합의 민주주의로 가는 길

아렌드 레이프하트의 <민주주의의 유형>

민주주의의 유형/아렌드 레이프하트

 

서문- 한국이 수 십년간의 독재통치 후에 안정적 민주주의 국가군에 속하게 된 것은 의미심장한 성취임은 분명하며, 그 성취에 대해서 한국은 축하받을 만하다. 한국은 또한 급속하고 성공적인 경제발전으로도 잘 알려져 있으며, 이 성취에 대해서도 한국은 축하받아야 한다. 

필자의 책은 또한 연방제-단방제 차원에 대한 개혁에 대한 시사점을 제시한다. 필자가 일찍이 진술하였듯이, 이 차원에서 한국은 다수결(단방제) 및 합의제(연방제) 특징들이 혼합되어 있다는 측면에서 현제 예외적인 국가이다. 한국은 단방제(비연방제) 국가체제와 단원제 입법부의 관점에서 단방제이지만, 헌법 경직성과 강력한 사법심사의 관점에서는 연방제이다. 

이러한 발견은 또한 실제적인 시사점을 내포한다. 크고 더 이질적인 국가들은 연방제 특징들의 편익을 누릴 수 있다. 한국은 실제로 큰 국가이며, 36개 민주주의 국가들 중에서 8번째로 큰 국가이다. 아울러 남한과 북한이 하나의 단일국가로 통일될 시에 총 인구 규모는 훨씬 더 클 것이다. 한국은 인종적으로 동질적인 국가이며 통일된 한국도 마찬가지로 단일민족성을 유지할 것이다. 하지만 수십년 간의 분단 후에 두 개의 한국은 이질성을 상당히 가지게 되었다. 서독과 동독이 통일되었을 때에 독일이 조정해야 했던 차이들과 마찬가지로 통일한국은 실질적인 차이들을 다뤄야 한다. 그러한 두 가지 이유로 한국이 연방제 및 분권화 체제를 지향하고 양원제 입법부를 채택하는 것이 합당하다고 하겠다. 

서론- 원칙적으로 민주주의가 조직되고 운영되는 수많은 방안들이 있다. 실제로 현대 민주주의는 입법부와 법원과 아울러 정당 및 이익집단 체제와 같이 다양한 공식적 정부 제도를 가지고 있다. 하지만 그 제도와 관행이 얼마나 다수결주의적(majoritarian)인가 아니면 얼마나 합의주의적(consensual)인가의 관점에 따라 점검될 때, 분명한 유형과 규칙성이 나타난다. 

다수결주의-합의 대조는 민주주의의 가장 기본적이고 문서상의 정의인 “인민에 의한 정부 또는 대의제 민주주의에서 인민의 대표자에 의한 정부”에서부터 나타난다. 또한 에이브러햄 링컨의 명문화했던 유명한 문구인 “민주주의는 인민에 의한 정부일 뿐만 아니라 인민을 위한 정부”, 즉 민주주의는 인민의 선호에 순응하는 정부라는 정의에서 밝혀진다. 민주주의를 “인민에 의한 그리고 인민을 위한 정부”로 규정하면 다음과 같은 근본적 문제가 제기된다. 인민이 선호에 대해 합의하지 않고 선호가 분산될 때 통치자는 누구이며, 정부는 누구의 이익에 반응해야 하는가?

이 딜레마에 대한 하나의 대답은 “인민의 다수(the majority of the people)”라는 것이다. 이 대답은 민주주의의 다수결 모델의 본질이다. 이 다수결주의 해법은 단순하고 직설적이며, 상당한 호소력을 가지고 있다. 왜냐하면 다수에 의한 그리고 다수의 소망에 따르는 정부는 소수에 의한 그리고 소수에 순응하는 정부보다는 “인민에 의한 그리고 인민을 위한 정부(government not only by but also for the people)”라는 민주적 이상에 분명히 근접하기 때문이다.

이 딜레마에 대해 다수결주의 모델의 대안이 되는 대답은 “가능한 한 많은 사람”이라는 것이다. 이것은 합의 모델의 요점이다. 다수의 지배(다수결 원칙:majority rule)가 소수의 지배(consensus rule)보다 낫다는 것을 수용함에는 합의 모델은 다수결 모델과 다르지 않다. 그러나 합의 모델은 다만 최소한의 필요조건으로서 다수의 지배를 받아들인다. 의사결정을 하는 협소한 다수(narrow decision-making majorities)를 충족시키는 것 대신에 이러한 다수의 규모를 최대화 하는 것을 추구한다. 그 규칙과 제도는 정부에 대해 광범위한 참여와 아울러 정부가 추구하는 정책에 대한 포괄적 동의를 목표로 한다.

