[부동산전문변호사] 지구단위계획과 지구단위계획의 처분성
Ⅰ. 지구단위계획의 의의
지구단위계획이란 도시계획 수립 대상지역의 일부에 대하여 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며 그 지역을 체계적, 계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시관리계획입니다.
국토의계획및이용에관한법률(이하 ‘국토계획법’이라 합니다)상 지구단위계획은 도시관리계획에 속하는 행정계획으로서 기성시가지에서 수립되는 제1종 지구단위계획과 도시외곽의 새로운 개발사업을 위한 제2종 지구단위계획이 존재합니다. 지구관리계획의 내용이 고시되면 지구단위계획의 내용에 위배되는 건축과 같은 일정한 행위가 제한되므로 처분성을 가집니다. 지구단위계획은 대상지역을 지구로 하여 규율밀도를 강하게 하고, 개별 필지별 건축허가요건을 정하는 특징이 있습니다.
지구단위계획은 지역, 지구의 세분, 도로, 주차장, 공원, 학교와 같은 도시기반시설의 배치와 규모, 가구, 획지의 규모와 조성계획, 건축물의 용도, 건폐율, 용적률 및 최저, 최고 높이제한, 건축물의 배치, 형태, 색채와 건축선계획, 경관계획, 교통처리계획, 건축기준의 자율 운영, 기타 건설교통부령이 정하는 사항으로서 특별계획구역 지정, 대지의 분할 및 합병을 계획의 내용으로 합니다.
Ⅱ. 도시개발 관련법 및 계획수단의 연혁
1. 1970년대
1970년대에는 주거지 확보 및 주거단지 개발을 목적으로 도시계획사업이 행하여졌고, 관련법으로 도시계획법과 주택건설촉진법이 있었으며 위 법들에 따라 도시개발 사업이 진행되었습니다.
2. 1980년대
1980년대 도시개발의 목적은 도시의 기능 및 미관을 증진시키고, 신도시를 개발하는 것이었습니다. 도시계획법 및 택지개발촉진법에 따라 택지개발계획과 도시설계로 개발 사업을 수행하였습니다.
3. 1990년대
1990년대에는 도시계획법, 건축법에 따라 토지이용을 합리화하고, 도시의 기능, 미관 및 환경을 효율적으로 유지, 관리하기 위하여 도시설계, 상세계획이 행하여졌습니다.
4. 2000년대
2000년대부터는 도시개발의 수단으로 지구단위계획이 이용되었는바, 관련법으로는 국토계획법이 적용되고 있습니다. 지구단위계획은 토지이용의 합리화, 도시의 기능 및 미관증진, 양호한 환경 확보를 목적으로 하여 시행됩니다. 국토 및 도시계획관련 법령이 통합되어 국토계획법이 제정되고, 도시설계와 상세계획이 지구단위계획으로 통합되었다는 특징이 있습니다.
Ⅲ. 지구단위계획의 처분성
1. 구속적 계획으로서의 처분성
대법원은 1982. 3. 9. 선고 80누105 판결에서, “도시계획법 제12조 소정의 도시계획결정이 고시되면 도시계획구역안의 토지나 건물 소유자의 토지형질변경, 건축물의 신축, 개축 또는 증축과 같은 권리행사가 일정한 제한을 받게 되는바 이런 점에서 볼 때 고시된 도시계획결정은 특정 개인의 권리 내지 법률상의 이익을 개별적이고 구체적으로 규제하는 효과를 가져오게 하는 행정청의 처분이라 할 것이고, 이는 행정소송의 대상이 되는 것이라 할 것이다”라고 판시하였습니다. 도시, 군관리계획은 구속적 계획으로서 처분성이 인정된다고 판단한 것입니다.
2. 계획변경 거부의 처분성
가. 계획변경 신청권의 부정
대법원은 2003. 9. 23. 선고 2001두10936 판결에서, “행정계획이 일단 확정된 후에는 일정한 사정변동이 있다고 하여 지역주민에게 일일이 그 계획의 변경 또는 폐지를 청구할 권리를 인정해 줄 수 없다”고 판시하였습니다. 국민에게 행정계획의 변경신청권을 인정하고 있지 않으므로, 계획변경 거부는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아니라고 판단한 것입니다.
나. 계획변경 신청권의 인정
1) 사실상 수익처분의 거부
대법원은 2003. 9. 23. 선고 2001두10936 판결에서, “장래 일정한 기간 내에 관계 법령이 규정하는 시설을 갖추어 일정한 행정처분을 구하는 신청을 할 수 있는 법률상 지위에 있는 자의 국토이용계획변경신청을 거부하는 것이 실질적으로 당해 행정처분 자체를 거부하는 결과가 되는 경우에는 예외적으로 그 신청인에게 국토이용계획변경을 신청할 권리가 인정된다고 봄이 상당하므로, 이러한 신청에 대한 거부행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 것이다.
피고로부터 폐기물처리사업계획의 적정통보를 받은 원고가 폐기물처리업허가를 받기 위하여는 이 사건 부동산에 대한 용도지역을 농림지역 또는 준도시지역으로 변경하는 국토이용계획변경이 선행되어야 하고, 원고의 계획변경신청을 피고가 거부한다면 실질적으로 원고에 대한 폐기물처리업허가신청을 불허하는 결과가 되므로 원고는 국토이용계획변경의 입안 및 결정권자인 피고에 대하여 계획변경을 신청할 법규상 또는 조리상 권리를 가진다고 할 것이다”라고 판시하였습니다.
2) 도시계획입안제안권
가) 의의
국토계획법 제26조 제1항에 의하면 주민은 도시, 군관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시, 군관리계획의 입안을 제안할 수 있습니다. 주민의 제안서에는 도시, 군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여야 하고, 입안의 제안을 받은 자는 그 처리 결과를 제안자에게 알려야 합니다.
주민이 입안제안권을 행사하였음에도 불구하고 계획입안권자가 거부한 경우에는 항고소송의 대상으로서 거부처분이 됩니다. 즉, 계획법규에서 계획입안권자에 대한 주민의 입안제안권이 인정되는 경우에는 주민의 입안제안 신청에 대한 거부가 항고소송의 대상이 되는 것입니다.
나) 판례의 태도
(1) 대법원 2004. 4. 28. 선고 2003두1806 판결
대법원은 “도시계획구역 내 토지를 소유하고 있는 주민으로서는 입안권자에게 도시계획입안을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권이 있다고 할 것이고, 이러한 신청에 대한 거부행위는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이다”라고 판시하였습니다.
(2) 대법원 2015. 3. 26. 선고 2014두42742 판결
대법원은 “국토계획법상의 도시계획시설결정에 이해관계가 있는 주민에게 도시시설계획의 입안 내지 변경을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 신청권이 있으며, 이러한 신청에 대한 거부행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분이다”라고 판시하였습니다.
3) 문화재보호구역의 지정해제신청에 대한 거부회신
대법원은 2004. 4. 27. 선고 2003두8821 판결에서, “문화재보호구역 내에 있는 토지소유자로서는 보호구역의 지정해제를 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상 신청권이 있고, 이러한 신청에 대한 거부행위는 항고소송의 대상이 된다”고 판시하였습니다.
4) 도시관리계획으로 결정된 기반시설인 도시계획시설
국토계획법상 도시관리계획으로 결정된 기반시설인 도시계획시설의 경우 도시계획시설이 아닌 건축물이나 공작물의 설치가 제한됩니다. 따라서 장기간 도시계획시설사업의 시행이 지연되고 있는 경우 도시계획변경신청에 대한 거부처분에 대하여 형량명령에 의하여 통제가 가능합니다.
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