포용적 성장(Inclusive Growth)

포용성장에 대한 국제기구 대응 분석 및 공간정책 적용 방안

지난 2~30년간 신자유주의와 글로벌화가 세계경제에 미친 영향에 대한 전반적인 평가는 소득 격차의 가속화 및 사회적 양극화 심화 등 부정적인 견해가 우세하다. 2017년 1월 개최된 세계경제포럼(일명 다보스포럼)의 주제 역시 모든 계층에게 성장의 과실이 돌아갈 수 있는 포용적 성장(Inclusive Growth)이 다루어졌다. 여기서 포용적 성장이란 성장으로 얻어진 경제적/비경제적 가치가 사회를 구성하고 있는 구성원 모두에게 공정하게 분배되는 것을 말한다. 더불어, 경제 주체인 시민들이 성장에 기여할 기회를 공평하게 갖는 것도 포용적 성장에서 중요하게 다루는 의제이다.

심각해진 소득 불평등으로 인해 저소득 계층의 당사자와 그 가족들은 자녀를 위한 교육과 건강에 적절히 투자할 수 없게 되었다. 따라서 장기적인 관점에서 소득 불평등의 심화 경향은 사회 구성원의 질적 저하로 이어져 성장을 저해하게 된다. 2008년 글로벌 금융위기가 도래하기 이전까지 불평등은 경제 성장의 촉매로 작용한다는 인식이 강하였다. 즉, 불평등이 동기부여가 되어 사람들로 하여금 더 투자하고 경쟁하여 경제 성장을 이끈다는 것이다. 하지만 경제협력개발기구(OECD)와 국제통화기금(IMF)과 같은 국제기구의 최근 연구 결과를 살펴보면 이러한 인식에 현격한 변화를 찾을 수 있다. 즉, 신자유주의적 경제운영 방식은 오히려 성장을 저해하는 한계에 봉착했으며, 경쟁보다는 재분배와 소득격차 감소와 같은 포용적 정책으로의 전환을 촉구하고 있다.     

1. 소득 불평등의 대가

IMF의 분석 결과 소득 분배는 그 자체가 가지는 정당성 외에도 적절한 소득 분배를 통해 성장에 긍정적 영향을 미칠 수 있음을 보여준다. 특히, 소득 상위 20%의 부유층의 소득이 증가할 경우 오히려 중기적으로 GDP 성장률은 감소하는 것으로 나타났다. 즉, 상위 계층의 소득 증가는 소위 말하는 낙수효과(trickle down effects)로 나타나지 않으며, 오히려 경제 성장에 저해가 된다는 것이다. 반면, 소득 하위 20%의 빈곤층에 대한 소득 분배가 증가하면 GDP 성장률이 높아진다. 빈곤층과 중산층에 대한 소득 증가는 그들 계층이 경제적, 사회적, 정치적 채널과 상호 연관되어 있어 증가된 소득이 성장에 중요한 동력으로 작용하는 것이다(IMF 2015). IMF의 다른 연구도 아래 [그림 1]에서 보는 바와 같이 소득 재분배가 이루어졌을 경우 경제성장률에 긍정적인 것으로 나타났다.

[그림 1] 소득 계층 간 임금 재분배 효과 (첫 번째 막대는 지니계수가 37에서 42로 증가한 경우이므로 소득불평등의 심화되었고 이경우 성장율이 0.5% 하락함)

OECD (2014b)는 ‘소득 불평등이 경제 성장에 미치는 영향’ 보고서를 통해 34개 회원국에서 1985~2005년 사이에 확대된 소득불평등과 1990~2010년 누적 성장률의 관계에 대해 분석하였다. 멕시코와 뉴질랜드는 소득 불평등 확대로 해당 기간 동안 누적 성장률이 10% 포인트 이상 감소하였다. 영국과 이탈리아, 미국은 6~9% 포인트 하락한 것으로 나타났다. 동 기간에 소득이 가장 많이 증가한 계층은 선진국에서는 상위 20% 계층이었으며, 신흥국에서는 하위계층과 상위계층의 소득이 같이 증가했다는 것을 발견했다. 우리나라의 경우 상위계층인 9 분위 소득이 최대로 증가했다. 이 결과를 놓고 보면 선진국과 신흥국을 막론하고 중간계층의 소득이 상대적으로 성장하지 않았음을 알 수 있다.  