다수결 모델은 단순다수(bare majority)-그리고 제2장서 보여주는 바대로, 과반수(a majority) 대신에 최다득표집단-가 장악한 정치력을 집중시킨다. 반면 합의 모델은 다양한 방법으로 권력을 공유하고 분산시키고 제한시키고자 시도한다. 이와 밀접히 관련된 차이는 민주주의 다수결 모델은 배타적이고 경쟁적이며, 파트너 간에 적대적인 반면, 합의 모델은 포괄성, 협상, 타협으로 정리된다. 이러한 이유로 합의 민주주의는 또한 “협상 민주주의”로 불리질 수 있다. 

합의 민주주의는 차이를 만드는가?- 다수결 민주주의와 합의 민주주의의 차이는 민주주의 운영, 특히 민주주의가 얼마나 잘 작동하고 있는가에 대해 차이를 보이는가? 전통적인 지혜는 종종 비례대표제 선거 대 단순다수 및 과반수 선거의 상대적 이점의 측면에서 기술되지만, 합의 민주주의와 다수결 민주주의의 포괄적 대조로 확대될 수 있다. 그 전통적 지혜는 민주정부의 질과 효과성 간의 맞교환이 있다는 것이다. 한편 전통적 지혜는 비례 대표제와 합의 민주주의는 의사결정에 대해 더 포괄적인 참여뿐만 아니라 더 정확한 대표성, 그리고 특히 더 나은 소수파 대표성과 소수파 이익 보호를 제공할 수 있다는 것을 받아들이고, 다른 한편으로 전형적으로 단순다수제 선거가 낳는 일당 다수파 정부는 더 결정적이어서 더 효과적인 정책 결정자임을 인정한다. 

이러한 관점은 “대의 정부는 대표할 뿐만 아니라 통치해야 한다”는 잘 알려진 격언에 반영되어 있다. 이 격언은 대표성이 효과적인 정부의 목표를 상쇄하고 이뤄진다는 것을 시사한다. 전통적인 지혜는 적절한 경험연구의 검정 없이 오랜 기간 폭넓게 받아들여졌는데 왜냐하면 그 논리가 매우 강해서 어떠한 시험도 필요하다고 생각되지 않았다.

이론적 주장과 경험적 증거는 복합적이지만 최소한 합의 민주주의에 대한 약간의 우세를 제시하기 때문에, 필자의 연구가설은 다수결 민주주의와 합의 민주주의의 차이가 매우 강하고 유의하다고 기대하지는 않지만 합의 민주주의가 더 나은 결과를 산출한다는 것이다. 

나는 세 가지 결론을 인정한다. 첫째, 모든 것을 감안할 때-행정부-정당 차원에서-합의 민주주의는 다수결 민주주의보다 더 나은 성과 기록을 가지고 있다. 특히 성과가 다섯 개의 전 세계 거버넌스 지표와 ICRG 국내갈등 위험 평가에 의해 그리고 물가상승에 관해 측정될 때 더 나은 성과가 두드러진다. 다수결민주주의는 경제성장을 제외하고 성과 변수 중 어떠한 것에서도 약간이라도 더 나은 성과를 가지고 있지 않다. 둘째, 그런데 실업, 예산 균형 및 경제적 자유에 우호적인 영향은 상대적으로 약하다. 그래서 경험적 증거가 합의 민주주의가 다수결 체제보다 일반적으로 더 좋은 의사결정자이고 더 나은 정책결정자라고 확정적인 결론을 이끌어내는가는 논쟁의 여지가 있다. 그래서 세 번째로 이번 장의 가장 중요한 결론은 부정적 지술이다. 다수결 민주주의 국가들은 좋은 거버넌스를 제공하고 경제를 관리하며 시민의 평화를 유지하는 데 합의 민주주의보다 분명히 우월하지 않는다. 이것은 전통적 지혜의 두 번째 부분은 완전히 역전되어야 할 필요가 (아직까지는) 없다는 것을 의미한다. 합의 민주주의가 통치의 모든 양상에서 실제로 더 낫다는 것을 결정적으로 증명하지 않는다. 그러나 의심을 넘어서 증명되는 것은 전통적 지혜의 두 번째 부분은 다수결 민주주의가 더 나은 통치제도라고 주장하는 데에서는 분명히 그릇되었다는 것이다. 

