[부동산전문변호사] 지역주택조합과 재개발, 재건축 조합
지역주택조합제도는 1980년 (구)｢도시재개발법｣ 및 (구)｢주택개량촉진에관한임시조치법｣에 의한 재개발구역내 무주택 주민의 주택마련을 위하여 (구)｢주택건설촉진법｣에 도입된 이래, 1987년 재개발구역외의 지역 및 재건축 조합으로 확대되었습니다.
그런데 주거환경을 정비하는 제도인 재개발⋅재건축⋅주거환경개선사업등이 각각 (구｢도시재개발법｣, (구)｢주택건설촉진법｣, (구)｢도시저소득주민의주거환경개선을위한임시조치법｣등 3개의 법령에 규정되어 있어서 사업추진의 일관성과 계획적 관리가 부족한 문제가 발생하였습니다. 이에 따라 2003년 (구｢도시재개발법｣과 (구)｢도시저소득주민의주거환경개선을위한임시조치법｣을 통합하고, (구)｢주택건설촉진법｣ 중 재건축관련 조항을 통합⋅보완하여 ｢도시 및 주거환경정비법｣을 제정⋅시행하고 있습니다.
1. 주택법상 주택조합과 도시정비법상 재개발․재건축 조합과 비교
가. 조합설립
① 지역주택조합은 주택건설예정세대수의 1/2 이상 및 20인 이상의 조합원이 설립인가신청서와 해당 주택건설대지의 80% 이상의 토지에 대한 토지사용승낙서 및 해당 주택건설대지의 15% 이상에 해당하는 토지의 소유권을 확보하였음을 증명하는 서류를 첨부하여 관할 시장⋅군수⋅구청장의 인가를 받음으로써 설립됩니다.
또한, 지역주택조합은 그 설립인가를 받은 후에는 해당 조합원을 교체하거나 신규로 가입하게 할 수 없으나, 조합원수가 주택건설예정세대수를 초과하지 아니하는 범위에서 시장⋅군수⋅구청장으로부터 조합원 추가모집의 승인을 받은 경우 등은 그러하지 아니합니다.
재개발사업의 추진위원회(제31조제4항에 따라 추진위원회를 구성하지 아니하는 경우에는 토지등소유자를 말한다)가 조합을 설립하려면 토지등소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자의 동의를 받아 다음 각 호의 사항을 첨부하여 시장ㆍ군수등의 인가를 받아야 합니다(도시정비법 제35조 제2항).
주택재건축사업의 추진위원회가 조합을 설립하고자 하는 때에는 주택단지 안의 공동주택의 각 동별 구분소유자의 과반수 동의와 주택단지 안의 전체 구분소유자의 4분의 3 이상 및 토지면적의 4분의 3 이상(구법 2분의 1 이상)의 토지소유자의 동의를 얻어 시장·군수의 인가를 받아야 합니다. 추진위원회는 조합설립에 필요한 동의를 받기 전에 추정 분담금 등 대통령령으로 정하는 정보를 토지등소유자에게 제공하여야 합니다(도시정비법 제35조 제3항).
나. 시행자
주택법은 주택건설사업을 시행할 수 있는 자를 법으로 정하면서, 등록사업자가 토지소유권을 확보하여 단독으로 사업을 시행하는 경우를 원칙으로 상정하고 있습니다(주택법 제4조). 이 때 주택법상의 등록사업자는 시공까지 담당하게 되므로 등록사업자는 사업주체라는 측면과 시공자라는 측면을 동시에 갖습니다.
등록사업자 외에 국가나 자치단체 등도 단독으로 주택건설사업을 시행할 수 있지만, 등록사업자가 단독으로 시행하는 경우가 주택법의 전형적인 예입니다. 통상 건축주와 시공자가 별도로 존재하는 건축법 등의 경우와 달리 등록사업자의 단독시행을 원칙적인 형태로 보고 있는 것은 주택법의 커다란 특징입니다.
주택법은 단독으로 주택건설사업을 시행할 수 없으나 등록사업자와 공동으로는 사업을 시행할 수 있는 사업주체를 예정하고 있습니다. 토지소유자나 지역조합, 직장조합과 같은 주택조합이 여기에 해당하며(주택법 제5조) 이들은 예외적으로 주택건설사업의 주체가 될 수 있습니다.
