[부동산전문변호사] 지역주택조합제도의 연혁과 문제점
지역주택조합제도는 주택 마련의 가장 큰 걸림돌인 ‘주택가격’을 시세보다 낮은 가격으로 제공합니다. 또한, 주택을 시가보다 낮게 구입할 수 있는 다른 대표적인 제도인 경·공매제도와는 달리, 지역주택조합제도는 신축 주택을 공급합니다.
지역주택조합은 무주택자이거나 주거전용면적이 85㎡이하 1채 소유자인 개인들이 조합을 결정하여 주택의 건축 및 분양사업을 위한 단체입니다. 즉, 개인들이 다른 사람과 함께 돈을 모아 땅을 사서 아파트를 짓고, 본인들이 그 아파트를 소유하기도 하고 남는 아파트는 제3자에게 팔기도 하는 동업체라고 할 수 있습니다.
1. 주택조합의 법적 성격
주택재건축조합·주택재개발조합의 근거법인 도시 및 주거환경정비법은 동법상의 조합에 대해 법인격을 부여하고 있습니다(도시정비법 제18조). 판례 역시 주택재건축조합·주택재개발조합을 공법인으로 보고 있습니다(대법원 2009. 9. 24. 선고 2008다60568 판결).
반면, 지역주택조합의 근거법인 주택법은 지역주택조합에 법인격을 부여하는 조항을 두고 있지 않습니다. 주택조합이 비록 조합이라는 명칭을 사용하지만 고유의 목적을 가지고 사단적 성격을 가지는 규약을 만들어 이에 근거하여 의사결정기관인 총회와 운영위원회 및 집행기관인 대표자를 두는 등의 조직을 갖추고 있습니다. 또한, 의결이나 업무집행방법이 다수결의 원칙에 따라 행해지며 조합원의 가입⋅탈퇴에 따른 변경에 관계없이 조합 자체가 존속하는 등 단체로서의 중요사항이 확정되어 있는 점에 비추어 그 명칭에 불구하고 법인격 없는 사단에 해당합니다. 이와 관련하여 판례는 주택조합에 법인격을 부여하지 않던 (구)주택건설촉진법 하에서 설립인가를 받은 재건축조합을 민법상 비법인사단(법인격 없는 사단)으로 판단 한 바 있습니다(대법원 2006. 10. 26. 선고 2004다17924 판결).
지역주택조합은 주택조합의 한 유형입니다. ‘주택조합’이라는 표현은 협의로 사용되기도 하고, 광의로 사용되기도 합니다. 협의의 개념으로서 주택조합은 주택법상의 개념을 말하지만, 광의의 개념에서 주택조합은 주택법상의 조합뿐만 아니라, 도시 및 주거환경정비법상의 조합을 포함합니다.
사회생활상 용례에서 주택조합의 의미는 광의의 개념에서 인식되는 경우가 많습니다. 사회적 용례로써 주택조합은 일반인이 신축 아파트를 마련함에 있어서 접하게 되는 모든 형태의 조합으로 받아들여지기도 합니다.
지역주택조합이 처음 도입될 당시 조합원이 될 수 있는 자격은 재개발구역 내의 주민들이었습니다. 재개발구역내의 주민들로 구성되는 지역조합제도는 1980년에 도입되어 1987년까지 지속되었습니다. 그리하여 국민들이 주택조합의 의미를 광의로 인식하게 되었습니다.
2. 지역주택조합제도의 연혁
한국에서 주택조합제도는 1977년 말 주택건설촉진법에 처음 등장하였습니다. 주택건설촉진법은 주택법의 전신(前身)이 되는 법률입니다. 1977년 (구)「주택건설촉진법([시행 1978. 1. 31.] [법률 제3075호, 1977.12.31., 전부개정])」 제44조(무주택근로자의 주택건설)는 “일정규모이상의 근로자를 고용하는 자나 근로자들로 구성된 조합이 그 근로자의 주택을 건설하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 이들을 제3조 제3호의 규정에 의한 사업주체로 본다.”고 규정하여 직장주택조합의 근거규정을 마련하였습니다.
지역주택조합의 효시로 볼 수 있는 제도는 1980년 초에 도입되었습니다. 1980년 (구)「주택건설촉진법 [시행 1980.1.4.] [법률 제3250호, 1980.1.4., 일부개정]」 제3조 제9호는 “‘주택조합’이라 함은 주택이 없는 국민이 주택을 마련하기 위하여 설립한 조합으로서 도시재개발법 및 주택개량촉진에관한임시조치법에 의한 재개발구역 내의 주민들이 구성하는 조합(이하 ‘지역조합’이라 한다)과 대통령령이 정하는 규모의 근로자로 구성된 조합(이하 ‘직장조합’이라 한다)을 말한다”고 규정하여, ‘지역조합’ 제도를 규정하였습니다.