합의 민주주의의 장점- 전통적인 지혜는 다수결 민주주의가 통치에는 더 우월하지만 합의 민주주의가 대표성에는 더 뛰어나다는 것이다. 합의 민주주의는 특히 소수 집단과 소수의 이익을 대표하는 데에, 인민들과 그들의 이익을 더 포괄적으로 대표하는 데에 더 낫다. 합의 민주주의는 다음과 같은 방식으로 더 자애롭고 더 온화한 질을 표현한다. 합의 민주주의는 복지국가를 선호하고 환경보호에 관해 더 좋은 기록을 가지고 있다. 또한 더 적은 사람을 감옥에 보내며, 사형을 집행할 가능성이 적다. 선진국에서의 합의 민주주의는 개발도상국에 대한 경제원조에 더 관대하다. 

결론과 제언- 이 책의 두 가지 결론은 가장 중요한 요점으로 제시된다.

첫 번째는 우리가 민주주의 국가들에서 발견하는 광범위하게 다양한 공식적∙비공식적 규칙과 제도들은 다수제 정부와의 합의 정부 간의 대조에 기초하여 분명한 두 차원의 유형으로 축약될 수 있다. 두 번째 중요한 결론은 민주적 정부의 정책 성과와 관련된 것이 틀림없다. 행정부-정당 차원에 관한 한, 다수결 민주주의는 효과적인 정부와 효과적인 정책결정에 관하여 합의 민주주의보다 우월한 성과를 내지 못한다. 사실 합의 민주주의가 더 나은 성과를 가지고 있다. 강조컨데 합의 민주주의 국가들이 필자가 일컬었던 정책 정향의 자애로움과 온화함뿐만 아니라 민주주의 질과 민주적 대표성에 관해 분명히 더 월등히 성과를 산출한다. 두 번째 차원에서 합의 민주주의의 연방제 제도는 이전 두 장에서 검정한 정책성과에 대해 의미 있는 효과를 가지고 있지 못하지만, 그 제도들은 큰 국가들에 대해 뿌리깊은 종교적∙인종적 분열이 내재된 국가들에 대해 분명한 이점들을 가지고 있다. 

이러한 결론은 매우 중요한 실제적인 함의를 가지고 있다. 합의 민주주의 국가들의 전반적 성과 기록은 다수결 민주주의 국가들의 그것보다 분명히 우월하기 때문에, 합의 선택지는 새 민주주의 헌법을 설계하거나 민주주의 개혁을 고려함에 있어서 더 매력적인 선택이다. 이러한 추천은 뿌리 깊은 문화적∙인종적 균열을 가지고 있는 사회에 대해 특히 관련되며 훨씬 시급하지만, 더 동질적인 국가들에서도 참고가 될 수 있다.

역자 후기) 왜 합의 민주주의는 다수결 민주주의보다 더 인류애적인가?

1. 민주주의의 두 가지 전망:다수결주의 대 합의주의

레이프하트는 정치체제가 의사결정에서 협소한 다수를 채택하는지 이 다수의 규모를 최대화하는가에 기초하여 세계의 민주주의를 다수결 민주주의와 합의 민주주의로 분류한다. [민주주의의 유형]에서 그는 하븨 민주주의를 “더 자애롭고 더 온화한”민주주의로서 옹호한다. 유사한 맥락에서 파월도 또한 선거에 따라 다수결 민주주의 대 비례 민주주의로 민주주의의 두 전망을 제시한다. 선거의 다수결 민주주의 전망은 인민의 권력을 정책결정자에게 직접 전달하는 반면, 비례대표 민주주의 전망은 합의주의의 민주적 이상을 설정한다. 합의주의의 맥락에서 비례대표주의는 다수결주의보다 대표성의 장점뿐만 아니라 정책결정과 정부의 통치 양자에서 중위투표자에 부합한다는 점에서 민주적 이상에 더 부합한다. 이 학자들과 민주주의 연구자들은 민주주의가 다수의 지배라는 점에 동의하지만, 레이프하트는 한 가지 질문을 던진다. 인민들이 의견의 일치를 보이지 않을 때 정부는 누구의 이익을 수용해야 하는가?

