[부동산전문변호사] 공익사업의 변환, 공용수용제도, 협
1. 공익사업의 변환
가. 의의
공익사업의 변환이란 수용 또는 협의취득의 목적이 된 공익사업이 사정변경에 따라 폐지, 변경되었으나 수용 또는 협의취득을 한 토지가 다른 공익사업을 위하여 필요한 경우를 말합니다. 이 경우 다른 공익사업에 그대로 토지를 사용하는 것이 가능한지의 여부가 문제됩니다.
공익사업을 위하여 필요한 토지를 협의취득 또는 수용한 후 토지를 협의취득 또는 수용한 공익사업이 공익사업법에 변환 가능한 사업으로 규정된 다른 공익사업으로 변경된 경우에는 별도의 수용절차를 거치지 않고 당해 토지를 변경된 다른 공익사업에 이용하는 것을 허용하고 있습니다.
나. 요건
1) 사업주체의 동일성
변경된 공익사업의 주체가 변경되기 전의 사업주체와 동일하여야 하는지 여부에 대해서는 견해가 대립하고 있습니다. 그러나 공익사업의 변환은 국가, 지방자치단체 또는 정부투자기관이 사업인정을 받아 토지를 협의취득 또는 수용한 경우에 한하여 공익사업법에 규정된 공익사업으로 변경된 경우에만 허용되므로 사업주체가 동일한 경우에만 허용되는 것은 아니라고 보고 있습니다.
2) 제한된 범위의 공익사업으로의 변경
공익사업의 변환은 사업인정을 받은 공익사업이 공익사업법에 변환 가능한 것으로 규정된 범위 내의 공익사업으로 변경되는 경우에 한하여 인정됩니다. 따라서 사업인정 전에 토지를 취득한 경우, 변환된 사업이 공익사업법에 규정된 공익사업이라고 하더라도 변환이 가능하지 않은 공익사업으로 변경된 경우에는 공익사업의 변환이 인정되지 않습니다.
다. 효과
공익사업의 변환이 인정되는 경우에는 협의취득 또는 수용한 토지가 변환 전 공익사업의 폐지, 변경으로 위 공익사업에 필요 없게 된 때에도 환매권을 행사할 수 없습니다.
공익사업이 변환되면 환매권의 행사기간은 당해 공익사업의 변경을 관보에 고시한 날부터 기산하고, 국가, 지방자치단체 또는 정부투자기관이 환매권자에게 공익사업의 변환사실을 통지하여야 합니다. 환매권자를 알 수 없거나 주소, 거소 그밖에 통지할 장소를 알 수 없는 때에는 공고할 수 있습니다.
2. 공용수용제도
가. 의의 및 요건
헌법 제23조 제3항은 공공필요에 의한 재산권의 수용, 사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되 정당한 보상을 지급하여야 한다고 규정하고 있습니다. 공용수용은 공공필요에 의한 재산권의 공권력적, 강제적 박탈을 의미하는바, 불가피한 경우에 한하여 최소한도에 그칠 것을 요하며, 국민의 재산권을 의사에 반하여 강제적으로라도 취득해야 할 공익적 필요성이 있을 것, 법률에 의거할 것, 정당한 보상을 지급할 것의 요건을 모두 갖추어야 합니다.
나. 토지수용의 주체
1) 사인인 공용수용 주체
헌법 제23조 제3항은 재산권 수용 주체를 명확히 규정하지 않고 있습니다. 위 규정은 정당한 보상을 전제로 재산권의 수용에 관한 가능성을 규정하고 있을 뿐이고, 재산권 수용의 주체를 한정하고 있지는 않습니다. 따라서 수용의 주체가 국가, 공적기관에 한정된다고 해석할 이유가 없고, 수용의 주체는 국가일수도 있고, 민간 기업일수도 있습니다. 나아가 공적기관이 직접 수용의 주체가 되는 것이든 공적기관의 허부판단과 승인결정 하에 민간 기업이 수용의 주체가 되는 것이든 본질적인 차이가 존재하지 않습니다.
