Korean Competition Policy 2024

AI 번역본 및 SSRN 주소 추가

올해 1월 말 Kluwer Competition Law Blog에 기고했던 한국 경쟁법, 정책 요약을 이곳에도 올렸었습니다. 이 글은, 그때 글을 지우고 다시 올리는 수정글입니다.

다시 올리는 이유는, 첫째, 공정거래위원회가 최근 홈페이지를 개편하면서, 기존에 블로그에 올렸던 많은 링크들에서 오류가 났기 때문입니다. 신경쓰지 않으려고 했었는데, 링크가 안된다는 연락을 받으면 그분들께 미안함과 또 관리자에 대한 짜증이 동시에 밀려와서 출장 전 틈을 이용해 수정을 했습니다. Kluwer의 블로그 글에 있는 링크들은 바꾸지 못했지만, 아래 블로그 글에 있는 링크들은 바꾸었습니다. 외국분들 위해선 따로 SSRN에 재편집된 글을 올려두었는데(사실 처음 작성은 이런 식으로 했습니다), 한국에서도 관심있는 분들은 참고해주세요. Sangyun Lee, 'Main Developments in Competition Law and Policy 2024 – Korea' (SSRN 2024) https://ssrn.com/abstract=5172277.

둘째는, 한국어 번역입니다. 링크를 고치는 김에 ChatGPT 번역도 추가했습니다. 시험삼아, 읽는 분들 편의를 위해 한번 해보았는데, 부분적으로는 원래 제가 쓴 것과 다르게 쓴 부분도 꽤 있지만(그래서 혹시 오해가 없도록 단락마다 꼭 ChatGPT 번역표기를 하도록 했습니다), 전체적으로는 용어 사용도 그렇고 꽤 품질이 좋아서 붙여두었습니다. 기존 글을 수정하면 누구도 모를 것 같아서 새 글로 올리게 되었습니다. AI 덕에 편한 방향으로 일이 많이 줄었다 싶다가도, 이렇게 기존에 하고 싶었는데 못했던 일들(번역 등)까지 하게 되어서 결국 일의 양은 똑같아진 게 아닌가 싶은 생각도 듭니다.

나중에 시간이 되면, 최근 Sei Shishido 교수님이 올린 일본 경쟁법 글도, 번역은 아니지만, 약간의 설명을 추가해서 포스팅하겠습니다.

Sangyun Lee, 'Main Developments in Competition Law and Policy 2024 – Korea' (Kluwer Competition Law Blog Jan 31, 2025) https://competitionlawblog.kluwercompetitionlaw.com/2025/01/31/main-developments-in-competition-law-and-policy-2024-korea/

Main Developments in Competition Law and Policy 2024 – Korea - Kluwer Competition Law Blog

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For Korea, 2024 was a tumultuous year, even setting aside the president’s unexpected self-coup and martial law incident (luckily, short-lived as a mere midwinter night’s dream). Discussions around platform regulation were more intense than ever, and urgent debates emerged regarding the role of competition law and policy in the AI sector (which seems to be the next big issue). Beyond policy discussions, the Korea Fair Trade Commission (KFTC) remained as active as ever on the enforcement side. According to the KFTC’s announcement, the agency handled a total of 5,837 cases over the past 2.5 years (from May 10, 2022, to November 5, 2024), imposing cumulative fines amounting to 1.1557 trillion KRW.

(ChatGPT 번역) 2024년은 한국에 있어 격동의 한 해였다. 대통령의 예기치 않은 자기 쿠데타와 계엄령 사태(다행히도 한겨울 밤의 꿈처럼 짧게 끝난 사건)를 차치하더라도, 플랫폼 규제를 둘러싼 논의는 그 어느 때보다도 뜨거웠으며, AI 분야에서의 경쟁법과 정책의 역할에 대한 긴급한 논쟁도 촉발되었다. AI는 다음 주요 이슈로 부상하는 듯하다. 정책 논의를 넘어, 공정거래위원회(KFTC)는 집행 측면에서도 여전히 활발히 활동했다. KFTC의 발표에 따르면, 2022년 5월 10일부터 2024년 11월 5일까지 지난 2년 반 동안 총 5,837건의 사건을 처리하였으며, 부과된 과징금 총액은 1조 1,557억 원에 달했다고 한다.

Notably, the courts also played a prominent role in competition law this year. In particular, the Seoul High Court—which serves as the appellate court for public competition enforcement cases—rendered several noteworthy decisions, sparking a range of debates. In addition, the prosecution authority maintained its involvement in competition enforcement, even in abuse cases, signalling its continued commitment to the criminal enforcement of competition law.

(ChatGPT 번역) 특히 올해는 경쟁법과 관련하여 법원의 역할도 두드러졌다. 공정거래 사건의 항소심을 담당하는 서울고등법원은 여러 주요 판결을 내렸으며, 이에 따라 다양한 논쟁이 촉발되었다. 또한, 검찰은 시장 지배적 지위 남용 사건에서도 경쟁법 집행에 지속적으로 개입하며, 형사적 제재에 대한 의지를 다시금 드러냈다.

In this post, I will highlight (selected) key developments in Korea’s competition law and policy during 2024.

(ChatGPT 번역) 이번 글에서는 2024년 한국의 경쟁법 및 정책과 관련된 주요 발전 사항 중 일부를 선정하여 살펴보고자 한다.

Digital Platform Competition Regulation: It Ain’t Over till It’s Over

First and foremost, it is noteworthy that in 2024, the KFTC scrapped its plan to introduce comprehensive platform regulation modelled after the EU’s Digital Markets Act (DMA) or Section 19a of Germany’s competition law, characterized by a designation process and the imposition of ex-ante obligations. The announcement was made on September 9th, following almost four years of attempts to introduce ex-ante platform regulation—initially proposed as the Online Platform Fairness Act and later as the Platform Competition Promotion Act. As I discussed elsewhere, this shift was a desirable one. This is particularly true considering that the KFTC’s legislative initiatives and efforts were not grounded in firm evidence of market failure in Korea’s platform economy or the insufficiency of existing tools, but were instead driven by top-level policymakers who appeared to be overly influenced by the EU’s regulatory actions. Indeed, in Korea’s competition law community, none of the notable voices has expressed support for the push for platform regulation (see also, Professor Dae Sik Hong’s comments).

(ChatGPT 번역) 무엇보다 가장 먼저 주목할 점은, 2024년 한국 공정거래위원회(KFTC)가 유럽연합의 디지털 시장법(DMA)이나 독일 경쟁법 제19a조를 모델로 한 포괄적 플랫폼 규제 도입 계획을 철회했다는 것이다. 이러한 규제 모델은 사전적(designated ex-ante) 지정 절차와 사전적 의무 부과를 특징으로 한다. KFTC의 발표는 9월 9일 이루어졌으며, 이는 온라인 플랫폼 공정화법으로 처음 제안된 후, 이후 플랫폼 경쟁촉진법으로 발전한 사전적(platform ex-ante) 플랫폼 규제 도입 시도가 약 4년간 지속된 끝에 이루어진 변화였다. 이미 다른 글에서도 언급했듯이, 이러한 변화는 바람직한 결정이었다. KFTC의 입법적 시도는 한국 플랫폼 경제에서 시장 실패가 발생했다는 명확한 증거나 기존 법·정책 도구가 부족하다는 근거에 기반한 것이 아니라, EU의 규제 조치를 지나치게 의식한 고위 정책 결정자들의 영향에서 비롯된 것이었다. 실제로, 지금까지 한국의 경쟁법 학계에서 플랫폼 규제를 추진하는 흐름에 대해 공개적으로 지지한 주요 인사는 거의 없다 (관련하여, 홍대식 교수의 코멘트 참고)

However, this shift was not a complete reversal. While abandoning its pursuit of a new enactment, the authority instead proposed amendments to Korea’s competition law, the Monopoly Regulation and Fair Trade Act (MRFTA), to introduce some shortcuts, including legal presumptions on dominance and anti-competitiveness. Specifically, the agency proposed establishing legal presumptions of dominance for certain types of digital platforms (i.e., online intermediaries, search engines, online video content service providers, social networks, operating system providers, and online advertising platforms) whose market share and number of users exceed specific quantitative thresholds (such as a single firm with at least 60 per cent market share and 10 million users, or the top two to three firms collectively holding at least 85 per cent, with each having at least 20 million users). Under the bill, platforms meeting the thresholds and thus presumed to be dominant would be prohibited from engaging in self-preferencing, tying, restrictions on multi-homing, and parity practices. Justifications—including pro-competitive effects—would be allowed. Additionally, it was suggested to introduce an interim measure system.