다수결 모델은 정부는 인민의 단순다수의 입장을 수용하는 반면, 합의 모델은 정부는 가능한 최대한의 다수에 대응해야 하며 의사결정에서 포괄적 다수를 만들어야 한다는 것이다. 레이프하트는 행정부-정당 차원과 연방제-단방제 차원이라는 두 차원을 통해 다수결주의를 합의주의와 차별화하기 위해 열 가지 원칙들을 제시한다. 그는 정당정치에서 입법부-행정부 간의 권력균형과 중앙-지방 간의 권력분권화의 차원에서 거버넌스의 수평적 및 수직적 차원에 초점을 맞춘다. 이 논평은 수평적∙수직적 차원에서 민주주의 두 비전을 설명한 후 그의 민주적 이상에 대한 기여와 그의 연구에 대한 여러 도전들을 평가한다. 마지막으로 이 논문은 합의 민주주의는 협의 민주주의를 위해 비례대표제와 연방제와 같은 정치적 차원뿐만 아니라 보편적 복지와 경제 민주화와 같은 경제적 차원에서 한국의 정치개혁을 이끌 수 있음을 제시한다.’

2. 수평적 거버넌스:행정부-정당 차원

1)대통령제보다 의원내각제에 대한 옹호

다수결주의와 합의주의 간의 구분에서 첫 번째 기준은 행정부 정당 차원이다. 첫 번째 고려사항은 입법부 우위 대 입법부 행정부 간의 세력균형이다. 많은 권위주의 정권들은 행정부 우위를 통해 정치권력을 독점해왔다. 그러한 관점에서 더 강력한 입법부가 민주주의를 더 강력하게 만든다는 피쉬의 주장은 합당하다. 하지만 입법부의 과도한 우위도 또한 비민주적이다. 따라서 이 차원에서 행정부-입법부 권력의 “균형”을 강조할 필요가 있다. 추가적인 고려사항은 군주제가 민주적 이상에 부합하는지 여부이다. 군주가 의미심장한 권력을 가지고 있지는 않지만, 그는 국가원수이며 수상을 임명할 권리뿐만 아니나 사회적, 경제적 특권을 유지하고 있다. 대통령제에서 대통령이 국가원수이기 때문에, 일반적으로 군주제는 대통령제와 양립가능하지 않다. 이러한 맥락에서 군주제를 수반한 의원내각제는 한 가지 비민주적 요소를 가지고 있다. 레이프하트는 또한 합의 민주주의가 신속한 의사결정을 허용하지 않는 점을 지적하고 있다. 그러나 대통령제에서조차도 대통령은 권력분립 원칙 때문에 의회의 동의를 필요로 하기 때문에 교착국면에서는 그의 의도를 종종 실행에 옮길 수 없다. 체벨리스는 대통령제는 대통령 그 자신이 되는 하나 더 많은 거부권 행사자들의 수와 그것들의 거리 때문에 정책 자유도에서 많은 제약을 가지고 있다.

라이프하트와 린쯔는 민주적 이상에 대해 대통령제의 약점과 의원내각제의 장점을 강조함으로써 대통령제보자 의원내각제를 지지한다. 대통령제는 행정부 수반이 직접인민선거로 선출된다는 관점에서 더 민주적이라 여겨질 수 있다. 이러한 인식은 대통령이 전 국민을 대표하는 반면 국회의원은 단순히 그 자신의 지역구의 주민들의 지지를 대표한다고 생각한다면, 역설적으로 대통령이 국회의원을 무시할 수 있으며 입법부를 존중하지 않을 것이라는 비민주적 동기를 함축한다. 로즈가 지적한 바대로, 직접 선출된 대통령이 정부권력에 독점권을 행사한다면, 민주주의에 위협을 야기할 수 있다. 

레이프하트와 파월 둘 다는 다수결주의 체제보다 (레이프하트의 측면에서)합의 민주주의 내지(파월의 관점에서)비례대표 전망을 옹호한다. 하지만 왜 다수결주의 체제가 널리 확산되어 있는가?마찬가지로 선거제를 다수제에서 비례대표제로 변화시키거나 대통령제를 의원내각제로 변화시키는 것이 왜 어려운지 답해야 할 필요가 있다. 또한 왜 신생 민주주의는 의원내각제보다 대통령제를 선호하는지 의문을 가질 만하다. 사회균열이론에 따르면, 선거제도는 이전의 사회균열과 사회적 행위자들의 상호작용에 의존한다. 기존의 사회균열을 반영한 결과로서, 중세에 분권화되었던 독일은 비례대표제를 선택할 수 있었을 것이다. 역사적 구성체로서 사회균열은 선거제와 나아가 정당형성을 결정한다.  

