[부동산전문변호사] 지구단위계획과 주택건설
1.주택건설사업계획
가. 의의
주택법상 일정한 규모 이상의 주택을 건설하기 위해서는 사업계획승인을 받아야 합니다. 사업계획승인을 받기 위해서는 주택건설대지의 80% 이상의 사용권원을 확보하여야 합니다. 또한 주택법상 개발은 개발사업 지구를 지정하는 절차를 거치지 않고 사업계획승인과정에서 관계행정기관의 장과 협의하여 지구단위계획구역 및 지구단위계획의 결정을 의제할 수 있습니다.
나. 지구단위계획과의 관계
국토계획법에 따른 지구단위계획결정이 선행되고, 지구단위계획의 내용 또는 범위 안에서 사업자에 대한 주택건설 사업계획승인이 이루어지게 됩니다. 그러나 주택법 제17조 제1항은 지구단위계획의 결정 또는 변경이 없더라도 주택법상 사업계획이 승인되면 사업승인과정에서 지구단위계획결정권자인 관계행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 지구단위계획구역 및 지구단위계획결정을 의제하고 있습니다.
다. 내용
1) 주택법 제16조 제4항 제1호의 주택건설사업의 해당 대지의 의미
가) 주택건설 사업부지 내지 공동주택부지
주택건설사업의 해당 대지는 주택건설의 사업부지 내지 공동주택부지를 의미합니다. 주택건설 사업에 기반시설이 필요하다고 하더라도 주택건설 사업부지가 아닌 기반시설에 제공되는 대지는 위 대지에 포함되지 않습니다. 그러므로 개발을 하고자 하는 회사가 사업승인 당시 주택건설 사업부지의 80% 이상의 사용권원을 확보하였다면 사업승인의 요건을 갖춘 것이 됩니다. 또한 공동주택의 부지만이 매도청구의 대상이 되는 것입니다.
나) 관련 판례
대법원은 2010. 2. 11. 선고 2009두1570 판결에서, “구 지방세법 제182조 제1항 제3호 라목, 동법 시행령 제132조 제4항 제24호에서 정한 재산세 분리과세대상인 도시개발사업에 공여하는 주택건설용 토지라 함은 주택부지만을 의미하는 것이 아니라 주택건설에 필수불가결하게 수반되는 시설용 토지를 포함하는 것으로 봄이 상당하다”고 판시하고 있습니다. 주택법상 주택건설사업의 대지는 공동주택부지만을 의미하는 반면에 도시개발사업에 공여하는 주택건설용 토지는 주택건설에 수반되는 토지를 포함하는 것으로 판단한 것입니다.
2) 지구단위계획결정의 의제
지구단위계획은 주택건설사업계획승인과 별개의 계획입니다. 그러므로 주택건설 사업부지를 벗어난 지역에 대하여 지구단위계획결정이 의제되는 것으로 처리할 수 있는지의 여부가 문제됩니다.
주택법 제17조 제2항, 제3항에 의하면 인허가의제를 받기 위해서는 사업계획승인을 신청할 때에 관계 서류를 제출하여야 하고, 사업승인관청은 주택건설사업계획에 도시관리계획 사항이 포함되어 있는 경우에 법률이 정하는 협의에 필요한 서류를 제출하여야 합니다. 즉, 주택건설사업계획을 수립하는 자는 사업부지 범위 내에서만 사업계획을 수립할 수 있을 뿐이고 사업부지를 벗어나는 지역에 관하여는 사업자가 아니며, 주택건설사업계획 내의 사항에 관하여만 의제가 이루어지는 것입니다.
따라서 주택건설사업계획의 승인에 의하여 의제되는 지구단위계획결정의 효과는 주택건설 사업부지 범위 내로 제한되고, 주택건설 사업부지 외의 지역에까지 지구단위계획이 수립되어야 하는 경우에는 별도의 절차를 거쳐야 합니다.
3) 관계행정기관과의 의제협의의 구속력
주택법 제17조 제1항 제5호에 의하면 사업계획승인권자가 사업계획을 승인할 때에 지구단위계획결정에 관하여 관계행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 인허가를 받은 것으로 본다고 규정하고 있습니다.
이 때의 협의는 관계행정기관의 동의를 구하는 것을 의미합니다. 즉, 관계행정기관이 동의하지 않았음에도 불구하고 주택건설사업계획을 승인한다면 그 승인에는 협의절차를 이행하지 않은 하자가 있게 됩니다. 형식적으로는 의제 협의과정을 거쳤을지라도 실질적으로는 관계 행정기관의 의견과 상이하게 사업승인을 강행한 경우에 하자를 인정할 것인지의 여부에 대하여는 견해가 대립하고 있습니다.
라. 의제된 지구단위계획결정에 대한 불복
1) 의제된 지구단위계획결정의 하자
의제되는 지구단위계획의 지형도면 고시에 관한 절차상 하자가 있거나 의제되는 지구단위계획에 대하여 주민들의 의견청취 절차를 거치지 않은 경우에는 의제된 지구단위계획결정에 하자가 발생합니다.
2) 의제된 지구단위계획결정에 대한 취소청구
주된 인허가인 주택건설사업계획 승인처분에 따라 의제된 인허가인 지구단위계획이 위법함을 다투고자 하는 이해관계인은 주택건설사업계획 승인처분의 취소를 구할 것이 아니라 의제된 인허가의 취소를 구하여야 하며, 의제된 인허가는 주택건설사업계획 승인처분과 별도로 항고소송의 대상이 되는 처분입니다.