(ChatGPT 번역) 하지만 이러한 정책 변화가 완전한 규제 철회를 의미하는 것은 아니었다. KFTC는 새로운 법 제정을 추진하는 대신, 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(MRFTA) 개정을 통해 시장지배력 및 반경쟁성에 관한 법적 추정을 도입하는 등의 우회적인 방식으로 규제적 요소를 포함하는 방안을 제시했다. 구체적으로, KFTC는 다음과 같은 디지털 플랫폼 유형(① 온라인 중개서비스, ② 검색엔진, ③ 온라인 동영상 콘텐츠 서비스, ④ 소셜 네트워크, ⑤ 운영체제(OS), ⑥ 온라인 광고 플랫폼)에 대해 특정 기준(예: 단일 사업자가 시장 점유율 60% 이상이면서 1,000만 명 이상의 이용자를 보유, 또는 상위 2~3개 사업자가 시장 점유율 85% 이상이면서 각각 2,000만 명 이상의 이용자를 보유)을 충족할 경우, 시장지배적 사업자로 법적 추정하는 조항을 도입하려 했다. 이러한 기준에 해당하는 플랫폼은 자기 우대(self-preferencing), 끼워팔기(tying), 멀티호밍 제한(restrictions on multi-homing), 가격·조건 패리티 조항(parity clauses) 등의 행위를 금지당하게 된다. 다만, 경쟁 촉진 효과 등 정당성이 인정되는 경우에는 예외를 허용하는 방안도 포함되었다. 또한, 잠정 조치(interim measures) 제도의 도입이 제안되었다.

And one more thing. Alongside the amendment proposal, the KFTC slipped in another legislative plan to amend the Large Retail Business Act—a retail-sector-specific regulation targeting traditional retailers—to extend its regulatory scope to online intermediation services. The plan was explained as a measure to address late payment issues in Platform-to-Business relations. However, the scope of the amendments in the final bill, released in October seemed, in my view, to be far broader than that issue, appearing that the KFTC is seeking a bypass to regulate e-commerce platforms.

(ChatGPT 번역) 그리고 하나 더. 이와 함께 KFTC는 대규모유통업법 개정안을 입법 예고했다. 이는 전통적인 오프라인 유통업체를 규제 대상으로 삼았던 법률이지만, 개정안에서는 규제 대상을 온라인 중개서비스로 확대하는 방안이 포함되었다. 이 법안의 취지는 플랫폼-사업자 간 거래에서 지급 지연 문제를 해결하는 것이라 설명되었으나, 최종적으로 10월에 공개된 법안의 내용을 보면 단순한 지급 지연 문제를 넘어 전자상거래 플랫폼을 우회적으로 규제하려는 시도로 해석될 여지가 크다.

Further details on the two legislative proposals can be found in my previous presentation slide no. 21-22.

(ChatGPT 번역) 이 두 가지 개정안에 대한 보다 상세한 내용은 지난 내 발표 자료 21~22페이지에서 확인할 수 있다.

For some, these two alternative proposals raised doubts about whether the KFTC, the “competition” authority, truly abandoned its regulation plans. That said, I observed that the official step back (away from the stringent regulation option characterized by ex-ante designation and per se prohibitions) was nonetheless a noteworthy development. Considering the strong political pressure exerted by interest groups in favour of regulation, the KFTC’s updated plans could be praised as a compromise between pro-regulation and pro-market arguments. Back in November, it was reasonable to expect that strict platform regulation (without regarding existing tools and market status in Korea) would not be introduced within a predictable timeframe.

(ChatGPT 번역) 일부 사람들에게 위와 같은 움직임은 KFTC가 진정으로 플랫폼 규제를 철회한 것이 맞는지 의문을 제기하는 것이었다. 그렇긴 하지만, 그래도 난 이것이 KFTC가 사전적 지정 및 전면적 금지(per se prohibitions) 방식의 강경한 규제 옵션에서 후퇴한 것 자체가 일단 의미 있는 변화라고 보았다. 특히, 규제를 지지하는 이해관계자들의 강한 정치적 압력에도 불구하고, KFTC가 기존 도구를 감안하지 않은 강력한 플랫폼 규제안을 당분간 추진하지 않겠다는 신호를 보낸 점은 중요한 진전으로 볼 수 있다. 2024년 11월까지만 해도, 기존 법·정책 도구와 한국 시장 상황을 충분히 고려하지 않은 강력한 플랫폼 규제안은 당분간 도입되지 않을 것이라는 전망이 합리적이었다.

However, everyone was wrong. It ain’t over till it’s over. That was the case only until the Korean President’s self-coup, i.e., the martial law incident, in December, followed by the subsequent impeachment drama that is now underway. Amid the political turmoil and power shifts, it is becoming increasingly likely that one of the more than a dozen legislative bills introduced by the opposition party politicians—even including those featuring ex-ante designation and collective bargaining rights for businesses on platforms—could be enacted. In fact, before the self-coup incident, regulatory proposals put forward by politicians generally deserved little attention due to their poor quality, but now that the executive branch is failing to fulfil its role, the situation has dramatically changed.

(ChatGPT 번역) 그러나 모두 틀렸다. 끝날 때까지 끝난 게 아니었다. 위와 같은 예상은 12월 한국 대통령의 자기 쿠데타(계엄령 사태) 이후 완전히 뒤집혔다. 현재 진행 중인 탄핵 정국 속에서 정치적 혼란과 권력 재편이 이루어지는 가운데, 규제 강화를 원하는 야당 측 의원들이 발의한 여러 개의 법안(일부는 사전적 지정과 플랫폼 내 사업자의 집단교섭권까지 포함)이 현실적으로 입법될 가능성이 높아지고 있다. 사실, 쿠데타 사태 이전에는 국회의원들이 내놓은 플랫폼 규제 법안은 질이 낮아 별다른 주목을 받지 못했다. 그러나, 행정부의 기능이 사실상 마비되면서, 상황은 급변하게 되었다.

In 2025, it is crucial to keep a close eye on how debates over platform competition regulation unfold, depending on the outcomes of the upcoming presidential election and changes in the political environment.

(ChatGPT 번역) 2025년에는 대선 결과와 정치적 환경의 변화에 따라 플랫폼 경쟁 규제 논의가 어떻게 전개될지 면밀히 지켜볼 필요가 있을 것으로 보인다.

KFTC’s Generative AI and Competition Policy Report

As seen above, from the very first initiative to the updated proposals in 2024, it has taken almost four years of discussions on platform competition regulation, and it remains an ongoing issue. Surprisingly, however, over this long period, the KFTC has not published a single policy report (other than external, government-commissioned reports) presenting the nature of the problems, the lack of tools to address them, and the necessity of regulatory measures, specifically within Korea. In this context, in my view, it was no surprise that the government’s push for platform competition regulation encountered intense backlash, generating substantial societal and administrative costs without yielding any tangible results.