사회균열이론은 다수제 내지 비례대표제라는 선거제도가 사회균열의 역사적 구성에 따라 형성되어왔다고 설명한다. 그 이론은 나아가 선거제가 정당체제를 결정한다는 뒤베르제의 법칙을 재검토한다. 그가 선거제와 정당제의 인과관계의 방향을 틀리게 설정했으며, 선거제를 부차적 변수로 두면서 정당체제는 주로 사회균열의 수와 유형에 의해 결정된다는 점에서 그 이론은 달리 해석하고 있다. 선거제는 독립변수라기보다는 사회적 행위자 또는 이전의 사회균열의 종속변수가 된다. 사회적 갈등이 클수록, 비례대표제 채택이 개연성이 있으므로 다당제가 등장할 가능성이 커진다. 마찬가지로 동질적인 사회일수록, 단순다수제 채택과 양당제 또는 제한된 선거구조 간의 상호작용에 관해, 유럽이 계급갈등을 통해 근대국가를 다수결주의의 한 요소로서 대통령제는 왜 신생 국민국가나 신생 민주주의 국가에서 유행하게 되었는가? 대부분의 권위주의 지도자들은 대통령직이 정치권력을 그들 자신에게 집중시킬 수 있기 때문에, 의원내각제보다 대통령제를 선호한다. 대통령제의 제도적 설정은 손쉽게 독재에 적용될 수 있다. 실제로 미국, 프랑스, 한국과 같이 일부 국가들을 제외하고 대부분의 대통령제는 권위주의 정권이다. 대부분의 대통령제들은 대부분 라틴아메리카, 아시아 및 아프리카에 집중되어 있다. 아시아의 많은 신생 민주주의 국가들과 동유럽의 탈공산주의 국가들은 대통령제를 채택하고 잇다. 위로부터의 민주화의 경우에 집권엘리트들이 그들의 제왕적 권력을 유지하고자 희망하며, 아래로부터의 민주화 또는 지도부와 야당 간의 협상을 통한 이행에서는 야당이 높은 지지도로 영향력을 발휘하기 원하기 때문에 대통령제가 선호된다.

6. 합의민주주의로의 이행을 위한 헌법과 정치제도: 두 한국 간의 통일과 보편적 복지체제

한국 정당들은 안정적 민주주의, 보편적 복지 및 민족통일을 준비하고자 새로운 헌법에 대한 의제를 제시해왔다. 그러나 다가오는 선거와 연관된 정당들의 단기 이익 때문에, 정당들은 언제 어떻게 헌법을 수정할 것인가에 대해 합의하는데 실패했다. 민주적 이행 시기에 권위주의 지도부와 민주화 집단들 간의 협상을 통한 정치적 결과는 다수결주의의 많은 구성요소를 가지고 있었다. 그 다수결주의는 급속한 산업화시기에 동원체제와 연관되었다. 그러나 한국사회는 합의주의를 지향하는 개혁을 요구하고 있다. 합의 민주주의는 협의 민주주의를 위해 비례대표제와 연방제와 같은 정치적 차원뿐만 아니라 보편적 복지와 경제 민주화와 같은 경제적 차원에서 개혁을 위한 핵심적 구성요소이다.

1)중대선거구와 비례대표제의 병행

비례대표제와 중대선거구제는 한국에서 영남과 호남 간의 지역주의뿐만 아니라 남한과 북한 간의 잠재적 지역 갈등을 완화시킬 수 있다. 한국인 인구 대비 외국인과 재외동포의 비율이 결혼과 직업시장을 위한 이민으로 증가함에 따라, 그리고 탈북자들이 북한에서의 체제위기와 경제난 때문에 정착함에 따라, 비례대표제는 세계화와 다문화주의에 효과적으로 대응할 수 있다. 영남과 호남의 지역적 대립은 사회경제적 갈등에도 기인하지만, 그것보다는 정치지도자들 간의 경쟁에 더 많이 기인한다. 두 한국 간의 정치와 경제 및 사회적 규범에서 극단적 격차를 고려하면, 두 한국 간의 지역주의는 한국 내에서의 지역갈등보다 더 중대할 것으로 예상된다. 지역주의는 민주화 이후에도 여전히 한국정치에서 존재한다. 선거에서 정당 간의 경쟁에 관해 지역주의는 정책 경쟁을 퇴색시키고 지역을 대표하는 정치지도자들 간의 경쟁을 고무시킨다. 많은 정치가들과 정치학자들은 지역주의를 극복할 해결책을 제시해왔다. 소선거구와 병행한 단순다수 선거제는 지역기반에서 일당의 독점을 야기해다. 영남에 기초한 보수당과 호남에 기초한 개혁당은 그 정당의 대표적 지역에서 투표 대부분을 얻고 거의 모든 의석을 독점하였다. 영남은 인구의 대략 1/3을 차지하며 호남은 인구의 10%남짓에 지나지 않는다. 그 정당 이데올로기와 상관없이 지역정당들은 그것 자체의 지역 패권을 건설하였다. 지역주의를 도발하고 악화시킴으로써 영남에 기반을 둔 집권당 지도자들은 호남에 기반을 둔 야당 지도자에 대해 선행주의자의 이점을 누렸다. 다수결제 하에서의 선거결과는 대표성을 약화시켰고 지역주의 경향을 강화시켰다. 지역주의는 주로 1970년대 정치지도부들 간의 경쟁에 기인하였다. 비례대표제와 중대선거구제의 결합은 선거에서 지역주의를 완화시킬 수 있다. 왜냐하면 호남 기반의 정당은 이 제도하에서 영남에서 상당수의 대표자들을 얻을 수 있기 때문이다. 이 선거규칙들은 주요 정당의 지역독점을 해체시키며, 따라서 세계화와 민족통일의 시대에 지역갈등과 이민 쟁점을 해결할 수 있다. 