그러나 당시의 ‘지역조합’은 도시재개발법 및 주택개량촉진에관한임시조치법에 의한 재개발구역내의 주민들로 구성되는 조합으로서, 현행 지역주택조합과 동일한 제도로 이해하기는 어렵습니다. 오히려 지금의 재개발조합과 유사한 것으로 볼 수 있습니다. 현재 재개발조합을 규정하고 있는 법률은 도시 및 주거환경정비법입니다.
현행 지역주택조합제도로 볼 수 있는 형태의 주택조합은 1987년 말에서야 비로소 형성되었습니다. 1987년 (구)주택건설촉진법([법률 제3998호, 1987.12.4., 일부개정])은 재개발구역내의 주민들로 구성되는 것으로 규정하던 종래 지역조합에 대한 태도를 수정하여, ‘동일 또는 인접한 시(서울특별시 및 직할시를 포함한다)·군에 거주하는 주택이 없는 주민이 주택을 마련하기 위하여 설립한 조합’으로 변경하였습니다. 즉, 1987년 ｢주택건설촉진법｣의 일부 개정을 통하여 재개발구역외의 지역의 무주택주민도 주택조합을 설립할 수 있도록 하는 한편, 노후주택의 재건축 촉진을 위하여 지역주택조합제도의 범위를 확대하였습니다. 이때부터 지역주택조합에 대한 국민주택자금 우선 지원 등 정부 차원의 지원 정책은 중단되었습니다.
이는 도시재개발구역내의 무주택주민과 동일직장내의 무주택근로자의 경우에 한하여 설립할 수 있도록 하여 왔던 주택조합제도를 확대하여, 도시재개발구역 외의 지역의 무주택주민도 주택조합을 설립할 수 있도록 그 요건을 완화하였습니다. 그러나 조합 유형의 명칭은 종전과 마찬가지로 ‘지역조합’이었습니다. 그 결과 당시 주택건설촉진법에는 주택조합의 유형이 지역조합·직장조합·재건축조합으로 구분되어 규정되어 있었습니다.
현재와 같은 ‘지역주택조합’이라는 용어는 2003년에 비로소 법제화되었습니다. 2003년 주택건설촉진법은 변화된 경제적·사회적 여건에 맞추어 주거복지 및 주택관리 등의 부분을 보강하고, 제도의 운영과정에서 나타난 일부 미비점을 전반적으로 개선·보완하기 위하여 주택법으로 개정되었습니다.
당시 개정 법률인 (구)「주택법([시행 2003.11.30.] [법률 제6916호, 2003.5.29., 전부개정])」 제2조 제9호 가목은 “지역주택조합 : 동일한 특별시·광역시·시 또는 군(광역시의 관할구역에 있는 군을 제외한다)에 거주하는 주민이 주택을 마련하기 위하여 설립한 조합”이라고 규정하였습니다. 이는 현행 주택법([시행 2017.3.28.] [법률 제14476호, 2016.12.27., 타법개정])」 제2조 제9호 가목에는 지역주택조합의 대상이 되는 지역으로 ‘군’이 규정되어 있지 않다는 점 외에는 동일합니다. 주택법은 지역주택조합이 건설하는 주택을 민영주택으로 보고 있습니다(주택법 제2조 제3의 4).
3. 지역주택조합제도의 문제점
‘지역주택조합설립인가 대비 입주비율’을 살펴보면, 그 비율이 약 26%에 못 미칩니다. 대략 5개의 사업장 중 1개의 사업장만 입주가 되는 비율입니다. 그러나 2010년 이후 지역주택조합사업이 현저히 증가하고 있었다는 점 및 사실상 지역주택조합설립을 준비했던 모든 예비사업장을 포함한다면, ‘지역주택조합추진 대비 입주비율’은 ‘지역주택조합설립인가 대비 입주비율’보다 현저히 떨어질 것으로 판단됩니다.
지역주택조합 사업진행 절차 중 조합이 가장 어렵게 느끼는 부분은 조합 추진 절차의 투명성 및 조합인가 후 진행되는 사업계획승인 과정입니다.
지역주택조합설립 추진 과정에 있어 구체적인 사업계획이 없는 상태에서 조합원 모집이 이루어지고 있습니다. 구체적인 사업계획을 알지 못한 상황에서 조합원은 가입을 해야 하므로, 그 투명성 측면에서 많은 문제점이 나타나고 있습니다.