(ChatGPT 번역) 앞서 살펴본 바와 같이, 플랫폼 경쟁 규제 논의는 초기 시도부터 2024년 개정된 제안까지 거의 4년간 지속되었으며, 여전히 진행 중인 문제다. 그러나 놀랍게도, 이 긴 기간 동안 KFTC는 한국 시장 내에서의 문제의 본질, 기존 법·정책 도구의 한계, 그리고 규제 필요성을 체계적으로 제시하는 정책 보고서를 단 한 건도 발간하지 않았다(정부가 외부 연구기관에 의뢰한 보고서를 제외하면 말이다). 이러한 상황에서, 플랫폼 경쟁 규제 추진이 강한 반발에 부딪히고, 상당한 사회적·행정적 비용을 초래했음에도 불구하고 가시적인 성과 없이 좌초된 것은 당연한 결과였다.

The KFTC, especially high-level officials, seems to have learned a valuable lesson from this experience: To accomplish anything in this modern, liberal, and democratic country, it must first explain to the public—including consumers, businesses, and even other government agencies—what it aims to do and why, in a clear and detailed manner, and make every effort to build a society-wide consensus, as other agencies (such as the Japan Fair Trade Commission (JFTC), the Australian Competition and Consumer Commission, the Competition and Markets Authority, the European Commission, and the Federal Trade Commission) do—instead of dropping a bombshell by suddenly announcing its plan for new regulations, with press releases.

(ChatGPT 번역) 이 과정에서 KFTC, 특히 고위급 관료들은 중요한 교훈을 얻은 것으로 보인다. 현대적이고 자유민주적인 국가에서 어떤 정책을 성공적으로 추진하려면, 기업과 소비자는 물론 타 정부 기관을 포함한 국민 전체에게 그 목적과 필요성을 명확하게 설명하고, 사회적 공감대를 구축하기 위해 최선을 다해야 한다는 점이다. 이는 일본 공정취인위원회(JFTC), 호주 경쟁소비자위원회(ACCC), 영국 경쟁시장청(CMA), 유럽연합 집행위원회(EC), 미국 연방거래위원회(FTC) 등 다른 경쟁당국들이 해오던 방식이다. 그러나 KFTC는 그동안 새로운 규제안을 갑작스럽게 보도자료를 통해 발표하는 방식을 취했으며, 이는 논란을 자초했다.

The first (and, as I have noted elsewhere, commendable) fruit of this learning was the Generative AI and Competition report, published on December 17th (which was then followed by the second report, E-Commerce Market Study, as I noted elsewhere).

(ChatGPT 번역) 이러한 교훈을 바탕으로 나온 첫 번째(그리고 앞서 언급했듯이, 바람직한) 결과물이 바로 2024년 12월 17일 발표된 '생성형 AI 및 경쟁' 정책 보고서다. 이후 두 번째 보고서인 전자상거래 시장 연구 보고서가 이어서 발표되었다(이 내용은 내가 다른 곳에서 별도로 논의한 바 있다).

Of course, this was not the KFTC’s very first action on AI-related competition issues. In February, for instance, it was reported that the agency received an external report it had commissioned, highlighting NVIDIA’s enduring dominance in the GPU market and the high entry barriers in the EDA software market, where firms like Synopsys hold oligopolistic positions. This report may now serve as a reference for the KFTC’s ongoing in-depth review of the Synopsys and Ansys deal.

(ChatGPT 번역) 물론, KFTC의 AI 관련 경쟁 정책 논의가 이번 보고서에서 처음 시작된 것은 아니다. 예를 들어, 2024년 2월 KFTC가 의뢰한 외부 연구 보고서에서는 엔비디아(NVIDIA)의 GPU 시장 내 지배력 지속 문제 및 전자설계자동화(EDA) 소프트웨어 시장에서 시놉시스(Synopsys)와 같은 기업이 점유한 과점적 구조에 대해 분석한 바 있다. 이 보고서는 현재 KFTC가 진행 중인 Synopsys와 Ansys의 합병 심사에서 참고자료로 활용될 가능성이 크다.

However, it was just an external report where the authority limited its involvement. In contrast, the Generative AI and Competition policy report marks the first time the agency has transparently articulated its perspective and stance on a specific competition issue (generative AI, in this case). I believe this represents one of the most encouraging developments of Korea’s competition policy in 2024.

(ChatGPT 번역) 그러나 당시 보고서는 KFTC가 직접 입장을 밝힌 것이 아니라, 외부 연구진에 의한 분석에 국한된 것이었다. 이에 반해, 이번 '생성형 AI 및 경쟁 정책' 보고서는 KFTC가 특정 경쟁 이슈(즉, 생성형 AI)에 대한 시각과 입장을 처음으로 공식적으로 정리한 사례라는 점에서 의미가 크다. 이는 2024년 한국 경쟁 정책의 가장 긍정적인 발전 중 하나로 평가할 만하다.

Key takeaways from the KFTC’s report are summarized here.

(ChatGPT 번역) 보고서의 핵심 내용 요약은 여기서 확인할 수 있다.

Despite the significance of the report from a policy-making perspective, it is true that the report has not yet made a tangible impact on businesses or academia. It may be because the report emphasizes the need for ongoing, vigilant monitoring rather than identifying any imminent competition concerns that necessitate enforcement actions. For some, this may be somewhat disappointing but, in my think, this appears to stem from the fact that the competitive mechanism is (anyhow) functioning in AI-related sectors. Following this, I believe that the study’s findings drawing relatively moderate conclusions are not necessarily a bad outcome—though, of course, updates may be needed.

(ChatGPT 번역) 정책적 관점에서 보면, 이번 보고서는 중요한 의미를 가지지만, 아직까지 기업이나 학계에 실질적인 영향을 미치지는 못하고 있다는 점도 사실이다. 이는 보고서가 시급한 경쟁법 집행 필요성을 제기하기보다는 향후 지속적인 모니터링 필요성을 강조하는 데 초점을 맞추고 있기 때문일 수 있다. 일부에게는 이러한 접근이 다소 실망스럽게 보일 수도 있지만, AI 관련 시장에서 경쟁 메커니즘이 어쨌든 작동하고 있기 때문이라고 본다. 따라서 보고서의 분석이 비교적 온건한 결론을 도출한 것은 반드시 부정적인 결과라고 볼 필요는 없다. 물론, 향후 업데이트는 필요할 수 있다.

From a technical perspective, however, I must express some regret that the report was written and published solely in Korean, despite the AI issue’s cross-border nature. While one might argue that Korea is a non-English-speaking country, it cannot be overlooked that other reports such as the Autoridade da Concorrência’s Issues Paper (November 2023), the Autorité de la Concurrence’s Opinion (June 2024), and the JFTC’s Discussion Paper (Oct 2024) were all released with official English versions. This may represent an area for potential improvement in 2025.

(ChatGPT 번역) 한편, 기술적 측면에서 아쉬운 점도 있다. 보고서는 오직 한국어로만 작성·발표되었으며, 이는 AI라는 이슈의 국경을 초월하는 특성을 고려할 때 개선이 필요한 부분으로 보인다. 물론 한국이 영어권 국가가 아니기 때문에 이러한 점이 이해될 수도 있지만, 포르투갈 경쟁당국(Autoridade da Concorrência)의 2023년 11월 'AI 이슈 페이퍼', 프랑스 경쟁당국(Autorité de la Concurrence)의 2024년 6월 'AI 관련 의견서', 일본 공정취인위원회(JFTC)의 2024년 10월 'AI 논의 보고서' 등은 모두 공식 영어 버전과 함께 발표되었다. 이러한 점을 고려하면, 2025년에는 KFTC도 주요 정책 보고서를 영어로 발간하는 방향으로의 개선도 기대해볼만 할 것 같다.

Competition Law Enforcement Overview

Let us shift our focus from policy to enforcement. As noted above, in 2024, the KFTC, courts, and even the prosecution authority were as active as ever. The KFTC, while sharpening its teeth against information exchange practices amid handling the Four Banks’ LTV case, issued several sanction decisions, including Kakao Mobility I and II, as well as Coupang. The appellate court conducted rigorous jurisdictional reviews, particularly in cartel cases such as Evergreen, Duck Processing Cartel, and Law Talk, seemingly resisting the KFTC’s interventions in regulated sectors. Meanwhile, the Supreme Court finalized several cases, including Daewoong Pharma and Siemens, establishing notable precedents. Additionally, it was observed that many infringement decisions led to criminal enforcement actions, with some resulting in guilty verdicts.