[그림 2]는 각 국가의 2005년부터 2012년까지 노동생산성과 실질 평균임금의 변화를 나타내는 그래프이다. 이 그래프에서 각 국가의 두 지수 간의 격차가 시간이 흐를수록 점점 더 커지는 것으로 분석되었다. 다시 말하면 노동생산성의 증가가 실질임금에 반영되지 못하여 소득불평등이 시간이 흐를수록 심화되고 있음을 보여준다. 특히 우리나라의 경우 그 격차가 다른 국가에 비해 크고 그 현상도 빠르게 전개되고 있음을 알 수 있다. 따라서 이런 경향을 시정하지 않을 경우 소득 불평등이 확대되어 성장에 부정적 영향을 미치게 될 수 있다. 향후 이를 해소하는 것이 지속 가능한 성장을 위한 핵심 요소가 될 수 있음을 시사한다.

[그림 2] 각 국가 노동생산성과 실질평균임금 변화 추이 (IMF 2015 보고서 14쪽 그림 일부 인용 후 필자 수정)

2. 국제기구의 포용적 성장을 위한 방안

OECD는 이러한 연구결과를 바탕으로 소득 불평등을 해소하기 위한 특별한 기구를 운영하고 있다. 기회와 평등을 위한 센터 (COPE: Centre for Opportunity and Equality)는 사회와 경제의 불평등의 추세, 원인 및 결과에 관한 정책 중심 연구를 촉진하고 수행하기 위해 OECD가 운영하고 있는 플랫폼이다.

 불평등의 심화로 인해 반 시장 정서가 확산되고 세계화에 따른 다수 대중의 불만이 커지고 있다. 이는 자연스럽게 국내 정치의 불확실성이 증가하는 방향으로 이어지게 된다. 공정성을 경제제도의 핵심 의제로 다시 돌려놓기 위해서, 다시 말해 경제시스템의 규칙이 모두를 위한 것으로 재설정되기 위해 필요한 방안이 무엇인가? 한 세대를 넘어 다음 세대까지 이어지는 불평등을 방지하는 것은 단지 기회의 불균형을 제거하는 데 그치지 않고, 발전의 혜택을 실질적이고 공정하고 분배할 수 있는 사회적 조건을 갖추는데 까지 나아가야 한다. 노동시장에서 교육과 건강에 대한 적극적인 지원을 통해 개인 및 사회적 자본을 향상하는 평생 지원 플랫폼을 구축하는 것은 일시적 복지라는 협소한 정책방향을 넘어서는 접근방법이다 (OECD, 2017).

포용적 성장을 위한 국제기구의 전략방향은 다음과 같다. World Bank는 경제 성장의 속도와 양상을 서로 연결하여 평가하는 것으로 포용성장을 정의한다. 즉, 절대 빈곤을 줄이기 위해서는 빠른 속도의 경제성장이 필요하다. 다만 성장이 장기적으로 지속되기 위해서는 업종별로 광범위하게 고루 성장하면서 높은 수준의 고용 상태를 유지해야 한다고 주장한다. 이 관점에서 포용적 성장은 소득 재분배보다는 고용에 있어 생산성 증대에 초점을 맞추고 있다. 고용 성장은 새로운 일자리와 소득을 창출하지만 생산성 증가는 노동자의 임금과 자영업자의 수익을 높일 수 있는 잠재력이 있다. 장기적인 관점에서 세계은행의 포용적 성장이 의미하는 바는 시장 및 자원에 대한 접근 기회의 평등과 기업과 개인에 대한 공평한 규제를 의미한다.  