다만 주택법은 전문성이 없는 주택조합 등에게 아파트건설사업의 책임을 전적으로 부담시키기 어렵다는 점 때문에 등록사업자를 공동사업주체로 요구하고 있습니다. 물론 법조문상으로는 공동사업이 반드시 의무적인 것은 아니고 주택조합이 주택법에 의해 등록한 경우라면 단독사업주체가 될 수 있지만(주택법 제4조 제1항 5호 괄호의 반대 해석), 이러한 예는 실무상 거의 존재하지 않는다. 주택조합과 공동으로 사업을 시행하는 등록사업자는 역시 시공까지 담당하게 되므로 시공자이면서 동시에 사업주체입니다.
공동사업주체로서 지역조합은 토지소유권을 보유하고, 종국적으로 사업비용을 부담할 책임을 지며 등록사업자는 이를 전제로 공동시행과 시공의 역할을 담당하게 됩니다.
지역주택조합사업은 해당 지역주택조합과 등록사업자가 공동으로 사업을 시행하고 있습니다.
다. 정비구역의 지정 및 해제
주택재개발․재건축사업은 기본계획에 적합한 범위에서 노후⋅불량건축물이 밀집한 지역을 개선하기 위하여 주민 및 지방의회의 의견 청취 후 시장, 군수 또는 구청장의 요청에 따라 특별시장⋅광역시장⋅도지사가 정비구역을 지정합니다.
주택재개발․재건축사업의 해제의 경우 토지 등 소유자가 정비구역으로 지정⋅고시된 날부터 2년이 되는 날까지 제31조에 따른 조합설립추진위원회의 승인을 신청하지 아니하는 경우 또는 3년이 되는 날까지 조합설립 인가를 신청하지 아니하는 경우, 조합이 설립인가를 받은 날부터 5년이 되는 날까지 사업시행인가를 신청하지 아니하는 경우 등에는 특별자치시장, 특별자치도지사 및 대도시의 시장은 직접 정비구역 등을 해제하여야 합니다(도시정비법 제20조 제1항).
또한, 정비사업의 시행에 따른 토지등소유자의 과도한 부담이 예상되는 경우, 정비예정구역 또는 정비구역의 추진 상황으로 보아 지정 목적을 달성할 수 없다고 인정하는 경우, 토지등소유자의 100분의 30 이상이 정비구역(추진위원회가 구성되지 아니한 구역으로 한정)의 해제를 요청하는 경우에는 정비구역의 지정을 해제할 수 있습니다.
이러한 주택재건축사업의 지정 및 해제 제도는 사업의 투명성 및 절차적 정당성확보에 기여할 수 있습니다.
그런데 주택법상 지역주택조합제도에 있어서는 구역의 지정 및 해제제도가 없습니다. 지역주택조합사업은 기존 토지주들과 일종의 가계약을 맺어둔 후 땅을 공동으로 매입할 조합원을 모집, 조합설립인가 후 땅을 매입해 사업을 진행하는 방식이기 때문입니다.
라. 추진위원회
주택재건축사업의 경우 (구)｢주택건설촉진법｣에서는 재건축조합의 설립에 관하여만 규정하고 추진위원회에 관한 규정을 두지 않았기 때문에 토지등 소유자들 중 일부가 조합설립을 위하여 추진위원회를 구성하여 조합설립을 위한 준비활동을 하였습니다.
이들 추진위원회는 복수로 활동하는 경우가 많았는데, 이 과정에서 복수의 추진위원회가 난립하여 각각 시공사 및 설계자와의 공사 도급계약을 체결하여 상호 비방, 이권개입 등의 많은 문제점이 발생하였습니다. 이에 따라 ｢도시 및 주거환경정비법｣은 명문으로 추진위원회 구성에 관한 규정을 두고 위원장을 포함한 5인 이상의 위원 및 토지등소유자 과반수의 동의를 받아 추진위원회를 구성하고 시장⋅군수의 승인을 받도록 하고 있습니다(도시정비법 제31조).
반면 ｢주택법｣상 지역주택조합제도에 있어서는 추진위원회에 관한 규정이 존재하지 않습니다. 이로 인하여 또한 조합설립을 위한 일련의 절차 등에 있어 사업의 타당성 및 안정적 추진 가능성에 대한 예견 가능성이 부족한 실정입니다.