그러나 국민의 재산권에 대한 수용 주체는 원칙적으로 국가 또는 지방자치단체이므로 사인인 민간 기업이 수용의 주체가 되는 사인수용이 인정된다고 하더라도 민간 기업에게 수용권을 부여하는 전제로서의 처분은 국가 내지 지방자치단체가 행사합니다. 또한 수용에 요구되는 공공필요성에 대한 최종적인 판단권한도 국가 내지 지방자치단체에게 유보되어 있습니다.
다. 공공필요의 해석
헌법재판소는 2014. 10. 30. 211헌바172 결정에서, “공공필요는 국민의 재산권을 그 의사에 반하여 강제적으로라도 취득해야 할 공익적 필요성으로서 공공필요의 개념은 공익성과 필요성이라는 요소로 구성되어 있는바, 공익성의 정도를 판단함에 있어서는 공용수용을 허용하고 있는 개별법의 입법목적, 사업내용, 사업이 입법목적에 이바지하는 정도는 물론 특히 그 사업이 대중을 상대로 하는 영업인 경우에는 사업 시설에 대한 대중의 이용, 접근가능성도 아울러 고려하여야 한다.
그리고 필요성이 인정되기 위해서는 공용수용을 통하여 달성하려는 공익과 재산권을 침해당하는 사인의 이익 사이의 형량에서 사인의 재산권침해를 정당화할 정도의 공익의 우월성이 인정되어야 하며, 사업시행자가 사인인 경우에는 그 사업 시행으로 획득할 수 있는 공익이 현저히 해태되지 않도록 보장하는 제도적 규율도 갖추어져 있어야 한다”라고 판시하였습니다.
3. 협의취득
가. 수용절차 개시 전 협의취득
1) 의의 및 성질
협의취득은 사업시행자가 공익사업에 필요한 토지를 토지소유자와의 협의에 의하여 취득하는 것으로서 통상적으로 사업인정 전 토지취득을 말합니다. 협의에 의하여 계약이 성립되면 목적물, 손실보상, 보상액 산정기준, 채권보상, 환매권에 있어서 수용에 의한 취득시의 효과와 동일한 효과가 발생합니다. 협의취득의 절차는 토지 및 물건조서의 작성, 보상계획의 공고 및 열람, 보상액 산정, 협의, 보상계약 체결의 순서로 진행됩니다.
나. 토지조서 및 물건조서의 작성
공익사업법(토지보상법) 제14조에 의하면 사업시행자는 공익사업의 수행을 위하여 사업인정 전에 협의에 의한 토지의 취득 또는 사용이 필요한 때에는 토지조서 및 물건조서를 작성하여야 합니다.
토지조서 및 물건조서는 사업시행자가 공익사업을 위하여 필요로 하는 토지와 토지상에 있는 물건의 현황 및 권리자의 내용을 조사하여 일정한 절차를 거쳐 작성한 문서입니다. 사업시행자는 위 문서를 공익사업법(토지보상법) 시행령 제7조의 규정에 따라 작성하여야 합니다.
다. 보상계획의 공고 및 열람
공익사업법(토지보상법) 제15조 제1항은 사업시행자가 토지조서 및 물건조서를 작성한 때에는 공익사업의 개요, 토지조서 및 물건조서의 내용과 보상의 시기, 방법 및 절차를 기재한 보상계획을 전국을 보급지역으로 하는 일간신문에 공고하고, 토지소유자 및 관계인에게 각 통지하여야 하며, 열람을 의뢰하는 사업시행자를 제외하고는 특별자치도지사, 시장, 군수 또는 구청장에게도 통지하여야 한다고 정하고 있습니다. 다만 토지소유자 및 관계인이 20인 이하인 경우에는 공고를 생략할 수 있습니다.