아시아 개발은행(ADB)은 포용적인 경제성장을 중요한 목표로 추진하기 위해 ‘Strategy 2020’ 수립하였으며, 여기에서 포용적 성장은 단순히 광범위한 성장을 넘어서는 개념으로 정의하고 있다. 포용적 성장은 "새로운 경제적 기회를 창출할 뿐만 아니라 사회의 모든 계층, 특히 가난한 사람들이 동등하게 기회에 접근하는 것을 보장하는 것이다. 또한 소득 증대는 다음과 같은 속성을 보유할 때 포용적인 것으로 간주된다. 첫째, 모든 구성원에게 사회 참여 및 기여를 허용하고 특히 가난하고 혜택 받지 못한 사람들이 ‘성장의 과정’에 참여할 수 있어야 한다. 둘째는, 교육, 건강, 보건 및 사회 통합을 포함한 복지에서의 불평등 감소와 관련된 것으로 ‘성장의 결과’가 공정하게 분배되어야 한다.

유엔 개발계획 (UN Development Programme)은 최근 국제 빈곤 센터 (International Poverty Center)의 명칭을 포용적 성장에 관한 국제 정책 센터 (International Policy Centre on Inclusive Growth)로 변경했다. 이는 더 평등한 사회가 발전에 있어서도 더 낫다는 전제에 기반한다. UNDP의 관점에서, 포용적 성장은 과정과 결과를 모두 포함하는 것으로 간주되는데, 성장의 과정에서 모든 사람이 참여할 수 있으며, 또한 성장의 혜택이 공평하게 분배되어야 한다 (OECD, 2014a). 앞서 살펴본 봐와 같이 최근 국제기구는 경제적 불평등을 감소시키는 것이 성장에 긍정적인 영향을 줄 수 있음을 확인하고, 포용적 성장을 발전시키는 방향으로 정책의 변화를 추구하고 있다.      

3. 포용적 성장과 공간계획과의 관계

포용적 성장 정책은 소득 재분배, 조세의 형평성 강화, 보육 및 주거 지원 등과 같은 경제정책으로 일반적으로 이해되고 있으나, 다음과 같은 이유로 포용 정책은 공간계획과도 상당히 밀접한 연관이 있다. 소득불평등이 공간에 미치는 영향은 이미 여러 연구자에 의해 다양한 각도로 검토되었다. 공간적 배제의 원인은 사회적, 경제적, 정치적 기제로부터 발생하고 있지만 소득불평등과 빈곤에 의한 공간적 문제점을 살펴보면 다음과 같다.

비정규직 및 시간제 노동과 같은 고용구조 상 가장 하위에 위치해 있고 임금 또한 낮은 계층이 신자유주의 심화와 함께 점차 확대되어 가고 있다. 이러한 저소득 일자리가 주로 도시권역에 분포하고 있어 도시 노동자 간 소득 격차를 점차 확대시키고 있어, 노동하고 있지만 빈곤한 계층의 주거지가 중산층의 거주지와 분리되는 현상이 발생한다. 여기서 주목할 점은 이러한 공간의 분리가 계층 간 상호교류와 의존성을 감소시켜, 소득 빈곤이 다른 사회적 기회를 박탈하는 사회적/정치적 배제로 그 부작용이 더 심각해진다는 점이다 (박인권, 2015). 일견 총 GDP의 성장으로 경제가 발전하는 것처럼 보이나 소득 불균형에 따른 양극화의 심화와 계층 간 대립의 격화로 시간이 지날수록 도시의 지속가능성이 심대하게 영향을 받아 균형 있는 발전을 저해하고 있다. 또한 경제 정책으로 앞서 열거한 여러 경제적 포용정책들이 소외계층을 위한 실질적인 조치로 발전하지 못하고 여전히 공약(公約) 수준의 정치적 레토릭에 머물지 않도록 해야 한다.