(ChatGPT 번역) 이제 정책 논의에서 벗어나 집행(enforcement) 으로 초점을 옮겨보자. 앞서 언급했듯이, 2024년에는 KFTC, 법원, 그리고 검찰까지도 활발한 집행 활동을 보였다. KFTC는 네 개 은행의 LTV 사건을 처리하는 과정에서 정보 교환(information exchange) 관행에 대한 법 집행을 강화하는 한편, 카카오모빌리티 I·II 및 쿠팡 사건 등 여러 제재 결정을 내렸다. 한편, 항소심 법원(서울고등법원) 은 에버그린(Evergreen), 오리 카르텔(Duck Processing Cartel), 로톡(Law Talk) 사건 등에서 특히 카르텔 사건을 중심으로 관할권 심사를 철저하게 진행하였으며, 규제 산업(regulated sectors)에서의 KFTC 개입에 대해 다소 신중한 태도를 보이는 듯했다. 한편, 대법원(Supreme Court)도 대웅제약(Daewoong Pharma) 사건과 지멘스(Siemens) 사건 등에서 최종 판결을 내리며 주목할 만한 판례를 형성했다. 또한, 많은 법 위반 결정이 형사 집행으로 이어졌으며, 일부 사건에서는 유죄 판결이 내려진 점도 관찰되었다.

In the following, developments in collusion and abuse will be examined, followed by a brief overview of merger control issues and a concise discussion of trends in criminal enforcement actions.

(ChatGPT 번역) 이하에서는 담합 및 시장지배적 지위 등의 남용 관련 주요 동향을 먼저 살펴본 후, 기업결합 심사 이슈에 대한 간략한 개관, 그리고 형사 집행 동향을 간단히 살펴보고자 한다.

First Test of the Information Exchange Provision: Four Banks’ LTV Cartel Case

The case worth noting first is the KFTC’s inaugural use of the newly introduced information exchange provision, Article 40(1), no. 9, MRFTA, to address the alleged collusion among the four largest domestic banks. This case, I think, is likely to affect the effectiveness of cartel enforcement in Korea in the future.

(ChatGPT 번역) 주목할 만한 사건 중 첫 번째는 KFTC가 신설된 정보 교환 조항(독점규제 및 공정거래에 관한 법률(MRFTA) 제40조 제1항 제9호)을 처음으로 적용한 사건이다. 국내 4대 은행 간의 담합 의혹을 다룬 이번 사건은 향후 한국의 카르텔 집행 효과성에 중대한 영향을 미칠 가능성이 크다.

This case dates back to 2022. That year saw a sharp rise in benchmark interest rates, driven by the transition of COVID-19 into an endemic phase and inflation fueled by Russia’s invasion of Ukraine. During this period, large banks experienced surging profits, while the public faced economic hardship. This disparity sparked widespread criticism of the banking industry’s oligopoly, and it was further amplified by politicians, including the president, who fueled public outrage.

(ChatGPT 번역) 이 사건의 기원은 2022년으로 거슬러 올라간다. 해당 연도에는 코로나19의 엔데믹 전환과 러시아의 우크라이나 침공으로 인한 인플레이션으로 인해 기준금리가 급격히 상승했다. 이 과정에서 대형 은행들은 기록적인 수익을 올린 반면, 일반 소비자들은 심각한 경제적 어려움을 겪었다. 이 같은 상황은 은행 산업의 과점 구조에 대한 사회적 비판을 촉발했으며, 대통령을 포함한 정치권이 가세해 대중의 분노에 기름을 끼얹으면서 더욱 증폭되었다.

Against this backdrop, alongside policy actions (e.g., government approval for new commercial bank entries), the KFTC initiated its enforcement action against the existing major banks in 2023.

(ChatGPT 번역) 이러한 배경에서, 정부의 신규 시중은행 진입 승인 등 정책적 대응에 발맞춰, KFTC는 기존 대형 은행에 대한 경쟁법 집행 조치를 추진했다.

In February 2023 (and again in June with a more narrowly targeted scope), the KFTC conducted on-site inspections of large banks, and this culminated in the issuance of its statement of objections (SO) to four banks in January 2024. Reportedly, in the SO, the KFTC alleged that the four banks colluded by sharing competitively sensitive information used in risk assessments for mortgage loans. (Specifically, the shared information is the Loan-to-Value (LTV) ratio—a metric used to determine the maximum loan amount based on the collateral value (typically real estate in Korea).) The case handler argued that this information exchange caused the banks to coordinate their reduction of mortgage loans and as a result, consumers were pushed toward higher-interest unsecured loans. However, it is noteworthy that the investigators failed to find direct evidence of agreements in this case, and so they relied on the newly introduced prohibition on information sharing, Article 40(1), no. 9–instead of the prohibitions of fixing prices or trading conditions under Article 40(1), no 1 or no 2.

(ChatGPT 번역) 2023년 2월(이후 6월에는 더 좁은 범위로 재실시), KFTC는 대형 은행들에 대한 현장조사(on-site inspection)를 진행했으며, 2024년 1월 네 개 은행에 심사보고서(Statement of Objections, SO)를 발송했다. 보도에 따르면, KFTC는 네 개 은행이 담보대출의 위험 평가에 사용되는 경쟁적으로 민감한 정보를 공유함으로써 담합을 했다고 주장했다. 공유된 정보는 주택담보대출비율(LTV, Loan-to-Value ratio)로, 이는 담보 가치(한국에서는 주로 부동산)를 기준으로 대출 한도를 결정하는 핵심 지표이다. 사건 담당자는 이러한 정보 교환이 은행 간의 모기지 대출 축소를 유도하여 소비자들이 더 높은 금리의 무보증 대출을 선택하도록 만들었다고 판단했다. 그러나 중요한 점은, KFTC가 이번 사건에서 명확한 합의(agreement)의 직접적인 증거를 확보하지 못했다는 점이다. 이에 따라, 가격 또는 거래 조건을 고정하는 행위를 금지하는 MRFTA 제40조 제1항 제1호·제2호가 아니라, 새롭게 도입된 정보 교환 조항, 제40조 제1항 제9호을 적용했다는 점에서 의미가 크다.

The final decision in this case was originally expected in 2024, but somewhat unexpectedly, the Commission decided in November 2024 to re-examine the case. To me personally, this cautious approach came as a (mild) surprise. Because, among other reasons, the information shared in the Korean case was neither publicly available nor non-strategic, leading me to anticipate a relatively straightforward conclusion under the newly introduced Article 40(1), no. 9—much like the EU’s top court recently confirmed that such information sharing could constitute a by-object restriction (C-298/22). Yet, the KFTC chose to adopt a more cautious stance than I had expected. Why did the Commission take such a measured approach?

(ChatGPT 번역) 이 사건의 최종 결정은 원래 2024년 중 나올 것으로 예상되었으나, KFTC는 2024년 11월 해당 사건을 재검토(re-examine)하기로 결정했다. 이는 다소 의외의 전개였다. 개인적으로는 KFTC가 보다 신속한 결론을 낼 것으로 예상했었다. 특히, 한국 사례에서 공유된 정보는 공개된(non-public) 정보였을 뿐만 아니라 사업전략적(strategic) 성격도 띠고 있어, 신설 조항(제40조 제1항 제9호) 하에서 비교적 명확한 판단이 내려질 것으로 보였다. 실제로, 최근 EU 최고법원(C-298/22)도 이와 유사한 정보 교환 행위가 목적 제한(by-object restriction)이 될 수 있음을 확인한 바 있다. 그럼에도 불구하고 KFTC가 예상보다 신중한 태도를 취한 이유는 무엇일까?

