 하는 경우

가. 주차장, 자동차 및 건설기계검사시설, 공공공지, 열공급설비, 방송ㆍ통신시설, 시장ㆍ공공청사ㆍ문화시설ㆍ공공필요성이 인정되는 체육시설ㆍ연구시설ㆍ사회복지시설ㆍ공공직업 훈련시설ㆍ청소년수련시설ㆍ저수지ㆍ방화설비ㆍ방풍설비ㆍ방수설비ㆍ사방설비ㆍ방조설비ㆍ장사시설ㆍ종합의료시설ㆍ빗물저장 및 이용시설ㆍ폐차장

나. 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」의 규정에 의하여 점용허가대상이 되는 공원안의 기반시설

다. 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 시설

2. 도시지역 및 지구단위계획구역외의 지역에서 다음 각목의 기반시설을 설치하고자 하는 경우

가. 제1호 가목 및 나목의 기반시설

나. 궤도 및 전기공급설비

다. 그 밖에 국토교통부령이 정하는 시설

기반시설은 도시계획시설결정이 필요한지 여부에 따라서 크게 3가지 군으로 나뉩니다. 여기서 도시계획시설결정이 반드시 필요한지를 구분하는 기준으로 작동하는 것이 바로 도시지역과 비도시지역의 구분입니다.

도시지역과 비도시지역의 구분은 현행 국토계획법이 전국토를 구분하는 방식입니다. 국토계획법은 용도지역제 도시계획이라는 체계 하에 전국토를 크게 도시지역, 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역 4가지로 분류하고, 도시지역과 관리지역의 경우에는 이를 다시 세분할 수 있도록 규정하고 있습니다(국토계획법 제36조 제1항).

국토계획법 제36조(용도지역의 지정)

① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도지역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다.

1. 도시지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다.

가. 주거지역: 거주의 안녕과 건전한 생활환경의 보호를 위하여 필요한 지역

나. 상업지역: 상업이나 그 밖의 업무의 편익을 증진하기 위하여 필요한 지역

다. 공업지역: 공업의 편익을 증진하기 위하여 필요한 지역

라. 녹지지역: 자연환경ㆍ농지 및 산림의 보호, 보건위생, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 녹지의 보전이 필요한 지역

2. 관리지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다.

가. 보전관리지역: 자연환경 보호, 산림 보호, 수질오염 방지, 녹지공간 확보 및 생태계 보전 등을 위하여 보전이 필요하나, 주변 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 자연환경보전지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역

나. 생산관리지역: 농업ㆍ임업ㆍ어업 생산 등을 위하여 관리가 필요하나, 주변 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 농림지역으로 지정하여 관리하기가 곤란한 지역

다. 계획관리지역: 도시지역으로의 편입이 예상되는 지역이나 자연환경을 고려하여 제한적인 이용ㆍ개발을 하려는 지역으로서 계획적ㆍ체계적인 관리가 필요한 지역

3. 농림지역

4. 자연환경보전지역

구체적으로 살펴보면, 기반시설은 ① 도시지역과 비도시지역을 불문하고 반드시 도시계획결정으로 실치해야 하는 시설, ② 도시지역에서만 도시계획시설결정으로 설치해야 하는 시설, ③ 도시지역과 비도시지역을 불문하고 도시계획시설결정 없이 설치할 수 있는 시설로 나뉩니다.

①은 도시계획시설결정이 반드시 요구된다는 점에서 의무적 도시계획시설로 불리며, ③은 도시계획시설결정이 반드시 요구되지 않는다는 선택적 도시계획시설로 불립니다. ②의 경우에는 시설이 설치되는 지역에 따라 도시계획시설결정의 필요성이 달라집니다.

국토계획법 시행령

제35조(도시ㆍ군계획시설의 설치ㆍ관리) ①법 제43조제1항 단서에서 "대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 경우를 말한다.

1. 도시지역 또는 지구단위계획구역에서 다음 각 목의 기반시설을 설치하고자 하는 경우

나. 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」의 규정에 의하여 점용허가대상이 되는 공원안의 기반시설

다. 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 시설

2. 도시지역 및 지구단위계획구역외의 지역에서 다음 각목의 기반시설을 설치하고자 하는 경우

가. 제1호 가목 및 나목의 기반시설

나. 궤도 및 전기공급설비

다. 그 밖에 국토교통부령이 정하는 시설

4. 기반시설의 층위

설치방법을 기준으로 기반시설을 구분해보면, 도시계획시설결정으로 설치되는 시설과 그 밖의 다른 방식으로 설치되는 시설로 나뉩니다. 후자는 다시 건축허가에 의한 경우와 개별법상 특별한 절차가 마련되어 있는 경우로 구분해볼 수 있습니다. 예컨대 건축물인 공공청사는 도시계획시설결정을 통해 설치될 수도 있지만, 건축법상 건축허가에 관한 특례규정인 공용건축물의 특례규정에 의해 건축허가권자와의 협의를 거쳐 설치될 수도 있습니다(건축법 제26조).

도시계획시설결정이 강제되는 시설과 그렇지 않은 시설 간에는 다음과 같은 차이가 있습니다.

도시계획시설결정을 내리기 위해서는 국토계획법이 정하고 있는 엄격한 도시계획수립절차를 거쳐야 합니다. 국토계획법은 특히 이해관계인과 관계 행정청의 의견청취 절차를 충분히 마련하고 있습니다(국토계획법 제28조). 도시계획시설결정을 통해 설치될 기반시설의 위치와 면적이 확정되지만, 그와 동시에 혹은 그에 선행해서 시설의 설치여부 그 자체가 결정되므로, 기반시설의 설치여부 그 자체도 엄격한 절차적 통제를 통해 결정됩니다. 반면에 건축허가나 개별법령에 의해 설치되는 경우라면 상대적으로 간이한 절차에 의해 시설의 설치여부, 위치와 규모가 정해집니다.

그 밖에 원칙적으로 기반시설을 도시계획시설로 설치해야 하는 공간적 범위를 도시지역에서 비도시지역으로까지 확대한 국토계획법의 입법취지를 고려할 때, 상대적으로 느슨하게 규율하던 비도시지역을 도시지역에 준하는 수준으로 보다 강도 높게 규율하려는 의도가 담겨 있다는 점을 알 수 있습니다.

도시계획시설결정이 강제되는 경우는 인구밀도가 높거나 개발의 필요성이 강하여 기반시설설치에 관한 이해대립의 가능성이 높은 경우(의견청취절차의 마련), 시설물 설치에 관해 보다 밀도 있는 규율을 할 필요가 있는 경우입니다. 이러한 규율밀도에 따라 기반시설은 다른 층위를 가집니다.

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국도(도로)의 설치 절차

Ⅰ. 근거법 국토계획법은 기반시설의 하나로 ‘도로’를 규정하고 있으며, 도로는 반드시 도시계획시설로 결정하여 설치하도록 하고 있습니다(필수적 도시계획시설). 나아가 도로를 여러 가지

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