총선 끝나자마자 사라진 철도 지하화 공약
이번에도 증명된 총선 전 정치인들의 말잔치
22대 국회가 개원하자 여야 국회의원들은 앞다퉈 국회 의안과에 법안을 접수했습니다. ‘22대 국회 1호 법안으로 제출됐다’는 상징성 때문입니다. 달리 보면 이날 제출된 여야 국회의원들이 생각하는 최우선 과제일 수 있습니다.
그런데 22대 총선을 치르면서 나왔던 장밋빛 공약에 대한 입법은 최우선에서 빠진 듯 합니다. 각자 당리당략에 따른 법안이 더 관심을 끄는 것 같습니다.
◇‘엄청난 비용’ 간과된 채 남발
이중 하나가 철도 지하화 공약입니다. 양당은 너나 할 것 없이 경부선·경인선 등 수도권 광역 대도시를 가로지르는 철도를 지하화하고 상부 공간을 주거와 상업 공간으로 개발하겠다고 약속했습니다.
더 나아가 서울시내 지상전철의 지하화, 올림픽대로와 같은 주요 도로, 경부 고속도로 일부 구간의 지하화 등도 공약했습니다. 그곳을 지나다니는 사람 입장에서는 ‘과연 가능해’라면서 고개를 갸우뚱하게 만들 정도였죠.
그런데 여야 양당의 지하화 공약은 어느 정도 근거를 갖고 나왔습니다. 지난 1월 국회를 통과한 ‘철도 지하화 특별법’이 바로 그것이죠.
이 법안의 골자는 지상의 철도부지 개발 이익을 지하화 공사비용으로 활용하겠다는 데 있습니다. ‘미래 있을 부동산 개발 이익을 담보로 현재 필요한 공사 비용을 충당한다’는 점에서 프로젝트파이낸싱(PF)와도 비슷해 보입니다.
물론 양당은 얼마만큼의 재원이 소요될지 밝히지 않았습니다. 지상에 있는 철도와 도로를 지하로 옮긴다는 것 자체부터 어마어마한 돈이 들 것 같은데 말이죠.
국토교통부가 간접적으로 추산한 자료가 있긴 합니다. 국토부는 철도 지하화에만 약 50조원의 돈이 필요할 것이라고 추산했습니다. 2024년 우리나라 국방 예산이 59조원이란 점을 고려하면 엄청난 비용입니다.
문제는 단순하게 지하에 땅을 뚫고 철도를 옮기는 것 이상의 과정과 비용이 필요하다는 데 있습니다. 기존 철도 시설을 이전해야하고 지하역사도 새로 지어야 합니다. 지하화로 인해 생긴 부지를 개발하는 비용도 추가로 들 수 있습니다. 민간 자금을 들여와 한다고 해도 ‘저성장·인구감소시대에 하는 역대급 토목공사’가 될 것으로 보입니다.
실제 국회입법조사처는 지난달 23일 ‘철도지하화 사업, 특별법만으로는 부족 : 사업성 확보가 핵심’를 발간했고 예상 비용 자료를 제시했습니다.
입법조사처가 인용한 자료(서울기술연구원, ‘지하철도 지하화 추진전략 연구’, 서울시 연구용역 보고서, 2022년 8월)를 보면 서울시가 국가철도 구간 71.6km를 지하화한다면 32조 6000억원의 사업비가 필요합니다. 올해 계획된 서울시 예산이 57조원이란 점과 비교하면 꽤 큰 돈입니다.
부산시 화명~부산역 19.3km 구간 공사에 대해서는 8조 3000억원이 돈이 든다고 추산했습니다. 부산시의 올해 예산은 이 돈의 2배가 안되는 15조6000억원입니다. 상당부분 국비와 민간자금이라고 해도 부산시 입장에서는 부담스러울 것입니다.
◇사업성 등 사회적 비용 등도 만만치 않아
비용 문제 외에 사업성도 고려해봐야 합니다. 몇 십조원의 자금을 투입해서 철도 부지를 상업·오피스 지역으로 개발했는데 아무도 오지 않는다면 예산 낭비가 될 수 밖에 없습니다. 일부 지자체가 수십억원 들여 만든 ‘예산 낭비성’ 지역 축제는 귀여워보일 정도가 되겠죠.
게다가 우리는 이미 여러 비슷한 사례를 목격했습니다. 부동산 경기 하강에 따른 PF사업이 줄줄이 좌초된 경우죠. 사업비를 대출해줬던 제2금융권 기업들도 이것들 때문에 어려움을 겪고 있습니다. 이미 개발된 대규모 상업지도 현재 공실로 고통받고 있다는 점도 기억해야 합니다.
또 철도부지는 개발하기가 까다롭습니다. 철도부지 대부분이 좁고 긴 선형으로 되어 있기 때문이죠. 주변 지역과 연계해 종합적으로 개발을 해야 쓸모 있는 지역이 됩니다.
공사 기간 겪을 주변 지역 시민들과 철도 이용객들의 불편도 고려해야 합니다. 예상보다 공사 기간이 더 길 수 있습니다. 지난 2021년 개통된 서부간선지하도로(12.4km) 구간의 공사는 5년여가 미뤄진 끝에 착공할 수 있었습니다. 총 공사 기간은 6년에 달합니다. 그 기간 이곳을 지나는 차량흐름은 더딜 수 밖에 없었습니다.
국회 입법조사처도 철도 지하화 사업을 하면서 주민들이 누려야 할 삶의 질이 침해되고 도심 환경이 파괴되는 등 사회적 가치가 희생될 수 있다고 예상했습니다. 이 때문에 환경적·사회적·도시계획적 측면을 종합적으로 고려해 사업성과 공공성이 조화를 이루도록 해야 한다고 조언했습니다.
이 같은 불편에도 ‘하면 된다’ 정신으로 철도 지하화를 이뤄냈다고 상상해봅시다. 이제 그 편익을 가장 많이 누릴 사람들은 누구일까요? 지하로 통행을 하게 된 철도 이용객? 주변 상인? 혹은 그 위를 거닐고 다닐 시민들?
가장 큰 수혜는 주변 지역 토지 소유주와 건물주가 받지 않을까요? 지가 상승에 따른 자산 가격 효과를 수치적으로 볼 수 있는 사람들입니다. 그들에게 임대료를 내는 사업주나 자영업자에게는 반갑지 않은 소식이 될 수 있죠.
개발에 따른 불편 비용은 불특정 다수 시민에게 돌아가고, 그에 따른 이익은 소수 ‘있는 자’들에게 돌아갈 가능성이 높아 보입니다. 모두가 희생해 얻어낸 사회적 이익이 비대칭적으로 배분되는 것입니다.
어떤 선택이 시민들에게 편익으로 돌아갈 수 있을까요? 선거가 급해도 좀 따질 것은 따져봤으면 합니다.