포용 도시의 개념이 애초에 도시 거버넌스에서 사회적 약자가 배제되는 현실을 극복하고 도시의 의사결정에서 민주적인 절차를 회복하는 측면에서 발전하였다. 의사결정 과정에서의 사회적 배제를 극복하는 것은 의미 있는 접근임에는 분명하다. 하지만 공간에서 발생하는 배제의 문제를 극복하기 위해서는 물리적이고 재정적인 뒷받침이 없이 해결하기 어렵다. 우리나라의 공간정책을 살펴보면 소형주택 의무비율제도, 공공임대주택 건설, 복지공간 확충, 마을단위 도시재생 추진, 마을 공동체 사업 지원 등 구체적이고 현실적인 정책 대안들이 제안되고 있다. 이는 바람직한 현상이지만 이를 현실화하는 데는 반드시 지속적이고 체계적인 재정적 뒷받침이 필요하다.

공공임대주택은 분양세대와 임대세대를 섞어 계층 간 혼합을 유도하는 소위 소셜믹스(Social mix)를 시도하고 있다. 그러나 현실적으로 이 정책에 의해 지어지는 아파트 단지를 보면 임대동과 분양동을 따로 구분하여 짓는 일은 다반사이고, 아파트 구조에도 차이를 둘 뿐 아니라 공동시설 사용에 있어서 임대동 거주자는 제약이 있다. 공공주택의 소셜믹스가 실패한 다른 나라의 수많은 사례가 결코 위안이 되지 않는 것은 성공한 사회적 주택 정책과 사례를 유럽 여러 나라에서 발견할 수 있기 때문이다. 공간적 포용정책이 단지 개별법령에 의한 임대주택 의무건설 비율로 달성되지 않을 뿐 아니라, 오히려 계층 간 갈등을 증폭시키는 계기로 작용할 수도 있다. 이러한 예상하지 못한 부작용을 최소화하기 위해 공간적 포용정책은 재정, 금융, 문화 등 다른 정책 도구와 연계되어 고안되어야 할 필요가 있다. 그렇지 않으면 정책 간 조율, 우선순위 조정, 정책 혜택의 범위 설정 등에 있어 원만하고 매끄럽지 못한 점들이 나타날 수 있다. 무엇보다도 이들 정책들이 “포용성장”이라는 기본 담론과 함께 동시대의 다수가 동의하는 철학적 배경으로 정립되어 정책을 뒷받침할 수 있어야 할 것이다.   

   

4. 공간적 포용정책으로 도시재생 접근

우리나라의 주요 도시들은 1980~90년대 고도 경제성장 시기를 거치면서 급격히 유입되는 인구를 수용하기 위해 고밀주거단지와 외곽 신도시를 개발하여 왔다. 도시의 외연을 확장시키고 내부 공간을 고도화시키는 일련의 과정으로 인해 기존 구도심이 갖고 있던 기능과 역할 축소가 많은 지역에서 동시 다발적으로 동반되었다. 이에 기존 구도심의 가로와 도시기반시설 그리고 건물들의 노화와 쇠퇴는 불가피한 현상으로 받아들여지고 있다. 상업 및 업무기능이 쇠퇴하여 이들 공간에 대한 임대가 원활하지 않고 주변의 거주민이 감소하는 현상들이 도처에서 발생하고 있다. 결과적으로 구도심의 기능 저하와 이로 인한 공동화 현상, 지역공동체 와해 등의 부작용을 초래하고 있다.

하지만 이러한 구도심의 쇠퇴현상은 인접한 신도시와 비교하여 발생한 상대적 비교의 결과이다. 이러한 쇠퇴현상에도 불구하고 구도심이 보유한 고유한 지리적·지형적 속성이 사라진 것은 아니라고 볼 수 있다. 즉, 구도심이 생성되었던 원인은 그 공간이 보유하고 있는 고유의 경쟁력 즉, 지형(地形)상 그리고 지리(地理)적 이점이 있었기 때문이고, 이러한 이점은 물리적 여건이기에 소멸하지 않는다는 특징이 있다. 구도심이 지닌 도시의 중심성과 상징성 그리고 도시의 발달과정에서 축적되어 온 유무형의 인문학적 자산과 인프라를 감안하면 가치 있는 공간으로의 잠재력을 여전히 보유하고 있다고 볼 수 있다. 따라서 이 공간들을 재생계획을 통해 현재와 미래의 공간 수요에 대비하는 것은 바람직할 뿐 아니라, 경제적으로도 유리한 전략일 것이다 (김영국, 2015). 예를 들어 서울의 구도심인 북촌, 서촌, 그리고 최근에 각광받는 명소로 거듭나고 있는 익선동 한옥거리 사례를 살펴보면 도움이 될 수 있다.