This postponement may be attributable to the political push that pressured the competition authority to pursue the investigation too hastily. It may not be entirely incorrect. But, from a legal perspective, the Commission’s prudence invites more nuanced interpretations.

(ChatGPT 번역) 일각에서는, 정치적 압력이 KFTC의 신속한 조사를 유도하면서 법적 판단을 더욱 신중하게 하도록 만들었을 가능성을 제기한다. 그러나 법적 관점에서 보면, KFTC의 조심스러운 태도는 보다 복합적인 해석을 가능하게 한다.

Among others, it should be noted that the KFTC went through a bitter defeat regarding information exchange before the courts in 2015.

(ChatGPT 번역) 특히, KFTC가 2015년 법원에서 정보 교환 관련 패소를 경험한 바 있다는 점을 고려할 필요가 있다.

Before the 2020 amendment, information exchanges were regarded as constituting an implicit agreement (formerly Article 19, now Article 40 of the MRFAT). However, this interpretation was challenged by the Supreme Court in the 2015 Ramyun Cartel case (2013Du25924). In this case, the KFTC had sanctioned the ramyun producers based on the allegation that they had shared sensitive information, although no explicit evidence of agreements was presented. The Supreme Court overturned the agency’s decision, pointing out that it failed to prove the existence of an anti-competitive “agreement” as clearly required by law. (This strict stance likely stemmed from the absence of flexible legal terms like “concerted practices” in the MRFTA, and the potential for criminal liability.) The Court’s rejection of the relaxed interpretation of the “agreement” prompted discussions about amending the MRFTA. Consequently, the 2020 amendment introduced a specific provision clearly and directly prohibiting anti-competitive information exchange.

(ChatGPT 번역) 2020년 개정 전까지, 정보 교환 행위는 묵시적 합의(implicit agreement)의 일부로 해석되었으며, 당시 MRFTA(구 제19조, 현 제40조)에 따라 처벌될 수 있었다. 그러나 이러한 해석은 2015년 라면 담합 사건(대법원 2013두25924)에서 대법원에 의해 부정되었다. 당시 KFTC는 라면 제조사들이 명시적인 합의 없이 민감한 가격 정보를 공유했다는 이유로 제재를 가했다. 그러나 대법원은 법에서 명확하게 요구하는 ‘합의’(agreement)의 존재를 입증하지 못했다는 이유로 KFTC의 결정을 뒤집었다. 이는 MRFTA에서 ‘공동행위(concerted practices)’와 같은 유연한 개념이 없고, 형사 책임(criminal liability)이 수반될 수 있는 환경 때문으로 보인다. 이에 따라, 대법원은 ‘합의’의 개념을 완화하여 해석하는 것을 거부했고, 이는 결국 정보 교환 조항 신설 논의를 촉진했다. 이러한 배경 속에서, 2020년 개정을 통해 명확한 정보 교환 금지 조항이 도입되었지만, 여전히 실무적으로 어떻게 적용될지에 대한 논란이 남아 있었다.

Considering this history, it is highly probable that the KFTC may have viewed this case as a watershed moment where it can either maximize or undermine the effectiveness of the information exchange provision and, by extension, Korea’s cartel enforcement framework. That is, the KFTC’s prudence in delaying the final verdict seems to reflect its determination to establish a strong precedent for controlling implicit cartels.

(ChatGPT 번역) 이러한 맥락에서 보면, KFTC는 이번 사건을 정보 교환 조항 적용의 중요한 시험대(watershed moment)로 인식했을 가능성이 크다. 즉, 이번 사건이 정보 교환 조항의 집행력을 극대화할 수도 있고, 반대로 이를 약화시키는 결과를 초래할 수도 있다. 따라서, KFTC가 신중한 태도를 보인 것은, 묵시적 카르텔(implicit cartel)을 효과적으로 통제하기 위한 강력한 선례(precedent)를 구축하려는 의도일 가능성이 높다.

The verdict, expected in 2025, and its consequences, are likely to shape the future of cartel enforcement, particularly in concentrated sectors like finance and banking, warranting close attention.

(ChatGPT 번역) 본 사건의 최종 결정은 2025년 중 나올 예정이며, 그 결과는 향후 금융·은행 등 집중도가 높은 시장에서의 카르텔 규제 방향을 결정짓는 중요한 기준이 될 가능성이 크다. 이에 따라, 이번 사건의 진행 상황을 면밀히 지켜볼 필요가 있다.

Sectoral Exemptions/Exceptions by the High Court’s Interpretations

In the area of collusion involving decisions by associations, while the enforcer’s role is significant, I found the more noteworthy developments, whether good or not, in 2024 came from the Seoul High Court.

(Chat GPT 번역) 협회의 결정을 포함하여 담합(collusion) 분야에서, 경쟁당국의 역할이 중요한 것은 사실이나, 2024년에는 그보다 더 주목할 만한 발전이—긍정적이든 부정적이든—서울고등법원에서 이루어졌다고 본다.

What particularly stood out to me were rulings from Administrative Divisions 3, presided over by Chief Judge Joon-young Jung, and 7, with Chief Judge Dae-Woong Kim presiding, where naked cartels, such as fixing prices and limiting production, were exempted or excepted from the application of competition law. Despite the seemingly elegant language in these judgments, which ostensibly endorsed the principles of a market economy, I found that they, actually, eroded competition policy’s foundational role in the market system. To me, such judicial activism seemed very intriguing.

(Chat GPT 번역) 특히 내 눈길을 끌었던 것은, 서울고등법원 행정3부(정준영 부장판사)와 행정7부(김대웅 부장판사)의 판결이다. 이들 재판부는 가격 담합(price fixing) 및 생산 제한(limiting production)과 같은 명백한(naked) 카르텔 행위조차도 경쟁법 적용에서 면제(exempted)하거나 예외(exception)로 인정하는 판결을 내렸다. 해당 판결들은 겉으로는 시장경제 원칙을 옹호하는 듯한 우아한 언어를 사용하고 있지만, 실제로는 경쟁 정책이 시장 시스템에서 수행하는 근본적인 역할을 훼손하는 결과를 초래했다. 개인적으로, 이러한 사법적 적극주의(judicial activism) 는 매우 흥미로운 현상이라고 느꼈다.

Below, I will review three cases that were hotly debated in Korea in 2024: the Evergreen case (by Administrative Division 7), the Duck Processing Cartel case, and the Law Talk case (both handled by Administrative Division 3).

(Chat GPT 번역) 이하에서는 2024년 한국에서 뜨거운 논쟁을 불러일으킨 세 가지 사건—에버그린 사건(행정7부), 오리고기 담합 사건, 그리고 로톡 사건(뒤의 두 사건은 행정3부)—을 검토해 보고자 한다.

Evergreen: Exclusive Authority of the Shipping Sector Regulator?

The Evergreen case was ruled on February 1st, 2024 (Case No. 2022Nu43742) by Administrative Division 7. The facts of this case were relatively straightforward. A total of 23 international liner shipping companies, including Evergreen, and an association colluded to fix freight service prices on the Korea-Southeast Asia routes from the early 2000s to 2018. These agreements were sanctioned by the KFTC in 2022 with total fines of 96.43 billion KRW on all (including 3.399 billion KRW on Evergreen) (Decision No. 2022-090).

(Chat GPT 번역) 에버그린 사건은 2024년 2월 1일, 서울고등법원 행정7부(사건번호 2022누43742)에서 판결이 내려졌다. 본 사건의 사실관계 자체는 비교적 단순했다. 에버그린을 포함한 총 23개의 국제 정기선 해운사 및 협회가 2000년대 초부터 2018년까지 한국-동남아 노선의 화물 운임을 공동으로 결정하는 담합을 벌였으며, 이에 대해 2022년 KFTC가 964억 3천만 원(에버그린에 대한 과징금은 33억 9,900만 원 포함)의 과징금을 부과했다(의결번호 2022-090).