공익사업법(토지보상법) 제15조 제2항에 의하면 사업시행자는 보상계획의 공고 또는 통지 내용을 14일 이상 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 합니다. 다만 사업 지역이 2 이상의 시, 군 또는 구에 걸쳐 있거나 사업시행자가 행정청이 아닌 경우에는 특별자치도지사, 시장, 군수 또는 구청장에게도 그 사본을 송부하여 열람을 의뢰하여야 합니다.
공익사업법(토지보상법) 제15조 제3항은 토지소유자 또는 관계인이 공고 또는 통지된 토지조서 및 물건조서의 내용에 대하여 이의가 있는 경우 열람기간 이내에 사업시행자에게 서면으로 이의를 제기할 수 있도록 정해두고 있습니다.
또한 공익사업법(토지보상법) 제15조 제4항에 의하면 토지소유자 또는 관계인이 이의를 제기한 경우 사업시행자는 토지조서 및 물건조서에 이의를 부기하고 이의가 이유 있다고 인정하는 때에는 적절한 조치를 하여야 합니다.
라. 보상액의 산정
사업시행자는 보상계획의 공고 및 열람 절차를 마친 후 지체 없이 취득 또는 사용 대상 토지에 대하여 보상액을 산정하여야 합니다. 위 보상액의 산정을 위해서 감정평가업자 2인 이상에게 토지의 평가를 의뢰하여야 합니다. 그러나 사업시행자가 직접 보상액을 산정할 수 있는 경우에는 감정평가업자에게 의뢰하지 않고 직접 보상액을 산정할 수도 있습니다.
그리고 사업시행자는 감정평가업자를 선정함에 있어서 토지소유자의 요청에 따라 토지소유자가 추천하는 감정평가업자 1인을 추가하여 선정할 수 있습니다.
마. 협의
1) 의의 및 사업시행자의 성실협의의무
협의는 사업시행자가 토지소유자 및 관계인과 토지에 대한 보상에 관하여 행하는 합의절차를 의미합니다. 사업시행자는 토지소유자 및 관계인과 성실하게 협의하여야 할 성실협의의무를 부담합니다.
2) 필요적 전치절차인지의 여부
가) 사업인정 후의 협의와의 관계
공익사업법(토지보상법) 제26조는 사업인정 후 협의는 원칙적으로 거쳐야 하나 사업인정 전 협의를 거친 경우라면 사업인정 후에는 협의를 거치지 않아도 된다고 규정하고 있습니다. 위 규정은 사업인정 전 협의를 거치지 않은 경우에는 사업인정 후의 협의를 필수적으로 거쳐야 한다는 의미로 해석됩니다. 따라서 사업인정 전 협의를 사업인정 후의 협의와의 관계에서 해석할 때에는 임의적, 선택적 절차라고 볼 여지가 존재합니다.
나) 재결신청과의 관계
공익사업법(토지보상법) 제28조는 재결 전에는 반드시 사업인정 전의 협의 또는 사업인정 후의 협의를 거쳐야 하는 것을 내용으로 합니다. 사업인정 전의 협의 또는 사업인정 후의 협의를 거치지 않았다면 재결을 신청할 수 없습니다.
3) 협의의 상대방
가) 공유 토지
보상대상 토지가 공유 토지인 경우에는 공유물의 전부를 취득하거나 사용하기 위해서뿐만 아니라 일부만을 취득하기 위해서도 공유자 전원과 협의하여야 합니다.
나) 합유 토지
보상대상 토지가 합유 토지인 경우 합유물의 처분, 변경 및 합유지분의 처분에는 합유자 전원의 동의를 요하므로 사업시행자가 합유인 토지를 취득 또는 사용하기 위해서는 합유자 전원의 동의를 얻어야 합니다.
다) 총유 토지
보상대상 토지가 총유 토지인 경우 총유물의 처분 및 관리에는 사원총회의 결의가 필요하므로 사업시행자의 토지 취득 또는 사용을 위해서 사원총회의 결의서가 필요합니다.