도시재생사업은 기존의 도시환경 개선사업, 예를 들어 재건축·재개발사업, 재정비 촉진사업 등에서 한 걸음 더 나아간 개념이다. 즉, 물리적 환경과 지역사회의 기능 회복뿐만 아니라 경제적인 측면까지 고려하는 종합적인 계획을 의미한다. 도시재생에 뉴딜이라는 명칭까지 붙여 도시재생을 지역 일자리 창출과 연계시키고 주민역량을 강화하여 지역 주민이 참여하는 재생 사업계획을 수립하는 방향은 바람직한 시도로 볼 수 있다. 이러한 맥락에서 다양한 사회적 요구를 수용하고 배제된 이웃을 포용할 수 있는 가능성을 증대시킬 수 있다. 재생사업의 진행 과정에서의 민주적 참여를 보장하고 숙의 민주주의(deliberative democracy) 과정을 거치는 것이 타당하다. 하지만, 이런 다수의 참여과정을 통해 체계적으로 불평등이 공고화 될 수 있는 위험이 있음을 지적하는 학자들이 있다. 앞서 국제기구의 포용성장에 대한 기본 원칙에서 살펴본 바와 같이 과정에서의 기회균등의 원칙을 보장할 뿐 아니라, 결과적으로도 성장과 개발의 혜택이 골고루 분배되어야 포용적 정책이라 할 수 있다.

계획에 참여할 수 있는 적정 규정 즉, 생활권 내에 여성을 배려하고 육아에 필요한 기반을 구축할 수 있는 안전장치, 청년과 노인층의 참여, 실업자와 영세 및 소상공인 등 지역을 기반으로 하는 주민들의 의견 청취와 계획 반영 과정이 보장되어야 한다. 또한 주거에 대한 최소 규정(minimum standard)을 설정하여 재생사업에서 창출되는 주거 공간이 인간의 품위를 지킬 수 있어야 하며, 이들 공간이 저소득 계층에게 공정히 분배될 수 있어야 할 것이다. 또한 재생에 따른 이익이 토지 소유주와 건물주에게 일방적으로 돌아가는 현상 즉, 젠트리피케이션과 같은 부작용을 방지할 수 있는 사회적 협약도 필요하다. 공적자원이 제공되어 추진되는 사업이므로 이에 대한 혜택의 분배에 대해 안전장치를 갖추는 것은 무엇보다 중요한 과제이다. 도시재생 뉴딜 사업이 과정에서의 민주적 절차를 담보하고 결과와 혜택이 공정하게 분배되는 성과를 얻을 수 있도록 준비해야 할 것이다.

참고문헌 

IMF (2014), Redistribution, Inequality, and Growth

IMF (2015), Causes and Consequences of Income Inequality: A Global Perspective

OECD (2014a), Report on the OECD Framework for Inclusive Growth

OECD (2014b), Trends in income inequality and its impact on economic growth

OECD (2017), Time to Act: Making Inclusive Growth Happen

박인권 (2015), 포용 도시: 개념과 한국의 경험, 공간과 사회, 25(1): 95-139

김영국 (2015), 대중교통전용지구를 통한 도시재생 활성화 방안 연구, 한국교통연구원

주: 원문은 대한국토도시계획 학회가 매월 발간하는 도시정보 2018년 2월호(No. 431) 기고한 글이다.