It was not the facts, but the complex legal architecture that made the case complicated. Article 29 of the (antiquated, in my view) Marine Transportation Act (MTA) allowed liner shipping operators to engage in cooperative practices, including price-setting (despite the contemporary trend of abolishing competition exemptions for such practices, driven by updated economic evaluations). And, it imposed some obligations on the shipping companies such as reporting the agreements to the Minister of Oceans and Fisheries (MOF) (Article 29(2)) and consulting (or negotiating) with shippers prior to making the report (Article 29(6)). If freight rate agreements were found to unjustly restrict competition, the MOF was authorized to take corrective measures and notify the KFTC of the matter (Article 29(5)(3)). Were these provisions designed to exclude the application of competition law or to shield such practices from intervention by the competition authority? In my view, this remained unstipulated. No law explicitly excluded competition enforcement or granted the MOF exclusive authority over shipping cartels. Only in principle, Korea’s competition regime did not provide any sectoral exemptions, but included an exception under Article 116 (formerly Article 58), rendering the law inapplicable to any legitimate act done in accordance with other rules. Nothing more. (All the provisions above remain as of the time of writing.)

(Chat GPT 번역) 그러나 사건을 복잡하게 만든 것은 사실관계가 아니라, 그에 얽힌 복잡한 법적 구조였다. 구(舊) 해운법(Marine Transportation Act, MTA) 제29조는 정기선 해운사업자가 가격 설정을 포함한 협력 행위를 할 수 있도록 허용했다. (이는 경제적인 평가가 달라지면서 경쟁법 예외 조항을 폐지해 온 국제적 흐름과는 반대되는 규정이다.) 또한, 이 조항은 해운사가 담합 계약을 체결할 경우 이를 해양수산부(MOF)에 신고(제29조 제2항)하고, 신고 전 선사와 화주 간 협의(또는 협상)를 거치도록(제29조 제6항) 하는 의무를 부과했다. 만약 운임 합의가 부당하게 경쟁을 제한하는 것으로 판단될 경우, 해양수산부는 시정 조치를 취하고, 이를 KFTC에 통보한다(제29조 제5항 제3호). 그렇다면 이러한 조항들은 해운 담합에 경쟁법이 적용되지 않도록 설계된 것일까? 또는 경쟁당국(KFTC)의 개입을 배제하는 효과를 가질까? 내 견해로, 이러한 점은 명확하게 규정되지 않고 있었다. 어떠한 법률도 명시적으로 경쟁법 집행을 배제하거나 해양수산부에 해운 카르텔에 대한 독점적 권한을 부여하지 않고 있었다. 한국 경쟁법 체계는 오직 원칙적으로만 업종별 면제(sectoral exemption)를 제공하지 않으며, 제116조(구 제58조)에 따라 '타 법령에 따른 적법한 행위'에 대해서만 예외를 인정할 뿐이었다. 이 조항 이상의 면제는 존재하지 않았다. (이상 언급된 모든 조항은 이 글을 작성하는 시점에서도 유효하다.)

Against this legal backdrop, a critical question arose: Does shipping collusion violate the MRFTA, or not? Can the KFTC sanction shipping cartels (especially when the MOF has failed to act)?

(Chat GPT 번역) 이러한 법적 배경 속에서 핵심적인 질문이 제기되었다. 해운사들의 담합이 공정거래법을 위반하는가? KFTC는 해운 카르텔을 제재할 권한이 있는가? (특히 해양수산부가 조치를 취하지 않았을 경우에도?)

Under the settled case law of the Korean Supreme Court, the typical approach to answering such a question has been to determine whether the conduct in question qualifies as an exception by being ‘legitimately done in accordance with other rules’ as provided in Article 116 under the MRFTA, which has been interpreted to apply only to reasonable and necessary conduct performed within the scope explicitly recognized by other rules specifying exceptions to free competition (as well reiterated in the Evergreen decision on page 10).

(Chat GPT 번역) 대법원의 확립된 판례에 따르면, 이러한 문제에 대한 전형적인 접근법은 공정거래법 제116조의 ‘타 법령에 따른 적법한 행위’에 해당하는지를 판단하는 것이다. 이는 다른 법률이 자유 경쟁에 대한 예외를 명확하게 규정하고 있으며, 그 범위 내에서 합리적이고 필요성이 인정될 경우에만 적용되는 것으로 해석되어 왔다 (에버그린 사건 판결문 10쪽에서도 재확인됨).

However, in this case, the High Court adopted a novel framework (while appearing to formally follow the precedents). Simply put, setting details aside, the court interpreted Article 29 of the MTA itself as exempting shipping cartels from the application of competition law. On this basis, the court concluded that the agreements at issue were carved out from the jurisdiction of competition law and the authority of the KFTC. Particularly, what struck me as notable was the court’s ruling that freight rate agreements, like those in this case, are exempt from competition law (MRFTA), even if the conduct in question did not qualify as being ‘legitimately done in accordance with’ the sectoral regulation. Addressing such issues would fall under the exclusive purview of the sectoral regulator (MOF), not the KFTC, said the Administrative Division 7 (on pages 15-16, Evergreen). To reiterate, (if my Korean hasn’t gotten too rusty) the issue of whether institutional powers are strictly separated as a matter of organizational design was not written in the law.

(Chat GPT 번역) 그러나 이번 사건에서 서울고등법원은 기존 판례를 형식적으로 따르는 듯하면서도, 실질적으로는 새로운 해석 체계를 도입했다. 간단히 말해서, 법원은 해운법 제29조 자체를 근거로 해운 카르텔이 경쟁법 적용에서 면제된다고 해석했다. 이를 바탕으로, 법원은 문제된 합의가 경쟁법의 적용 및 KFTC의 관할권에서 벗어난다고 결론지었다. 특히 주목할 만한 것은, 법원이 본 사건과 같은 운임 합의가 공정거래법의 적용을 받지 않는다고 판시한 점이다. 이는 해당 행위가 해운법 규제에 따라 ‘적법하게 수행된 행위’에 해당하지 않는다 하더라도 규제 기관(해양수산부, MOF)의 전속적 권한에 속한다는 이유로 KFTC가 개입할 수 없다고 본 것이다 (에버그린 판결문 15~16쪽). 다시 말하지만, (내 한국어 실력이 녹슬지 않았다면) 해운 카르텔 규제 권한이 해양수산부와 KFTC 중 어디에 속하는지에 대한 명확한 기관 간 권한 분리(institutional power separation) 원칙은 법률 어디에도 명시되어 있지 않았다.

It is true that the Korean shipping cartel regulation (MOF) had distinct features compared to regulatory frameworks in other sectors (although these features appear to merely reflect an outdated framework that has failed to keep pace with the evolving economic assessment of shipping cartels). Nevertheless, deriving such an exemption for an entire category of cartels by interpretation struck me (and likely other scholars) as, arguably, highly unprecedented. It remains to be seen whether the Evergreen’s exemption approach, encroaching on matters of organizational design that should be decided by the executive and legislative branches, addressing matters of organizational design that should be decided by the executive and legislative branches, will ultimately be accepted by the Supreme Court.

(Chat GPT 번역) 한국의 해운 카르텔 규제 체계가 다른 업종과 차별화된 특성을 가진 것은 사실이다. (비록 이러한 특성이 단순히 시대에 뒤처진 규제 프레임워크를 반영하는 것일 뿐이라 해도.) 그러나, 법률의 명시적인 근거 없이 특정 카르텔 유형 전체를 경쟁법 적용 대상에서 제외하는 판결이 내려진 것은, 나에겐 상당히 이례적인 사건으로 비쳤다. 다른 학자들에게도 마찬가지일 것이다. 에버그린 사건은 행정부와 입법부가 결정해야 할 기관 설계(organizational design) 문제에 법원이 개입한 것인데, 과연 이러한 접근 방식이 최종적으로 대법원에서 받아들여질지는 지켜볼 필요가 있다.

Duck Processing Cartel: “Constitutionally protected organization” Immunity?