라) 구분소유적 공유 토지
사업시행자의 구분소유적 공유 토지의 취득 또는 사용은 대외적인 관계이므로 등기상 지분권자에 대한 보상액은 한 동 또는 한 필지의 전체를 기준으로 평가한 보상액을 지분비율에 따라 안분하여 정하여야 합니다. 또한 사업시행자는 구분된 부분을 점유하고 있는 사용자와만 협의하여서는 안 되고, 등기에 의하여 대외적으로 표시된 공유자 전원과 협의하여야 합니다.
4) 협의의 절차 및 방법
공익사업법(토지보상법) 시행령 제8조 제1항에 의하면 사업시행자는 토지소유자 및 관계인에게 보상협의요청서를 기재하여 통지하여야 합니다. 위 요청서에는 협의기간, 협의장소 및 협의방법과 보상의 시기, 방법, 절차 및 금액 그리고 계약체결에 필요한 구비서류가 기재되어야 합니다.
토지소유자 및 관계인을 알 수 없거나 주소, 거소 그밖에 통지할 장소를 알 수 없을 때에는 토지의 소재지를 관할하는 시장, 군수 또는 구청장에게 공고할 서류를 교부하여 시, 군 또는 구의 게시판에 14일간 게시하는 방법으로 공고할 수 있습니다.
협의기간 내에 협의가 성립되지 않았을 때에는 협의의 일시, 장소 및 방법, 대상토지의 소재지, 지번, 지목 및 면적과 토지에 있는 물건의 종류, 구조 및 수량, 토지소유자 및 관계인의 성명 또는 명칭 및 주소, 토지소유자 및 관계인의 구체적인 주장내용과 사업시행자의 의견, 그밖에 협의와 관련된 사항을 기재한 서류에 토지소유자나 관계인의 서명 또는 날인을 받아야 합니다. 하지만 토지소유자 및 관계인이 정당한 사유 없이 서명 또는 날인을 거부하거나 토지소유자 및 관계인을 알 수 없거나 주소, 거소 그밖에 통지할 장소를 알 수 없어 서명 또는 날인을 받을 수 없는 경우에는 서명 또는 날인을 받지 않아도 되며, 사업시행자는 위 서류에 위 사유를 기재하여야 합니다.
5) 계약의 체결
가) 계약 체결 및 내용
공익사업법(토지보상법) 제17조에 의하면 사업시행자는 협의가 성립된 때에는 토지소유자 및 관계인과 계약을 체결하여야 합니다. 그리고 체결되는 계약의 내용에는 계약의 해지 또는 변경에 관한 사항과 보상액의 환수 및 원상복구에 관한 사항이 포함되어야 합니다.
나) 협의취득행위의 법적 성질
(1) 사법상의 행위
협의취득행위는 사법상의 행위이고, 공익사업용지의 취득협의 또는 계약체결은 공공기관이 사경제주체로서 행하는 사법상 매매 내지 사법상 계약의 실질을 가지는 것입니다. 따라서 당사자들은 합의로 매매대금을 정하거나 완화하는 약정을 할 수 있고, 위 합의는 유효합니다.
헌법재판소는 1995. 11. 30. 선고 94헌가2 결정에서, “사업시행자의 토지 협의취득은 사법상의 매매계약과 다를 바 없고, 협의취득에 따른 보상금의 지급행위는 토지의 권리이전에 대한 반대급부의 교부행위로서 사법상의 행위”라고 판단하였습니다.
(2) 협의성립 또는 계약체결의 취소
협의취득행위는 사법상의 행위이므로 공익사업용지의 협의성립 또는 계약체결에 착오가 있는 경우에는 협의 또는 계약을 취소할 수 있습니다.
