국도(도로)의 설치 절차
Ⅰ. 근거법
국토계획법은 기반시설의 하나로 ‘도로’를 규정하고 있으며, 도로는 반드시 도시계획시설로 결정하여 설치하도록 하고 있습니다(필수적 도시계획시설). 나아가 도로를 여러 가지 기준으로 구분하여 규율하고 있는데(도시계획시설규칙 제9조), 국토계획법상 도로는 사용 및 형태에 따라 일반도로, 자동차전용도로, 보행자전용도로, 보행자우선도로, 자전거전용도로, 고가도로, 지하도로로 구분하고 있으며, 규모별로 광로, 대로, 중로, 소로로 구분하고 있다. 기능별로는 주간선도로, 보조간선도로, 집산도로, 국지도로, 특수도로로 구분되어 있습니다.
한편 현재 도로에 관한 일반법으로는 ‘도로법’이 제정되어 있습니다. 도로법은 ‘차도, 보도(步道), 자전거도로, 측도(側道), 터널, 교량, 육교 등 대통령령으로 정하는 시설로 구성된 것으로서 7종류의 도로’를 도로라고 정의하고 있습니다(도로법 제2조 제1호).
어떤 지역에 도로를 설치하는 경우에 도로법에 근거하여 설치할 것인지, 혹은 국토계획법에 따라 설치할 것인지에 대해서는 명문의 규정이 없습니다.
결국 양 법률간의 체계를 살펴보거나 입법의 연혁을 고찰하여 볼 수밖에 없습니다. 연혁적으로는 도로법(1938년 제정된 ‘도로령’이었다)과 국토계획법(1934년 제정된 조선시가지계획령)이 나란이 제정되었으며, 도시지역에서는 도로법에 의한 도로구역결정이 배제되는 것은 아니었지만, 도시계획결정이 가능한 경우에는 도시계획결정만이 행해졌습니다. 이것이 현재까지 이어져 내려오면서 도로개설을 위해서 도시지역에서는 국토계획법상의 도시계획시설결정으로, 비도시지역에서는 도로구역결정으로 행해지고 있습니다.
나아가 도시지역과 비도시지역에 걸쳐서 도로를 개설하는 경우에는 국토계획법상의 도시계획시설결정을 할 수 없기 때문에 도로법상의 도로구역결정을 통해 도로를 개설하게 됩니다.
그러나 국토계획법은 도시지역과 비도시지역을 구분하던 종래의 법체계를 통합한 것으로 이러한 설명은 부족한 측면이 있습니다. 현행법의 체계라면, 하나의 도시지역(군지역을 포함한다)을 벗어나 둘 이상의 도시지역을 경유하는 도로의 경우에는 국토계획법상의 도시계획시설결정을 하는 것이 어렵기 때문에 도로법상의 도로구역결정절차를 따라야 할 것으로 보입니다.
따라서 둘 이상의 도시지역을 경유하는 ‘국도’의 경우에는 국토계획법상의 도시계획시설결정으로 설치되는 것이 아니라 도로법에 의한 일반국도의 지정·고시(도로법 제12조) 및 도로구역결정(도로법 제25조)으로 개설되므로, 기반시설의 하나인 국도의 설치절차는 도로법의 규정에 따르게 됩니다.
Ⅱ. 국도의 설치절차
상위의 공간계획인 국토기본법상의 국토종합계획과 국가통합교통체계효율화법상의 국가기간교통망계획과 연계하여 국가도로망종합계획 및 도로건설계획을 수립하여 시행하고, 세부단계로는 구상 및 계획, 예비타당성 조사, 타당성 조사, 기본설계, 실시설계, 공사 및 준공의 순서로 진행됩니다.
1. 국가도로망종합계획의 수립
국토교통부장관은 도로망의 건설 및 효율적인 관리 등을 위하여 10년마다 국가도로망종합계획을 수립하여야 합니다. 국토교통부장관은 종합계획을 수립하려는 때에는 미리 관계 중앙행정기관의 장과 협의하고, 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사(이하 "시·도지사"라 한다) 및 시장·군수의 의견을 들은 후 도로정책심의위원회의 심의를 거쳐야 합니다.
국토교통부장관은 종합계획을 수립한 때에는 지체 없이 그 주요 내용을 관보에 고시하고, 관계 중앙행정기관의 장과 시·도지사 및 시장·군수에게 종합계획을 송부하여야 합니다. 국토교통부장관은 종합계획이 수립된 날부터 5년마다 그 타당성을 검토할 수 있고, 필요하면 종합계획을 변경하여야 합니다(도로법 제5조).
2. 도로건설·관리계획의 수립
도로관리청은 도로의 원활한 건설 및 도로의 유지·관리를 위하여 5년마다 소관 도로에 대하여 도로건설·관리계획을 수립하여야 합니다.