또한, 추진위원회가 아니더라도 지역주택조합의 핵심 조합원들의 경우 조합원시공사 및 설계자와의 공사 도급계약을 체결함에 있어 이권개입의 문제가 나타나고 있습니다.
마. 토지수용, 매도청구권
재개발사업의 경우, 사업시행계획인가가 있은 때에는 토지보상법을 준용하여 수용절차를 진행할 수 있습니다.
재건축사업의 경우, 사업시행계획인가가 있은 때에는 미동의자, 현금청산자에 대하여 매도청구권을 행사할 수 있습니다.
｢주택법｣상 지역주택조합제도상의 매도청구권의 행사 요건은 해당 대지면적의 95% 이상의 소유권을 확보한 경우에만 행사할 수 있어, 그 행사요건이 매우 까다롭습니다.
2. 지역주택조합법제의 개정
지역주택조합의 현황상 문제점은 조합추진을 위한 임의단체 구성단계, 토지사용승낙서확보단계, 조합원모집(신고)단계 등과 같은 사업초기단계에 집중되어 있습니다. 이러한 문제점을 개선하기 위하여 주택법은 지속적으로 개정되었는데, 그 주요한 내용은 다음과 같습니다.
가. 2016년 개정(법률 제14344호, 2016. 12. 2. 일부개정)
① 조합원의 조합 탈퇴 및 환급 관련 규정을 신설
② 업무대행자가 주택조합의 업무를 대행할 수 있는 범위를 구체화하고, 업무대행자의 귀책사유로 인한 조합 또는 조합원의 피해에 대하여 업무대행자에게 손해배상책임을 부여하며, 국토교통부장관은 표준업무대행계약서를 작성·보급할 수 있도록 규정을 신설
③ 조합원을 모집하려는 경우에는 해당 시장·군수·구청장에게 신고한 후 공개모집하도록 하되, 이미 조합원 모집 신고된 사업대지와 중복되는 등 일정한 경우에는 그 신고수리를 거부할 수 있도록 하며, 공개모집 이후 조합원 탈퇴 등으로 인한 결원을 충원하거나 미달된 조합원을 재모집하는 경우에는 선착순의 방법으로 조합원을 모집할 수 있도록 규정, 그리고 신고하지 아니하고 조합원을 모집하거나 조합원을 공개로 모집하는 경우에 대한 벌칙을 신설
④ 개정 「주택법 시행규칙([시행 2017.6.3.] [국토교통부령 제425호, 2017.6.2., 일부개정])」에서는 ‘토지확보 현황(확보면적, 확보비율 등을 말한다) 및 계획과 이를 증명할 수 있는 토지사용승낙서 등의 자료’를 조합원 모집 신고를 하려는 자가 제출하도록 규정
위 ④ 시행규칙 개정과 관련하여 ‘계획과 이를 증명할 수 있는 토지사용승낙서’는 그 자체가 토지소유권의 확보를 의미하는 것은 아닙니다. 특히, 토지 소유자의 토지사용승낙은 계약금 지급이후 중도금과 잔금지급과정에서 철회될 가능성이 있습니다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2014두41190).
나. 2020년 개정 주택법[법률 제16870호, 2020. 1. 23., 일부개정]
① 주택조합설립인가의 요건에 해당 주택건설대지의 15퍼센트 이상에 해당하는 토지의 소유권을 확보할 것을 추가하였습니다(주택법 제11조 제2항 제2호 신설).
② 지역주택조합 또는 직장주택조합의 설립인가를 받기 위하여 조합원을 모집하려는 자는 해당 주택건설대지의 50퍼센트 이상에 해당하는 토지의 사용권원을 확보하도록 함(주택법 제11조의3 제1항).
③ 조합원을 모집하는 모집주체는 해당 주택조합의 사업개요, 조합원의 자격기준 등을 주택조합 가입 신청자가 이해할 수 있도록 설명하도록 하고, 모집 광고 등을 하는 경우 조합원 보호를 위하여 포함하여야 할 내용과 금지되는 사항을 정함(주택법 제11조의4 및 제11조의5 신설).
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