[부동산전문변호사] 지구단위계획의 내용과 건축행위
Ⅰ. 지구단위계획의 도입배경
1.토지이용통제제도
대표적인 토지이용통제제도로는 용도지역제, 상세계획제, 계획허가제가 있습니다. 우리나라는 용도지역제를 도시 토지이용통제의 기본적인 제도로 채택하여 시행하여 왔으나, 상세계획제도의 일종인 지구단위계획을 부분적으로 도입하여 용도지역제를 보완하고 있습니다.
2. 용도지역제
가. 의미
용도지역제는 도시를 수 개의 지역으로 나누고 각 지역마다 토지이용 및 건축규제를 다르게 적용하는 제도입니다. 국토계획법 제6조에 의하면 국토는 토지의 이용실태 및 특성, 장래의 토지이용방향에 따라 도시지역, 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역으로 구분됩니다. 또한 국토계획법 제36조는 도시지역을 주거지역, 상업지역, 공업지역, 녹지지역으로 구분하고 있습니다.
나. 구조적 문제
용도지역제는 건축물의 용도와 밀도를 규제의 대상으로 삼을 뿐이고, 토지와 도로를 규제대상으로 삼지 않습니다. 따라서 토지의 모양, 크기의 과소 및 과다, 토지에 접하는 도로의 모습이나 너비는 통제하지 않습니다. 또한 주로 건폐율과 용적률로서 밀도를 제한하고, 위 제한은 최고치에 대한 제한입니다.
그러므로 제한된 수치 내에서 토지소유자는 구체적인 용적률을 자유롭게 결정할 수 있습니다. 그리고 용도지역제에서는 허용되는 토지용도가 사전에 설정되어 획일적으로 적용됩니다. 즉, 표준적인 용도만을 인정함으로써 특수한 용도와 새로운 용도에 능동적으로 대응할 수 없는 경직성을 가지고 있습니다.
3. 상세계획제의 도입
상세계획제란 국가, 지방자치단체가 도시지역 전체를 대상으로 하여 개별토지의 이용에 대한 계획을 사전에 구체적으로 작성한 후 소유자가 이에 따라 이용하도록 하는 제도입니다. 상세계획제도에서는 전체 도시의 토지용도배분, 도시기반시설의 확보, 토지이용 및 건축에 관한 것을 계획하고, 개별 토지의 건축가능성, 용도, 밀도를 구체적으로 사전에 정하게 됩니다.
즉, 상세계획제도에서는 토지와 건축물을 동시에 일체적으로 규제하므로 필요한 경우 토지의 모양, 크기도 정할 수 있고, 개별 토지가 건축물 부속토지로 과소할 경우 인근 토지와 합하여 이용하도록 계획이 가능합니다. 도로와 그 밖의 도시기반시설이 부족할 경우에도 계획을 통하여 도로와 도시기반시설용지를 지정하여 필요한 도로와 도시기반시설을 확보할 수 있습니다. 또한 상세계획제에서는 개별 건축물의 위치, 용적률, 높이, 층수를 직접 지정할 수 있습니다. 그리고 상세계획제는 토지에 적합한 용도를 상세계획에서 지정할 수 있어 토지의 적성 및 도시의 발전방향에 따라 능동적, 탄력적으로 적용할 수 있습니다.
상세계획제도는 건축법상의 도시설계와 도시계획법상의 상세계획구역으로 도입되어 운용되다가 국토계획법에서 지구단위계획으로 통합되어 운용되고 있습니다.
4. 용도지역제와 지구단위계획의 관계
국토계획법 제52조 제3항에 의하면 지구단위계획에서는 용도지역에서의 건축물의 용도, 종류, 규모, 건폐율, 용적률 및 그 밖에 조경, 공개공지, 도로, 높이를 완화하여 적용할 수 있습니다. 지구단위계획이 용도지역제의 규정을 일정한 범위 내에서 완화하여 적용할 수 있다는 것은 지구단위계획에서도 용도지역제의 규제가 기본적으로 적용된다는 것을 의미합니다. 즉, 지구단위계획은 기본적으로 용도지역제가 정한 규제내용을 적용받는 지위에 있는 것입니다.
지구단위계획은 기존의 용도지역이나 용도지구를 세분하거나 변경할 수 있고, 기존의 용도지역이나 용도지구에서 허용될 수 없는 용도라도 의도하는 용도로의 사용이 가능한 용도지역이나 용도지구로 변경할 수 있습니다. 또한 지구단위계획에 의한 용도변경은 건축법 시행령에 규정된 용도뿐만 아니라 다른 용도로까지 가능합니다.
