PADD, 도시 개발 단락: 지속가능 도시 철학 설계

2.5 프랑스가 지속가능한 개발 목표를 설계하는 방법

프랑스 도시계획에서 지속 가능한 정비 및 개발 계획(PADD : Projet d’Aménagement et de Développement Durable)은 단순한 행정 문서가 아니다. 이는 도시가 어떤 가치 위에서 자신의 미래를 어떤 단락 구조로 조직할지 선언하는 전략적 지침이다. 도시의 중장기 공간 구상을 정책적·철학적 언어로 풀어내는 이 문서를 이해한다는 것은, 도시가 사회적·환경적 가치 위에서 자신의 이야기를 구성하는 방식을 읽는 경험과 같다.

즉, 도시를 읽는다면, PADD는 그 안에 자리 잡은 중심 단락이다.

PADD는 2000년대 초 도시 연대 및 재생법(SRU) [1]과 함께 도입되어 발전했다. 급격한 도시화, 주거 부족, 이동성 문제, 기후 대응 등 도시를 둘러싼 난제가 커지는 가운데, 단순 규제 중심의 계획으로는 지속가능한 발전이 어렵다는 문제의식이 반영된 것이다. 도입 이후 PADD는 지역 도시계획(PLU) 등 하위 계획과 연계되며, 전략과 실행을 잇는 핵심 문서로 자리 잡았다.

법적으로 PADD는 직접적인 인허가 기준이 되지 않지만, PLU와 OAP(Orientations d'Aménagement et de Programmation)에서 규정이 설정될 때 정책적 토대를 제공한다. 주거·교통·상업·녹지·에너지·디지털 인프라 등 도시의 다양한 기능을 포괄하며, 일반적으로 10~15년 정도의 중장기 목표[2]를 설정하고 필요시 갱신된다. 각 전략항목이 문단처럼 연결되며, 도시의 미래 이야기를 구성한다.

프랑스 도시계획법(Code de l’urbanisme) 제 L151‑5조는 모든 지역 도시계획 문서에 PADD 포함을 의무화한다. 이를 통해 PADD는 단순한 기술 문서가 아니라, 정책적 선언과 방향성을 제시하는 문서로 자리 잡는다. PADD의 방향은 지역 도시계획(PLU)이나 하위 실행 계획에서 구체적 조항으로 반영되어 실행 기준이 되며, 일부 지역에서는 방향 및 목표 설정 문서(DOO : Document d’Orientation et d’Objectifs)를 통해 PADD의 전략적 지향을 더욱 구체화하기도 한다.

최근 많은 PADD에서는 기후 변화 대응, 재생 에너지, 에너지 효율화를 핵심 목표로 삼는다.

Toulouse 지역 PADD를 예로 들면, “지역 자원 보전과 가치 향상”, “질 높은 생활환경 제공”, “혁신적이고 매력적인 도시 구현”이라는 세 가지 전략 축을 중심으로 미래 공간을 설계한다. 이 전략은 고밀도 복합용도지구 조성, 대중교통망 확충, 친환경 건축 기준 적용, 재생 에너지 활용 등으로 구체화된다 [3]. 이러한 조치가 적용되면, 고밀도 복합용도지구가 조성되고 대중교통망이 확충되며, 친환경 건축과 녹지가 늘어나는 등 도시 공간과 생활환경이 실제로 변화하는 모습을 그려볼 수 있다.

Toulouse 지역 PADD에서는 ‘지역 자원 보전과 가치 향상’과 ‘도심 내 도시 발전을 통한 지역 매력 강화’라는 두 가지 핵심 개념을 시각화한 개념도를 통해 미래 공간 구상을 보여준다. 첫 번째 개념도는 지역 자원을 출발점으로 한 개발 계획을, 두 번째 개념도는 도심 재생과 지역 매력 강화를 통한 도시 발전 전략을 나타낸다.

출처: ©Toulouse Métropole (PLUi-H – PADD), avec l’appui technique de l’AUAT (툴루즈 광역권 도시계획·개발청의 기술적 협조)

출처: ©Toulouse Métropole (PLUi-H – PADD), avec l’appui technique de l’AUAT (툴루즈 광역권 도시계획·개발청의 기술적 협조)

PADD는 또한 시민 참여를 포함한 협의 과정을 거쳐 작성된다. 지방정부, 전문가, 시민사회가 의견을 제시하며 공청회(enquête publique) 등을 통해 반영된다. 참여 정도는 지역별로 차이가 있으나, 이를 통해 PADD는 단순 행정 문서가 아닌, 공동체가 함께 쓰는 계획 언어로 이해할 수 있다.

SCOT과 PLU와의 관계를 보면, SCOT이 광역 단위에서 장기적 공간 전략을 조율하는 서사 구조라면, PADD는 이를 지역 단위에서 구체적 실행 방향으로 서술하는 철학적 단락 역할을 한다. PLU의 일상적 규정, 개발 허가, 조성 지침은 PADD의 전략적 방향 아래 실행되는 문장들이며, 도시 전체가 조화로운 공간과 정책의 흐름 속에서 성장하도록 돕는다.

결국 PADD는 도시계획의 철학적 단락이자, 미래 설계의 전략적 문서다. 이를 읽는다는 것은 도시가 어떤 가치를 중심으로 발전하고, 사회상을 공간 위에 구현할지를 해독하는 경험이다. PADD를 통해 도시의 시간, 공간, 정책, 철학이 어떻게 겹치고 교차하며 미래로 이어지는지 생생히 이해할 수 있다.

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[1] Le Mag Juridique에 따르면, PADD는 2000년 12월 13일 SRU법과 2001년 3월 27일 시행령에 의해 도입되었다.

Le Mag Juridique, “Le Projet d’Aménagement et de Développement Durable (PADD) est une création de la loi Solidarité et Renouvellement Urbain (SRU) du 13 décembre 2000 et du décret d’application du 27 mars 2001.” https://www.lemag-juridique.com/articles/projet-amenagement-developpement-durable-padd-7861.htm?utm

[2] Le contenu du PADD, https://doc.cerema.fr/Default/doc/SYRACUSE/17214?utm

[3] 툴루즈의 지속 가능한 정비 및 개발 계획, PADD de Toulouse Métropole :

AXE 1 - Préserver et valoriser les ressources du territoire

AXE 2 - Offrir un cadre de vie désirable dans une métropole des courtes distances

AXE 3 - Préparer la métropole de demain : innovante, solidaire et attractive