또한 사업계획승인을 획득하기 위해서는 조합의 토지보유가 95% 이상을 확보하는 문제입니다. 95% 이상의 토지보유 비율을 보유하기 위해 많은 자금이 소요되며, 원주민(토지 등 소유자)와의 협상에 따르는 물리적인 시간 소요 또한 많습니다.
근본적으로 이는 지역주택조합 원천이 되는 조합원의 대상을 살펴볼 필요가 있습니다. 지역주택조합의 조합원은 원주민(지주 등)뿐만 아니라 지역의 무주택자를 대상으로 하고 있어 다른 사업에서보다 더 넓은 범위의 대상 요건을 가지고 있음은 물론 원주민이 이주를 원할 시에 조합은 대상 토지를 모두 매입하여야 사업이 가능합니다.
이에 따르는 구체적인 문제점은 다음과 같습니다.
① 원주민(토지등 소유자)의 이탈이다. 지역주택조합의 개발사업의 경우 재개발 및 재건축의 경우보다 상대적으로 원주민 이탈이 많은 편이며, 이는 원주민이 이탈할 경우의 프리미엄이 더 크기 때문입니다. 재개발의 경우 시가 기준 평가 금액을, 재건축의 경우 시가 + 개발이익임에 반해 재역주택조합의 토지등 소유자에 대한 산정된 기준원칙이 없으므로 원주민과의 토지 매입을 위한 협상 시 조합에 불리할 수 있습니다.
② 토지 95% 보유조건입니다.
지역주택조합뿐만 아니라 주택재건축조합·주택재개발조합 모두 사업을 성공적으로 추진하기 위해 가장 기본적이면서도 중요한 것은 토지의 확보입니다. 위에서 살펴본 지역주택조합의 구체적인 문제점에서도 토지확보와 관련된 사업의 어려움을 확인할 수 있습니다.
지역주택조합이 토지확보에 어려움을 겪는 원인은 조합원 자격요건 및 사업추진 과정에서 찾을 수 있습니다. 지역주택조합의 경우 조합원이 반드시 해당 사업지의 토지소유자이어야 하는 것은 아닙니다. 따라서 토지를 확보하지 못한 상태에서 조합원을 모집한 후 조합원이 납부하는 분담금으로 장차 토지를 확보해야 합니다.
매도청구권 조항의 신설로 인하여, 현실적 어려움이 경감되었으나, 이를 맞춰내기 위해서는 전체 사업비 대비 초기에 지출되는 토지 비용이 전체 사업을 좌우할 정도로 매우 크며, 95%를 맞추지 못할 시 사업이 좌초될 위험이 큽니다. 매도청구권이 없었을 시기에 비해 소위 ‘알박기’ 등의 가능성이 줄어든 것은 사실이나, 타 사업에 비해 지역주택조합 사업은 사업부지가 협소하기 때문에 원주민간 협약 등 매도 가격을 높이기 위한 시도가 얼마든지 나올 개연성이 존재합니다.
이는 토지대금의 프로젝트 파이낸싱 등으로 인한 이자 비용의 증가 등 사업비를 크게 증가 시킬 수 있으며, 사업 이후 조합해산 시 추가분담금의 형태로 조합원에게 귀속될 수 있습니다.
결국 토지매입의 어려움으로 인해 사업의 정체와 그로 인한 비용의 증가가 필연적으로 이어지게 됩니다.
조합원모집은 지역주택사업을 추진하기 위한 인적 요소를 확보하는 것입니다. 조합원이 사업비를 부담하므로 조합원모집은 사업비의 충당과도 깊은 관계가 있습니다. 조합원이 부담하는 사업비의 일부는 지역주택조합사업을 추진하기 위한 물적 요소인 사업대상토지의 소유권 확보에 사용된다. 따라서 지역주택조합사업의 초기단계에서 발생하는 문제의 상당부분은 조합원모집과 직접적으로 관련되어 있습니다.
사업대상 토지의 확보 과정에서 토지를 적정 가격에 적시에 확보하지 못한다면 사업의 성공을 기대하기는 어렵습니다. 반면, 주택재건축조합·주택재개발조합의 경우에는 비록 조합설립상 동의요건을 충족하는 데에는 어려움이 있을 수 있다하더라도, 조합원이 사업대상지의 토지소유자 등으로 구성되므로 사업대상 토지를 확보하는 것 그 자체는 상대적으로 용이합니다.
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