건축물의 밀도를 결정하는 용적률에 대해서는 용도지역제의 제한을 적용하고, 일정 범위 내에서 완화하여 적용할 수 있습니다. 완화한다 함은 기존의 용도지역제의 제한보다 소유자에게 유리하게 적용한다는 의미로 높은 용적률을 적용받을 수 있음을 의미합니다. 구체적으로는 용도지역을 변경함으로써 용적률을 상향적용받거나 용적률 인센티브를 통하여 높게 적용받을 수 있습니다.
Ⅱ. 지구단위계획의 내용
1. 지구단위계획구역의 지정
국토계획법 제51조 제1항에 의하면 국토해양부장관, 시, 도지사 또는 대도시 시장은 도시개발구역, 정비구역, 택지개발지구, 대지조성사업지구, 산업단지, 관광특구, 개발제한구역 해제지역, 도시지역의 체계적, 계획적 관리 또는 개발이 필요한 지역에 대해서 지역의 전부 또는 일부에 대하여 지구단위계획구역을 지정할 수 있습니다.
또한 국토계획법 제51조 제2항에 의하면 정비구역, 택지개발예정지구에서 사업이 시행된 후 10년이 경과한 지역, 지정대상지역 중 체계적, 계획적인 개발 또는 관리가 필요한 곳에 대해서는 의무적으로 지구단위계획구역을 지정하여야 합니다.
2. 지구단위계획의 작성
가. 계획내용
지구단위계획에는 기본적으로 기반시설의 배치와 규모, 건축물의 용도제한, 건축물의 건폐율 또는 용적률, 건축물 높이의 최고한도 또는 최저한도가 포함되어야 합니다.
그리고 용도지역이나 용도지구를 세분하거나 변경하는 사항, 기존의 용도지구를 폐지하고 그 용도지구에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도, 종류 및 규모의 제한을 대체하는 사항, 도로로 둘러싸인 일단의 지역 또는 계획적인 개발, 정비를 위하여 구획된 일단의 토지규모와 조성계획, 건축물의 배치, 형태, 색채 또는 건축선에 관한 계획, 환경관리계획 또는 경관계획, 교통처리계획, 토지 이용의 합리화, 도시나 농, 산, 어촌의 기능 증진에 필요한 사항이 포함될 수 있습니다.
지구단위계획의 내용에는 기본적 사항을 포함하여 포함 가능한 사항이 둘 이상 포함되면 됩니다.
나. 지구단위의 계획요소
지구단위계획의 요소는 용도지역의 조정, 획지계획, 용도계획, 밀도계획, 높이계획, 건축선의 지정, 건축물의 배치 및 형태계획, 교통계획, 경관계획, 특별계획구역, 공공부문계획으로 구성되어 있습니다. 공동주택의 건축과 긴밀하게 관련된 구성요소는 용지별계획입니다.
3. 지구단위계획구역 내 건축 및 용도 변경
국토계획법 제54조에 의하면 지구단위계획구역에서 건축물을 건축하거나 건축물의 용도를 변경하기 위해서는 지구단위계획에 맞게 건축하거나 용도를 변경하여야 합니다.
따라서 지구단위계획구역이 지정되어 지구단위계획이 수립될 경우 건축물의 건축행위와 용도변경, 공작물의 설치행위가 제한됩니다. 지구단위계획구역의 지정으로 기존의 용도지구를 폐지하고 그 용도지구에서 건축물이나 그 밖의 시설의 용도, 종류 및 규모의 제한을 대체하거나 건축물의 용도를 제한하고 건축물의 건폐율 또는 용적률을 별도로 정하고 건축물 높이의 최고한도나 최저한도를 정하거나 건축물의 배치, 형태, 색채 또는 건축선에 관한 계획을 정할 수 있습니다.
또한 지하 또는 공중공간에 설치한 시설물의 높이, 깊이, 배치 또는 규모, 대문, 담 또는 울타리의 형태 및 색채, 간판의 크기, 형태, 색체 또는 재질, 장애인과 노약자를 위한 편의시설계획, 에너지 및 자원의 절약과 재활용에 관한 계획, 생물서식공간의 보호, 조성, 연결 및 물과 공기의 순환에 관한 계획, 문화재 및 역사문화환경 보호에 관한 계획이 포함될 수 있으므로 건축행위를 직, 간접적으로 규율할 수 있습니다. 나아가 개별 건축물의 층별로 불허용도, 지정용도, 권장용도를 지정하여 건축물의 사용에 대해서도 적극적으로 관여할 수 있습니다.