도로법
제23조(도로관리청) ① 도로관리청은 다음 각 호의 구분에 따른다.
1. 제11조 및 제12조에 따른 고속국도와 일반국도: 국토교통부장관
2. 제15조 제2항에 따른 국가지원지방도(이하 "국가지원지방도"라 한다): 도지사ㆍ특별자치도지사(특별시, 광역시 또는 특별자치시 관할구역에 있는 구간은 해당 특별시장, 광역시장 또는 특별자치시장)
3. 그 밖의 도로: 해당 도로 노선을 지정한 행정청
제6조 ③ 건설·관리계획에는 다음 각 호의 사항을 포함하여야 한다.
1. 도로 건설·관리의 목표 및 방향
2. 개별 도로 건설사업의 개요, 사업기간 및 우선 순위
3. 도로의 관리, 도로 및 도로 자산의 활용·운용에 관한 사항
4. 도로의 건설·관리 등에 필요한 비용과 그 재원의 확보에 관한 사항
5. 도로 주변 환경의 보전·관리에 관한 사항 및 지역공동체 보전에 관한 사항
6. 도로의 경관(景觀) 제고에 관한 사항
7. 도로교통정보체계의 구축·운영에 관한 사항
8. 그 밖에 도로관리청이 도로의 체계적인 건설·관리를 위하여 필요하다고 인정하는 사항
도로관리청은 건설·관리계획을 수립하려는 때에는 도로 건설과 관련된 사항에 대해서 미리 관계 행정기관의 장의 의견을 들어야 하며, 필요한 경우 관할 지방자치단체의 장에게 자료의 제출을 요구할 수 있습니다.
본 계획을 수립하는 경우에는 단독으로 결정할 수 있는 것은 아닙니다. 즉, 국토교통부장관이 건설·관리계획을 수립하는 경우에는 도로정책심의위원회의 심의를 거쳐야 하고, 시·도지사가 건설·관리계획을 수립하는 경우에는 국토교통부장관과 협의하여야 하며, 시장·군수가 건설·관리계획을 수립하는 경우에는 특별시장·광역시장 또는 도지사와 협의하여야 합니다. 이러한 협의를 거쳐 건설·관리계획이 수립된 경우에 도로관리청은 이를 고시하여야 합니다(도로법 제6조).
3. 도로노선의 지정
도로의 ‘노선의 지정’이란 노선명, 노선번호, 기점, 종점, 중요 경유지 등을 개략적으로 결정하는 것이며, 향후 구체적인 도로의 위치와 면적은 도로구역결정단계에서 결정됩니다.
일반국도의 경우, 국토교통부장관이 주요 도시, 지정항만(「항만법」 제3조에 따라 해양수산부장관이 지정한 항만을 말한다), 주요 공항, 국가산업단지 또는 관광지 등을 연결하여 고속국도와 함께 국가간선도로망을 이루는 도로 노선을 정하여 이를 일반국도로 지정·고시하게 됩니다.
한편 지정국도를 지정하려면 지정국도의 대상이 되는 구간을 관할하는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장의 의견을 들어야 합니다.
국토교통부장관이 일반국도의 노선을 지정·고시하는 경우에 특별자치시·특별자치도 또는 시(市)의 관할구역을 통과하는 기존의 일반국도를 대체하기 위하여 필요한 경우에는 기존의 일반국도를 우회하는 구간을 일반국도로서 일반국도대체우회도로로 지정·고시할 수 있습니다(도로법 제12조).
이러한 도로의 노선지정은 도로개설의 최초의 단계로서 단순히 장래 도로가 될 노선과 종류를 정하여 도로의 위치와 구역 등에 관한 윤곽을 정함에 그치는 것이 원칙이고, 그에 의하여 도로의 위치와 구역 등이 확정되는 것은 아닙니다.
이 때문에 설사 인정된 노선이 사인(私人)의 토지와 관계하고 있다 하더라도 그것만으로는 그 사인에 대한 권리침해가 있다고 볼 수 없습니다. 따라서 사인인 토지소유자는 그 단계에서 당해 도로노선 인정처분(노선의 지정)의 취소를 구하는 행정소송을 제기할 수 없고, 도로가 될 위치와 부지 등이 확정되는 본조의 처분(도로구역 결정)이 있을 때에 비로소 행정소송을 제기할 이익이 있습니다(대법원 1966. 4. 19. 선고 65누5 판결).
4. 결정사항의 열람공고 및 주민 등의 의견청취
도로관리청이 도로구역을 결정하는 경우에는 미리 해당 도로구역에 대한 주소, 도면, 면적 등과 ① 도로구역을 결정하고자 하는 사유, ② 결정하려는 도로의 명칭, 도로구역의 위치 및 면적, ③ 해당 도로공사의 사업 시행 기간, ④ 도로구역 예정지의 위치도 및 도로계획평면도, ⑤ 관계 서류의 열람기간 및 열람 장소를 공고하여 주민 및 관계 전문가 등의 의견을 들어야 합니다.