대법원은 1991. 3. 27. 선고 90다카27440 판결에서, “동기의 착오가 법률행위의 내용의 중요부분의 착오임을 이유로 표의자가 법률행위를 취소하려면 그 동기를 의사표시의 내용으로 삼을 것을 상대방에게 표시하고, 의사표시의 해석상 법률행위의 내용으로 되어 있다고 인정되면 충분하고, 당사자들 사이에 별도로 그 동기를 의사표시의 내용으로 삼기로 하는 합의까지 이루어질 필요는 없지만 법률행위의 내용의 착오는 일반인이 표의자의 입장에 섰더라면 그와 같은 의사표시를 하지 아니하였으리라고 여겨질 정도로 그 착오가 중요한 부분에 관한 것이어야 할 것으로 감정평가기관의 용도지역 인정의 착오로 정당한 가격보다 과다하게 감정평가된 금액을 기준으로 협의매수한 사업시행자는 계약내용의 중요부분에 관한 착오를 이유로 공익사업용지의 매수계약을 취소할 수 있다”고 판단하였습니다.
6) 소유사실확인서 발급제도의 폐지
부동산물권을 취득한 자가 등기를 하지 아니한 채 인도받아 사실상 사용하고 있었으나 소유권이전등기가 불가능해지거나 곤란해진 경우 사실상의 토지소유자를 위하여 사업시행자가 공익사업의 수행을 위하여 토지를 취득 또는 사용하고자 할 때 보상금을 지급함에 있어서 소유권의 보존등기 또는 실제의 소유자에게 이전등기가 되어 있지 않은 토지에 대해서는 시장, 구청장 또는 읍, 면장이 확인하는 정당한 권리자에게 보상금을 지급하도록 하는 취득의 특별절차를 두고 있었습니다.
즉, 사업시행자가 실제 권리자에게 보상금을 지급하고, 토지를 직접 취득하는 공익사업용지의 중간생략등기를 제도화한 것이었습니다.
그러나 보상특례규정으로서의 소유사실확인서 발급제도는 소유사실확인서에 의한 등기를 실체적 권리관계에 부합하는 등기로 추정할 수 없어 사업시행자가 소유권을 안정적으로 확보할 수 없고, 확인서를 발급받는 자가 취득세, 등록세, 양도소득세를 탈세할 우려가 있다는 이유로 폐지되었습니다.
나. 사업인정 후의 협의
1) 의의 및 성질
공익사업법 제26조 제1항은 사업인정의 고시가 있은 후에 사업시행자가 수용할 토지에 관한 권리를 취득하거나 소멸시키기 위하여 토지소유자 및 관계인과 행하는 합의를 규정하고 있습니다. 협의는 수용 또는 사용할 토지의 범위와 사용방법, 수용 또는 사용의 개시일과 기간, 손실보상에 관한 사업시행자와 피수용자 사이의 교섭행위를 의미합니다.
협의절차는 원칙적으로 필수적 절차이고, 협의절차 없이 재결을 신청할 수 없습니다. 협의절차를 거치지 않은 재결신청은 위법하고, 위 재결신청에 의한 재결처분은 원칙적으로 무효입니다.
2) 협의의 방법 및 절차
사업인정을 받은 사업시행자의 토지소유자 및 관계인과의 협의절차는 사업인정 전 협의절차의 규정을 준용하고 있습니다.
3) 협의의 내용
가) 협의의 범위
협의의 범위는 토지조서 및 물건조사의 작성범위 내일 것을 요합니다. 일정한 절차에 따라 작성된 토지조서 및 물건조서는 진실성을 추정 받는 효력이 있습니다. 그러므로 원칙적으로는 위 범위를 넘어서 협의를 할 수 없습니다. 위 범위를 넘어서 협의를 하여야 할 필요가 있는 경우에는 새로운 토지조서 및 물건조서의 작성절차를 거쳐야 합니다.
나) 협의사항
협의사항은 재결사항과 동일하므로 토지수용위원회의 재결에 의하여 결정될 모든 사항에 대하여 협의하여야 합니다. 따라서 수용 또는 사용할 토지의 구역, 사용방법, 손실의 보상, 수용 또는 사용의 개시일과 기간에 대하여 협의되어야 합니다. 다만 사업시행자가 토지소유자 및 관계인과 협의하여야 하는 사항이 제한되어 있는 것은 아니고, 요식절차가 정해져 있는 것이 아니므로 목적물의 가격을 토지수용위원회의 재결에 따르도록 하는 내용의 협의도 유효합니다.
