brunch

You can make anything
by writing

C.S.Lewis

by 정동근 변호사 Jul 30. 2019

정비사업과 정비기반시설 무상양도

정비사업을 시행하다 보면 사업시행 주체인 조합에서는 사업시행인가를 조건으로 한 승인권자의 정비기반시설 비용분담에 관한 과도하다 싶을 정도의 요구로 인하여 사업진행이 지연되거나 부담이 크게 증가되는 경우를 종종 볼 수 있습니다.

이와 관련하여 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법) 제97조 제2항은 다음과 같이 정비기반시설의 무상양도에 관한 규정을 두고 있습니다.

도시정비법 제97조(정비기반시설 및 토지 등의 귀속)

② 시장ㆍ군수등 또는 토지주택공사등이 아닌 사업시행자가 정비사업의 시행으로 새로 설치한 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고, 정비사업의 시행으로 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 사업시행자가 새로 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위에서 그에게 무상으로 양도된다.

무상귀속과 무상양도는 소유재산을 국가 또는 지방자치단체의 국유 또는 공유재산으로 증여하는 의사표시를 하고 국가 또는 지방자치단체가 이를 승낙하는 의사표시를 함으로써 성립하는 증여계약인 기부채납과는 다릅니다.

이번 글에서는 국공유지 무상양도 규정의 취지와 무상양도의 대상이 되는 정비기반시설의 의미에 대하여 알아보도록 하겠습니다.

1. 국공유지 무상양도 규정의 취지

시장·군수 또는 주택공사 등이 아닌 사업시행자가 정비사업의 시행으로 새로이 설치한 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고, 정비사업의 시행으로 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 사업시행자가 새로 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위에서 그에게 무상으로 양도됩니다(도시정비법 제97조 제2항).

위 규정은 민간 사업시행자에 의해 새로 설치된 정비기반시설이 도시정비법 제97조 제2항 전단 규정에 따라 관리청에 무상으로 귀속됨으로 인해 야기되는 사업시행자의 재산상 손실을 고려하여, 그 사업시행자가 새로 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 정비사업의 시행으로 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설을 그 사업시행자에게 무상으로 양도되도록 규정하고 있는 바, 사업시행자의 재산상 손실을 합리적인 범위 안에서 보전해 주고자 하는 데 입법취지가 있습니다(대법원 2007. 6. 28. 선고 2007두1699 판결 등).

대법원 2007. 6. 28. 선고 2007두1699 판결 등

도시정비법 제65조 제2항은 “시장·군수 또는 주택공사 등이 아닌 사업시행자가 정비사업의 시행으로 새로이 설치한 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고(전단규정), 정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 그가 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 사업시행자에게 무상으로 양도된다(후단규정’).”고 규정하고 있는바,

특히 후단규정은 민간 사업시행자에 의해 새로이 설치된 정비기반시설이 전단규정에 따라 관리청에 무상으로 귀속됨으로써 발생하게 되는 사업시행자의 재산상 손실을 고려하여, 그 사업시행자가 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 정비사업의 시행으로 용도 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설을 그 사업시행자에게 무상으로 양도되도록 하여, 사업시행자의 재산상 손실을 합리적인 범위 안에서 보전해 주고자 하는 데 그 입법 취지가 있는 것으로서(대법원 2007. 7. 12. 선고 2007두6663 판결 등 참조), 그 규정형식 및 개정연혁에 비추어 볼 때 이는 무상양도를 강제하는 강행규정으로 해석된다

위와 같이 손실보상적 성격의 무상양도를 규정하고 있는 법률은 국토의계획및이용에관한법률(이하 ‘국토계획법’), 국유재산법, 공유수면법, 도시개발법, 산업입지및개발에관한법률, 접경지역법, 지방소도읍육성지원법, 기업규제완화법, 도시정비법, 전원개발촉진법 등이 있는데, 다음과 같이 무상양도가 재량행위인지 기속행위인지는 각 법률에 따라 달리 규정되어 있습니다.

재량행위

국토계획법 제65조 제2항, 국유재산법 제55조 제1항 3호, 공유수면법 제42조 제1항, 도시개발법 제66조 제2항, 산업입지및개발에관한법률 제26조 제2항, 접경지역법 제16조 제2항, 지방소도읍육성지원법 제17조 제2항 등

기속행위

기업규제완화법 제25조, 도시정비법 제97조 제2항, 전원개발촉진법 제14조 제1항

2. 정비기반시설의 의의

정비사업은 주로 주택을 건설하는 기능을 주된 것으로 하지만, 주택단지가 건설되는 과정에서 이에 부수해서 설치되거나 폐지되는 기반시설도 정비사업의 내용에 포함됩니다.