이 때 전국 또는 해당 지역을 보급지역으로 하는 둘 이상의 일간신문, 그 도로관리청의 게시판 및 인터넷 홈페이지에 공고하고, 공고한 날부터 14일 이상 일반인이 관계 서류를 열람하게 하여야 합니다.
한편 국토교통부장관 또는 특별시장·광역시장·도지사가 도로관리청인 경우에는 관계 서류의 사본을 해당 도로의 소재지를 관할하는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 자치구의 구청장(이하 "시장 등"이라 합니다)에게 보내야 하며, 이를 받은 시장 등은 전국 또는 해당 지역을 보급지역으로 하는 둘 이상의 일간신문, 해당 지방자치단체의 게시판 및 인터넷 홈페이지에 공고하고, 공고한 날부터 14일 이상 일반인이 그 서류를 열람하게 하여야 합니다.
다만, 도로구역이 둘 이상의 특별자치시·시·군 또는 자치구에 걸치는 경우에는 도로관리청이 직접 주민 및 관계 전문가 등의 의견을 들을 수 있습니다.
도로구역의 결정에 대하여 의견이 있는 자는 도로구역결정에 대한 열람기간 동안 도로관리청 또는 시장 등에게 의견서를 제출할 수 있습니다. 시장 등이 의견서를 받은 경우에는 제출된 의견을 종합하여 도로관리청에 제출하여야 하며, 제출된 의견이 없는 경우에도 그 사실을 도로관리청에 통보하여야 합니다(도로법 시행령 제26조 제3항).
5. 도로구역의 결정
도로관리청은 도로 노선의 지정·변경 또는 폐지의 고시가 있으면 지체 없이 해당 도로의 도로구역을 결정·변경 또는 폐지하여야 합니다.
도로관리청이 도로구역을 결정 또는 변경할 때에는 ① 도로구역의 위치도 및 도로계획평면도, ② 수용 또는 사용할 토지 또는 건물의 조서·지번 및 지목과 소유권 및 그 밖의 권리의 명세서가 포함된 ‘도로공사 세부계획’을 작성하여야 합니다. 이러한 ‘도로공사 세부계획’은 공사시행계획이 되며, 이에 근거하여 구체적인 국도의 건설사업이 시행됩니다.
도로관리청이 도로구역을 결정·변경 또는 폐지하는 경우, 그 사유·위치·면적 등에 해당하는 사항을 구체적으로 밝혀 고시하고, 그 도면을 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 합니다.
6. 도로구역 결정의 효과
도로구역결정이 있게 되면 원활한 도로사업의 수행을 위해서, 장차 도로구역으로 결정된 예정지 내에서 일정한 행위제한이 따르게 됩니다. 결정예정지에서 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석(土石)의 채취, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 등을 하고자 하는 자는 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장 또는 군수의 허가를 받아야 합니다. 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같습니다.
한편 도로관리청이 도로구역을 결정하게 되면, 다른 법률에 근거하여 요구되는 각종 인·허가 등을 받은 것으로 의제하게 됩니다. 소위 도로법상 인허가의제제도는 도로건설과 관련한 행정기관의 장과 협의한 사항에 대해서는 도로구역결정이 있게 되면 해당 인·허가 등을 받은 것으로 보게 됩니다.
나아가 도로구역의 결정이 고시하면 해당 인·허가등을 고시하거나 공고한 것으로 봅니다. 이에 따라 국토계획법 제30조에 따른 도시·군관리계획의 결정(도시계획시설결정), 제56조에 따른 개발행위의 허가, 제81조제2항에 따른 시가화조정구역(市街化調整區域)에서의 행위에 대한 허가, 제88조에 따른 실시계획의 인가를 받은 것으로 봅니다.
이러한 국토계획법상의 실시계획이 인가·고시된 경우 사업시행자는 사업시행에 필요한 토지 등을 수용할 수 있습니다. 이 경우 실시계획의 인가·고시만으로 토지보상법상의 사업인정 및 그 고시가 있는 것으로 간주하게 됩니다(국토계획법 제96조). 결국 도로관리청의 도로구역결정으로 도로구역 내의 토지를 수용할 수 있는 권능이 발생하게 됩니다.
https://brunch.co.kr/@jdglaw1/127
도로에 대해 더 궁금하신 점이 있으시거나 관련 소송을 진행하고자 하신다면 정동근 변호사에게 문의해 주시기 바랍니다.
법무법인 조율 정동근 변호사
부동산 전문변호사 (대한변호사협회)
(06606)서울시 서초구 서초대로 301, 19층(서초동, 동익성봉빌딩)
직통전화 : 02-533-5558, 팩스 : 02-3476-7796
E-Mail : jdglaw1@hanmail.net