라) 협의의 효과
사업시행자와 토지소유자 및 관계인 사이에 협의가 성립하면 공용수용의 절차가 종료되고 수용의 효과가 발생합니다. 사업시행자는 수용 또는 사용의 개시일까지 보상금을 지급 또는 공탁하게 되고, 피수용자는 그 시기까지 사업시행자에게 토지 및 물건을 인도하거나 이전하게 되며, 사업시행자는 목적물에 대한 권리를 취득하고 피수용자는 권리를 상실합니다.
마) 협의성립의 확인
(1) 의의
사업시행자는 토지소유자 및 관계인과의 사이에 협의가 성립되었을 때에는 재결신청기간 내에 그 토지소유자 및 관계인의 동의를 얻거나 공증인에 의한 공증을 받아 일정한 절차에 의하여 관할 토지수용위원회에 협의성립의 확인을 신청할 수 있습니다.
토지수용위원회는 사업시행자가 협의성립의 확인신청을 하는 경우 위 신청이 형식적 요건을 구비하고 협의성립이 적법하지 못하다고 인정되는 특별한 이유가 없는 한 협의성립의 확인을 하여야 합니다.
(2) 협의성립 확인의 절차
(가) 확인신청절차
사업시행자는 관할 토지수용위원회에 협의성립확인신청서와 토지소유자 및 관계인의 동의서 및 인감증명서, 계약서, 토지조서 및 물건조서, 사업계획서를 첨부하여 제출하여야 하고, 일정 금액의 수수료를 납부하여야 합니다.
(나) 일반적 확인절차
사업시행자가 재결의 신청기간 이내에 토지소유자 및 관계인의 동의를 얻어 관할 토지수용위원회에 협의성립의 확인을 신청하면 토지수용위원회는 협의성립의 확인에 재결절차에 관한 사항을 준용합니다. 그러므로 토지수용위원회는 신청의 열람, 심리, 재결방식, 재결기간, 토지수용위원회 재결의 의결의 절차에 의하여 협의성립을 확인합니다.
(다) 공증에 의한 확인절차
사업시행자가 협의성립에 대하여 공증을 받아 관할 토지수용위원회에 협의성립의 확인을 신청한 때에는 토지수용위원회가 위 신청을 수리함으로써 협의성립의 확인이 있는 것으로 보게 됩니다. 공증을 받아 제출된 확인신청에 대하여는 재결절차를 거치지 않습니다. 따라서 협의성립의 확인을 조속히 하고자 하는 경우 공증을 받아 확인신청을 하는 것이 유용합니다.
(3) 협의성립 확인의 효과
(가) 필요적 절차인지의 여부
협의성립의 확인 신청은 공용수용 절차에 있어서 필요적 절차가 아니므로 토지수용위원회의 확인절차를 거치지 않았다고 하더라도 협의성립의 효력이 상실되지는 않습니다.
(나) 재결과 동일한 효력
협의성립의 확인 절차를 거쳐 토지수용위원회로부터 협의성립의 확인을 받게 되면 위 절차를 통한 확인은 재결과 동일한 효력을 가지게 됩니다. 따라서 사업시행자와 토지소유자 및 관계인이 확인된 협의의 성립이나 내용을 다툴 수 없는 확정력이 발생합니다.
(4) 확인에 대한 불복
협의성립의 확인에는 확정판결의 효력이 발생하지 않으므로 불복할 수 있습니다. 단, 협의성립의 존재유무, 내용의 불일치를 불복사유로 제기할 수는 없고, 위 사유 이외의 협의성립의 확인에 대한 하자는 불복사유로 제기할 수 있습니다. 협의성립의 확인은 수용재결로 간주하므로 이의신청과 행정소송을 통하여 다툴 수 있습니다.
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