The next is the Duck Processing Cartel case (Case No. 2022Nu61146, dated September 26, 2024).

(Chat GPT 번역) 다음으로 살펴볼 사건은 오리고기 담합 사건(2022누61146, 2024년 9월 26일 판결)이다.

As in Evergreen, the facts were quite simple. Several duck meat producers engaged in collusive practices through their association, including agreements to reduce production, in 2012 and 2016. (In addition, the KFTC alleged price-fixing practices through information exchanges, but these claims were dismissed, primarily due to a lack of direct evidence.) According to a relevant sectoral regulation (i.e., Article 5(1) of the Act on Livestock Farm Alliance Systems), collective production controls were allowed, subject to legal requirements including stakeholder consultation and public disclosure. However, as recognized in the High Court’s decision, the agreements at issue did not follow these required legal procedures and were thus illegitimate. The KFTC sanctioned these agreements, imposing corrective orders and fines (Decision No. 2022-216, dated August 24, 2022).

(Chat GPT 번역) 에버그린 사건과 마찬가지로, 사실관계 자체는 비교적 단순했다. 몇몇 오리고기 생산업체들이 2012년과 2016년 협회를 통해 생산 감축(collusive production reduction) 합의를 포함한 담합 행위를 벌였다. (추가적으로, KFTC는 정보 교환을 통한 가격 담합(price-fixing)도 주장했으나, 직접적인 증거 부족을 이유로 기각되었다.) 관련 업종별 규제(축산계열화사업법 제5조 제1항)에 따르면, 이해관계자 협의 및 공시 등 법적 요건을 충족할 경우 집단적 생산 조정(collective production control)이 허용될 수 있었다. 하지만, 서울고등법원의 판결에서도 인정된 바와 같이, 본 사건의 담합 행위는 이러한 법적 절차를 준수하지 않았으며, 따라서 적법성이 인정되지 않았다. 이에 따라, KFTC는 2022년 8월 24일 시정명령과 과징금 부과 결정을 내렸다(의결번호 2022-216).

The complexity of this case stemmed from the analysis of anti-competitiveness. Regarding the production-limiting agreements, there was no question about the existence of agreements and their illegitimacy under the sectoral rule (i.e., they did not qualify for exceptions under Article 116 (then Article 58) of the MRFTA, as explained above). The High Court endorsed the KFTC’s findings in this regard.

(Chat GPT 번역) 이 사건의 법적 복잡성은 경쟁제한성(anti-competitiveness)에 대한 분석에서 비롯되었다. 생산 제한 합의 자체는 명확히 존재했으며, 업종별 규제 내에서도 적법성이 인정되지 않았음이 확인되었기에(즉, 공정거래법 제116조(구 제58조)의 예외 적용 대상이 아님), 고등법원도 이에 대해 KFTC의 판단을 수용했다.

However, when assessing the illegality of the conduct, the High Court, Administrative Division 3, adopted an intriguing approach, ruling that the agreements were not illegal as they did not ‘unjustly’ restrict competition.

(Chat GPT 번역) 그러나, 위법성(illegality) 판단에서 서울고등법원 행정3부는 흥미로운 접근 방식을 취했다.즉, 해당 합의가 ‘부당하게(unjustly)’ 경쟁을 제한한 것은 아니므로 위법하지 않다고 판결한 것이다.

It is not unprecedented for Korean courts to overturn the KFTC’s findings on anti-competitiveness by emphasizing the ‘unjust’ element in Article 40(1) (formerly Article 19(1)) of the MRFTA—stating, “No business entity shall agree to engage in any of the following conduct that [unjustly] restricts competition jointly with other business entities”—such rulings have been exceedingly rare. To the best of my knowledge, the exception has only been used in extremely exceptional cases, such as freighter strikes (Case No. 2007Du26117) (in the distant past and which drew severe criticism) or political situations akin to the Noerr–Pennington doctrine (Case No. 2016Du36345). In this case, the conduct, beyond what was permitted by law, neither included any circumstances or benefits that could offset a reduction in consumer welfare nor had any political purpose (but an anti-competitive one).

(Chat GPT 번역) 한국 법원이 공정거래법 제40조 제1항(구 제19조 제1항)의 ‘부당하게’라는 요소를 강조하여 KFTC의 반경쟁성 판단을 뒤집은 사례가 전혀 없었던 것은 아니다. ("사업자는 다른 사업자와 공동으로 ‘부당하게’ 경쟁을 제한하는 행위를 합의해서는 안 된다.") 그러나 이러한 판례는 극히 드물다. 내가 아는 한, 이러한 면제는 극히 예외적인 경우에만 적용되었다. 예를 들어, 화물연대 파업 사건(2007두26117) (과거 사례로, 당시에도 강한 비판을 받았음) 또는 Noerr–Pennington 원칙과 유사한 정치적 사안(2016두36345) 등이 이에 해당한다. 그러나 본 사건의 담합 행위는 법률이 허용하는 범위를 넘어선 것이었으며, 소비자 후생 감소를 상쇄할 수 있는 경제적 효과도 없었고, 정치적 목적도 아닌 명백한 반경쟁적 행위였다.

Nevertheless, the High Court, Administrative Division 3, citing Article 123(4)-(5) of the Constitution, which emphasizes the state’s duty to protect farmers and fisheries’ interests and foster their voluntary organizations, declared that the association of duck meat producers qualified as a constitutionally protected organization. Based on this reasoning, it ruled that the production-limiting agreements through the association did not constitute an ‘unjust’ restriction of competition. Interestingly, the High Court also referenced antitrust exemptions under Section 1 of the Capper–Volstead Act, Article 2(1) of EU Regulation No. 1184/2006, and Section 28 of the German Competition Act (GWB) to justify its judgment.

(Chat GPT 번역) 그럼에도 불구하고, 서울고등법원 행정3부는 헌법 제123조 제4~5항을 근거로, 오리고기 생산업체 협회가 ‘헌법상 보호받는 조직(constitutionally protected organization)’에 해당한다고 판시했다. 즉, 헌법상 국가가 농어업인의 권익 보호 및 자율적 조직 형성을 촉진해야 한다는 조항을 근거로, 협회를 통한 생산 제한 합의가 공정거래법상 ‘부당한’ 경쟁 제한 행위에 해당하지 않는다고 판단한 것이다. 흥미롭게도, 고등법원은 이를 뒷받침하기 위해 미국의 Capper–Volstead Act 제1조, EU 규제 1184/2006 제2조 제1항, 독일 경쟁법(GWB) 제28조의 반독점 예외 조항까지 인용했다.

In my view, the High Court’s reasoning raised several concerns. First, even if competition law can have multiple objectives, and protecting farmers may be a reasonable outcome, the approach of directly incorporating a constitutional principle as a standard for assessing anti-competitiveness seemed very precarious. Furthermore, it was doubtful how effective the legislative references from the US and Europe, as cited, are in supporting the interpretation of the Korean judicial body.

(Chat GPT 번역) 그러나 내 견해로는, 서울고등법원의 논리는 여러 가지 문제를 내포하고 있다. 첫째, 경쟁법이 여러 정책 목표를 가질 수 있으며, 농업 보호가 그중 하나로 고려될 수는 있더라도, 헌법 조항을 반경쟁성 판단의 직접적 기준(standard)으로 삼는 접근 방식은 매우 불안정한 해석이다. 둘째, 인용된 미국 및 유럽의 입법 사례가 한국 사법부의 해석을 정당화하는 데 실제로 얼마나 적절한지를 의심해볼 필요가 있다.

More fundamentally, the Court expressed concern, in its decision, that ‘if excessive supply in a competitive market drives prices too low, producers who cannot cover their production costs will exit the market, leaving only a few producers capable of sustaining production costs, which could result in monopolization or increased reliance on imports as the number of suppliers dwindles.’