정비기반시설은 도로나 공원 등으로, 신설되는 시설은 정비구역에서 새롭게 생겨나는 주택단지의 주거환경을 결정하는 중요한 요소가 됩니다.

도시정비법 제2조 제4호는 “도로·상하수도·공원·공용주차장·공동구․그 밖에 주민의 생활에 필요한 열·가스 등의 공급시설로서 대통령령으로 정하는 시설”을 정비기반시설로 정하고 있고, 시행령 제3조는 “1. 녹지, 2. 하천, 3. 공공공지, 4. 광장, 5. 소방용수시설, 6. 비상대피시설, 7. 가스공급시설, 8. 지역난방시설 등”을 정비기반시설로 정하고 있습니다.

정비기반시설은 정비사업의 과정에서 폐지되거나 새롭게 설치되는 시설을 포괄하는 개념이지만, 실제 이 둘의 개념이 엄격하게 구별되어 사용되지 않고 어느 한 쪽만을 의미하는 경우도 적지 않습니다. 정비기반시설의 무상양도에 관한 조항은 정비사업의 과정에서 폐지되거나 새롭게 설치되는 시설을 모두 포섭해서 규율하고 있습니다.

국토계획법 제2조 제7호는 도시관리계획으로 결정된 시설을 도시계획시설로 정하고 있고, 제13호는 “도로ㆍ공원ㆍ철도ㆍ수도, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공용 시설”을 공공시설로 정하고 있으며, 국토계획법 시행령 제4조에서는 다음과 같이 공공시설을 규정하고 있습니다.

국토계획법 시행령 제4조(공공시설) 법 제2조제13호에서 "대통령령으로 정하는 공공용시설"이란 다음 각 호의 시설을 말한다.

1. 항만ㆍ공항ㆍ광장ㆍ녹지ㆍ공공공지ㆍ공동구ㆍ하천ㆍ유수지ㆍ방화설비ㆍ방풍설비ㆍ방수설비ㆍ사방설비ㆍ방조설비ㆍ하수도ㆍ구거

2. 행정청이 설치하는 시설로서 주차장, 저수지 및 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 시설

3. 「스마트도시 조성 및 산업진흥 등에 관한 법률」 제2조제3호다목에 따른 시설

도시정비법의 일반법으로 작용하는 국토계획법에는 기반시설, 도시계획시설, 공공시설 등 다양한 형태의 공적 시설이 규율되고 있지만, 기반시설, 도시계획시설, 공공시설은 개념적으로 구별될 뿐, 각 시설들 간의 관계가 분명하게 규정되어 있지는 않습니다.

국토계획법은 제2조 제6호에서 기반시설을 정하고 있지만, 당연히 도시정비법 제2조 제4호가 규정하고 있는 정비기반시설보다 훨씬 넓은 범위를 정하고 있어 서로 같은 개념이 아닙니다.

정비기반시설의 무상양도를 규정하고 있는 도시정비법 제97조 제2항에 대응하는 규정인 도시계획법 제65조 제2항은 공공시설이라는 개념을 사용하고 있는데, 공공시설이라는 개념도 항만ㆍ공항ㆍ운하 등을 포함하고 있어 도시정비법상 기반시설보다 훨씬 넓은 범위를 정하고 있습니다.

재개발이나 재건축과 같은 정비사업이 대체시설로 항만, 공항, 운하와 같은 기반시설을 설치할 가능성은 거의 없습니다. 국토계획법상 공공시설 개념이 공공시설의 귀속 및 무상양도의 범위를 정하기 위한 독자적인 개념인 점을 고려하면, 도시정비법상 정비기반시설도 공공시설과 다른 독자적 개념으로 보아야 합니다.

하지만 대법원은 무상양도규정이 정하고 있는 정비시설의 의미에 대하여, 폐지되는 시설과 신설되는 시설을 불문하고 도시계획시설이어야 하고 무상양도의 범위도 그에 따라 결정된다는 입장을 취하고 있습니다. 구체적으로 정비사업에 관한 계획은 도시계획법상의 도시관리계획에 해당하고, 도시계획사업에 도시계획시설사업과 도시정비법상 정비사업이 포함되는 점 등을 근거로, 도시정비법 제97조 제2항에서 정한 사업시행자에게 무상양도되는 정비기반시설을 정비사업시행인가 이전에 이미 국토계획법에 의하여 도시관리계획으로 결정되어 설치된 국가 또는 지방자치단체 소유의 기반시설로 보고 있습니다.

대법원 2011. 2. 24., 선고, 2010두22498 판결

도시 및 주거환경정비법 제65조 제2항에서 정한 ‘사업시행자에게 무상으로 양도되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설’은 정비사업시행인가 이전에 이미 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의하여 도시관리계획으로 결정되어 설치된 국가 또는 지방자치단체 소유의 기반시설을 의미한다.