남한과 북한 간의 사회적∙경제적 격차가 크기 때문에, 지역균열은 민족통일 이후에 더 심각해진다. 두 한국 간의 격차는 서독과 동독 간의 격차보다 훨씬 크다. 동독인의 일인당 GDP는 1991년 통일 당시에 서독인의 그것의 40%에 지나지 않았지만 2014년에는 서독인의 70%를 상회하도록 증가하였다. 한편 북한 경제는 남한 경제와 비교하는 것 자체가 의미가 없다. 남한 인구가 북한 인구의 두 배 정도라는 것을 감안해도 남한 GDP는 북한 GDP보다 21배 더 크다. 서독은 오랜 기간 통일을 준비해왔으며, 그 나라는 통일 당시에 세계에서 세 번째로 큰 경제대국이었어도, 동독이 사회주의 국가들 중에서 선진경제를 운영하고 있었음에도 불구하고, 통일된 독일은 동독 경제재건과 두 독일 간의 사회통합에 엄청난 규모의 통일비용을 지출해야 했다. 

2)연방제와 양원제

통일한국에서는 정치체제와 시장경제에서 두 한국 간의 차이를 극복하기 위해 연방제와 양원제가 필요할 것이다. 두 한국은 제 2차 세계대전의 영향, 일본의 식민지 지배 및 두 한국간의 체제 경쟁하에서 공통적으로 동원체제를 설립하였다. 민주화 이후에도 한국은 여전히 단원제와 단방국가와 연계된 중앙집권체제를 유지하고 있다.

통일한국은 미국과 독일이 해왔던 것처럼 지역대표성과 인구대표성을 결합할 수 있다. 일반적으로 상원은 주 및 지역 수준에서 지역대표성을 반영한다. 두 한국은 동등한 주권국가였고 영토규모에서 거의 동일하다. 남한이 북한과 형제국가로서 권위와 권력을 공유한다면, 연방에는 남한과 북한 간에 상원에서 동등한 지역대표성을 둘 필요가 있다. 양원제에서 상원은 두 한국 각각에서 동등한 수의 상원으로 대표할 수 있다. 하지만 남한 인구가 북한 인구의 대략 두 배정도 되므로, 하원의원은 인구에 비례적으로 선출되어야 할 필요가 있다. 남한 국민과 북한 국민의 인구비율은 대력 2:1이므로, 지역대표성은 인고대표성을 심각하게 훼손시키지 않을 것이다.

3)대통령제 대 의원내각제

의원내각제는 남한 국민과 북한 국민 사이에 합의를 도출하고 통일한국에서 균형 있는 발전을 이끌 수 있는 대안 중 하나이다. 하지만 한국에서 의원내각제는 군사쿠데타 때문에 단명하였고 한국 국민은 의원내각제의 붕괴를 경험하였다. 의원내각제는 한국 국민들이 이승만 초대 대통령의 독재에 저항했던 1960년 4.19 혁명 직후에 도입되었으나, 박정희 대통령이 주도한 1961년 5.1 군사쿠데타에 의해 붕괴되었다. 초기 의원내각제가 제도적 결함이 아닌 군사쿠데타에 의해 좌절되었다 하더라도, 한국 국민들은 반세기동안 대통령제를 채택해왔기 때문에 의원내각제보다는 대통령제에 더 친숙하다.