건축허가권자는 건축물의 건축행위가 지구단위계획구역에 적합한지의 여부를 확인하고, 적합하지 아니한 경우에는 건축허가를 거부할 수 있습니다. 그러므로 관할 행정청은 지구단위계획구역 안에서의 건축물의 건축허가 신청에 대하여 지구단위계획의 내용에 적합하지 않을 경우 위 신청을 거부할 수 있는 폭넓은 재량권을 행사할 수 있습니다.
4. 건축행위의 제한
가. 권장용도지정
1) 신뢰보호원칙 위배
대법원은 2005. 11. 25. 선고 2004두6822 판결에서, “피고가 지구단위계획을 수립하여 고시하고 관련도서를 비치하여 열람하게 한 행위로서 표명한 공적 견해는 숙박시설의 건축허가를 불허하여야 할 중대한 공익상의 필요가 없음을 전제로 숙박시설 건축허가도 가능하다는 것이지 지구단위계획이 수립된 지구 내에서는 공익과 무관하게 언제든지 숙박시설에 대한 건축허가가 가능하리라는 취지의 공적 견해를 표명한 것이라고는 평가할 수 없다”고 판시하였습니다.
행정청이 지구단위계획을 수립하면서 권장용도를 판매, 위락, 숙박시설로 결정하였다고 하더라도 주거환경 보호의 공익이 강한 경우에는 건축허가신청을 반려할 수 있고, 위 반려가 신뢰보호원칙에 위배되지 않는다고 판단한 것입니다.
2) 지구단위계획에서 규정하지 않는 사항
대법원은 2008. 12. 24. 선고 2007두17076 판결에서, “지구단위계획구역 안에서 건축물의 건축이나 그 밖의 행위를 하는 경우 그 행위에 관하여 지구단위계획에서 정하고 있으면 그 계획에 적합하게 하여야 하나 그 계획에서 정하고 있지 않은 사항에 관하여는 다른 법령에 의하여 제한되지 않는 한 자유롭게 할 수 있다”라고 판시하였습니다. 지구단위계획이 수립될 당시 예상하지 못하였다는 사정만으로 사업신고를 거부할 수 없다고 판단한 것입니다.
나. 기존 건축물에 대한 효과
대법원은 2006. 10. 26. 선고 2004두10944 판결에서, “이 사건 시행지침 제56조 제1항 제1호를 적용함에 있어서 증축 부분에 한하여 신축의 경우와 동일하게 보고 그 제한규정을 적용해야 한다”고 판시하였습니다. 기존 건축물 부분에는 제한규정이 적용되지 않고 증축 부분에 한해서만 지구단위계획이 적용된다고 판단한 것입니다.
다. 토지 처분의 강제
대법원은 2003. 4. 25. 선고 2002두3201 판결에서, “지구단위계획에 의해 지적의 경계와 용도 구분에 의한 경계가 달라지게 되었다 하더라도 그 지구단위계획의 내용이나 취지가 각 지정된 용도에 맞추어 건축물을 건축하거나 건축물의 용도를 변경하라는 범위를 넘어서 토지소유자에게 부정형으로 되어 있는 원고 소유의 토지와 삼각연립부지의 지적 경계를 지구단위계획에서 정한 장방형의 용도구분의 경계와 일치시켜야 한다거나 기타 사용권의 취득을 강제하는 것이라고 볼 수는 없다”고 판시하였습니다.
5. 부속규정
지구단위계획은 용도, 건폐율, 용적률, 높이를 자세하게 통제합니다. 도시계획도면에 위 내용을 모두 표시하는 것이 곤란하므로 부속규정에서 상세한 내용을 규정하고 있습니다. 따라서 부속규정들은 구속력을 가지는 지구단위계획에 포함됩니다.
6. 환지처분
특별시장, 광역시장, 시장 또는 군수는 지구단위계획구역 안의 토지소유자 및 지상권자가 지구단위계획에서 정한 내용에 적합하게 토지를 이용하게 하기 위하여 토지의 분할, 합병 또는 교환에 대한 내용을 작성하고, 환지처분을 하는 것과 같은 필요한 조치를 취할 수 있습니다.
7. 부분별 계획수립 지침
지구단위계획은 구역지정의 목적 및 유형에 따라 계획의 상세 정도에 차등을 둘 수 있고, 특별시장, 광역시장, 시장 또는 군수는 지정목적을 감안하여 기본적으로 수립해야 하는 계획내용을 상이하게 제시할 수 있습니다.
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