대법원은 2018. 11. 29. 선고 2016두38792 판결에서, “주택건설사업계획의 승인처분에 의해 의제된 인허가의 위법함을 다투고자 하는 이해관계인으로서는 주택건설사업계획 승인처분의 취소를 구할 것이 아니라 의제된 인허가의 취소를 구해야 하며 의제된 인허가는 주택건설사업계획 승인처분과 별개의 항고소송 대상이 되는 처분이다”라고 판시하였습니다.
3) 의제된 인허가의 위법사유를 이유로 한 주된 인허가 취소
대법원은 2017. 9. 12. 선고 2017두45131 판결에서, “주택건설사업계획 승인처분 및 변경승인처분으로 지구단위계획이 의제되는 경우 지구단위계획 지형도면 고시방법상 하자는 지구단위계획 및 지형도면 고시처분의 하자는 될 수 있지만 인허가의제대상이 되는 처분의 공시방법에 관한 하자가 있더라도 그로써 인허가의제의 효과가 발생하지 않을 여지가 있게 될 뿐이고 주택건설사업계획 승인처분 및 변경승인처분의 위법사유는 될 수 없다”고 판시하였습니다.
2. 계획재량과 형량명령
대법원은 2012. 1. 12. 2010두5806 판결에서, “행정주체가 구체적인 행정계획을 입안, 결정할 때에 가지는 비교적 광범위한 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호 간과 사익 상호 간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있는 것이므로 행정주체가 행정계획을 입안, 결정하면서 이익형량을 전혀 행하지 않거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 빠뜨린 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 행정계획결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 된다.
행정주체가 국토계획법 제26조에 의한 주민의 도시관리계획 입안 제안을 받아들여 도시관리계획결정을 할 것인지를 결정할 때에도 마찬가지이고, 도시계획시설구역 내 토지를 소유하고 있는 주민이 장기간 집행되지 아니한 도시계획시설의 결정권자에게 도시계획시설의 변경을 신청하고 결정권자가 이러한 신청을 받아들여 도시계획시설을 변경할 것인지를 결정하는 경우에도 동일하게 적용된다”고 판시하였습니다.
3. 건축허용성
가. 의의
건축허용성은 개별 필지 또는 일단의 토지를 하나의 토지단위인 대지로 상정할 때 그 지상에 건축물을 건축할 수 있는 공법적 지위로 건축을 승인하는 행정청의 공적인 견해표명에 의하여 확정됩니다. 국토계획법은 토지의 합리적인 사용을 위하여 건축행위를 일반적으로 금지시키고 도시계획과 그에 따른 요건이 충족되는 경우에 일반적 금지를 해제하여 건축허가를 발급하는 방식을 취하고 있습니다. 도시계획은 종류에 따라 건축물의 용적률, 건폐율, 허용용도를 정하고 있습니다.
나. 도시계획
도시계획이란 도시 내 토지의 합리적 사용을 위해 규율대상이 되는 지역의 법적 성격을 확정하는 용도지역 지정을 하고, 대상지역 내 도시계획시설, 건축단위 및 건축단위별 건축허용성, 건축허가요건을 정하는 행정계획입니다. 국토계획법에서는 주거지역과 같은 용도지역을 정하는 것, 도시계획시설을 정하는 것, 건축허가요건을 정하는 것을 명시하고 있습니다.
다. 도시계획사업
1) 의의
국토계획법 제2조 제11호에 의하면 도시계획사업은 도시관리계획에 기초하여 일단의 주택단지를 조성하거나 또는 신도시를 건설하는 사업을 말합니다.
2) 주택단지의 건설
도시계획사업은 새로운 주택단지를 조성하는 것을 목적으로 합니다. 따라서 사업대상지를 획지해서 그 필지별로 건축허용성을 부여하고, 위 단지에 건설될 주택이나 유입될 인구를 전제로 각종 기반시설을 설치합니다. 공급된 택지는 개인들에게 매각되고 소유자들이 그 지상에 건축허가를 신청함으로써 주택단지가 됩니다.
3) 공사허가 및 건축허용성 승인
도시계획사업에서는 대규모 공사허가와 토목공사가 진행됩니다. 또한 도시계획사업에는 사업대상지 전체에 대한 토지이용계획을 포함하므로 공동주택용지, 단독주택용지, 상가용지가 만들어지게 됩니다.
4. 도시재생활성화계획
도시재생은 인구의 감소, 산업구조의 변화, 도시의 무분별한 확장 및 주거환경의 노후화로 쇠퇴하는 도시를 지역 역량의 강화, 새로운 기능의 도입 및 지역 자원의 활용을 통하여 경제적, 사회적, 물리적, 환경적으로 활성화하는 것입니다. 도시재생활성화 및 지원에 관한 특별법의 제정으로 위 법을 근거로 하여 도시재생전략계획 및 활성화계획이 수립되고 있습니다.
도시재생활성화계획은 도시재생활성화지역에 대하여 국가, 지방자치단체, 공공기관 및 지역주민이 지역발전과 도시재생을 위하여 추진하는 다양한 도시재생사업을 연계하여 종합적으로 수립하는 실행계획입니다. 위 계획은 도시재생사업을 직접 추진하기 위한 실행계획으로 지구단위계획과 상이합니다. 도시재생활성화계획의 내용은 도시재생사업, 도시재생기반시설 계획, 공공 및 민간 재원조달계획, 예산집행계획, 도시재생사업의 평가 및 점검, 도시재생관련 조직의 운영 및 활성화입니다.
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