(Chat GPT 번역) 더 근본적으로, 판결문에서는 ‘경쟁 시장에서 과잉 공급이 발생하면 가격이 지나치게 하락하여 생산비를 감당할 수 없는 생산자가 퇴출되며, 결국 소수의 생산자만이 남아 독점화될 가능성이 있다’는 우려를 제기했다.

This concern itself raises further serious concerns. As seen above, an existing regulation already reflects this intent, and the conduct in this case exceeded its legitimate scope. Moreover, the exit of inefficient businesses is precisely what the market and competition law are designed to achieve. Actually, the real issue Korea now faces is not the lack of legal protection, but the low productivity and inefficient distribution systems in the agricultural and fisheries sectors (albeit not specific to ducks or poultry), which require significant improvement, as noted in a recent Bank of Korea report. Given this, it seems difficult to justify the High Court’s approach, which effectively permits collusion exploiting consumers (even if only in the short term, as the Court said) to prevent the exit of inefficient producers.

(Chat GPT 번역) 그러나, 이러한 우려 자체가 심각한 문제를 내포한다. 이미 관련 규제 법령이 이러한 취지를 반영하고 있음에도, 본 사건의 담합 행위는 그 정당한 범위를 초과한 것이었으며, 비효율적인 기업의 퇴출은 시장과 경쟁법이 궁극적으로 지향하는 목표이다. 실제로 한국이 직면한 진짜 문제는 법적 보호의 부재가 아니라, 농업·수산업(특히 오리나 가금류에 한정되지 않더라도)에서의 낮은 생산성 및 비효율적인 유통 시스템이다. 한국은행의 최근 보고서에서도 이러한 구조적 문제를 개선해야 한다고 지적한 바 있다. 이러한 맥락에서, 소비자를 희생시키면서(비록 법원의 표현대로, 단기적인 영향일 수 있더라도) 비효율적인 생산자의 퇴출을 막기 위해 담합을 허용하는 서울고등법원의 접근 방식은 정당화되기 어렵다.

Fortunately, not all divisions of the Seoul High Court adopted such an antagonistic stance toward competition policy. A silver lining was found in a different division, Administrative Division 6-3, where the High Court presented a different (and more reasonable, in my view) approach. Against similar practices in the native chicken cartel case, reportedly, it ruled that the KFTC’s decision to impose fines and corrective orders was justified, rejecting the association’s claims that their conduct was either excluded from competition law as legitimate conduct due to administrative guidance from the Ministry of Agriculture, Food and Rural Affairs, or lacked illegality due to stabilizing the industry. The court found that the association’s collusive actions restricted competition, leading to higher prices and limited output, and were illegal.

(Chat GPT 번역) 다행히도, 서울고등법원의 모든 재판부가 경쟁 정책에 대해 이처럼 부정적인 입장을 취한 것은 아니다. 행정6-3부는 더 합리적인 접근 방식을 취했다. 토종닭 담합 사건에서도 유사한 행위가 문제 되었으나, 행정6-3부는 KFTC의 과징금 및 시정명령 부과 결정을 정당하다고 판시했다. 특히, 해당 재판부는 협회의 행위가 공정거래법의 적용에서 배제되지 않으며(농림축산식품부의 행정지도에 따른 적법한 행위라는 주장을 기각), 산업 안정화와 같은 목적이 있다고 해도 위법성이 사라지지 않는다고 판단했다. 결론적으로, 법원은 해당 협회의 담합 행위가 경쟁을 제한하여 가격을 상승시키고 생산량을 감소시키는 효과를 초래했으며, 이는 명백히 불법이라고 보았다.

What led to the differing judgments in these two similar cases is unclear (to me). At any rate, in 2025, close attention should be paid to whether the Supreme Court will adopt the former’s ‘constitutionally protected organization’ framework or follow the latter’s more conventional approach.

(Chat GPT 번역) 왜 이처럼 유사한 두 사건에서 정반대의 판결이 내려졌는지는 불분명하다. 어쨌든, 2025년에는 대법원이 전자의 ‘헌법상 보호받는 조직’ 이론을 받아들일지, 아니면 후자의 보다 전통적인 접근 방식을 유지할지 주목할 필요가 있다.

Law Talk: Bar Associations’ Ban on Legal Platforms—Yet Another Exemption?

Last, but not least, is the Law Talk case (Decision No. 2023Nu43763, dated October 24, 2024). Although the judgment has not been made public, and given the complexity of interpreting the Attorney-at-Law Act—particularly Article 34, a matter outside my primary area of expertise—providing detailed commentary is difficult. Nonetheless, it warrants brief discussion, since the Seoul High Court’s Administrative Division 3, once again, attempted to carve out a particular category from the scope of competition law.

(Chat GPT 번역) 마지막으로 살펴볼 사건은 로톡 사건(사건번호 2023누43763, 2024년 10월 24일 판결)이다. 이 판결은 아직 공개되지 않았고, 변호사법(특히 제34조)의 해석이 상당히 복잡한 문제이며, 이는 내 주된 전문 분야가 아니기 때문에 세부적인 논평을 제공하는 것은 어렵다. 그럼에도 불구하고, 서울고등법원 행정3부가 또다시 특정 분야를 경쟁법 적용 범위에서 제외하려 시도한 점을 고려하면, 간략히라도 논의할 필요가 있다.

To simplify the facts: Law Talk was a platform service that allows users to search for and contact lawyers (similar to Japan’s Bengoshi.com or the U.S.’s Avvo.com). By reducing information asymmetry and search costs in the legal services market, it grew quickly—especially eliciting an enthusiastic response from junior lawyers. While Law Talk provided lawyer-search services to users for free, it generated revenue from paid advertising services for lawyers, offering them higher visibility on the platform.

(Chat GPT 번역) 사실관계를 간단히 정리하면 다음과 같다. 로톡(Law Talk)은 사용자가 변호사를 검색하고 연락할 수 있도록 돕는 플랫폼 서비스였다(일본의 Bengoshi.com이나 미국의 Avvo.com과 유사하다). 이 플랫폼은 법률 서비스 시장에서 정보 비대칭(information asymmetry)과 검색 비용(search costs)을 줄임으로써 빠르게 성장했으며, 특히 신진 변호사들 사이에서 큰 호응을 얻었다.

(Chat GPT 번역) 로톡은 사용자에게 무료로 변호사 검색 서비스를 제공하는 대신, 변호사들을 대상으로 광고 서비스를 유료로 제공하여 수익을 창출했다. 변호사들은 광고 비용을 지불함으로써 플랫폼에서 더 높은 가시성을 확보할 수 있었다.

However, between 2021 and 2022, its growth stalled due to sanctions imposed by the Korean Bar Association (KBA) and the Seoul Bar Association (SBA). (A media report suggests that these sanctions were primarily driven by complaints from experienced lawyers who disliked the intensified competition in fees and services caused by Law Talk. I find it convincing, but that discussion is beside the point here.) Officially, the associations argued that Law Talk’s service constituted a legal brokerage prohibited by the Attorney-at-Law Act, which aims to protect the public interest. The KBA enacted internal rules banning such activities and sanctioned lawyers registered in Law Talk.

(Chat GPT 번역) 그러나 2021년부터 2022년 사이, 대한변호사협회(KBA) 및 서울지방변호사회(SBA)의 제재로 인해 로톡의 성장은 정체되었다. (한 언론 보도에 따르면, 이러한 제재는 로톡으로 인해 강화된 변호사들의 수임료 및 서비스 경쟁을 불편하게 여긴 경험 많은 변호사들의 불만에 의해 주도되었다고 한다. 나는 이 분석이 상당히 설득력 있다고 보지만, 이는 여기에서 논의할 핵심 사항은 아니다.) 공식적으로, 대한변협(KBA)과 서울변협(SBA)은 로톡의 서비스가 변호사법이 금지하는 '법률 브로커링(legal brokerage)'에 해당한다고 주장하며, 이는 공익 보호를 위한 조치라고 설명했다. 이에 따라 대한변협은 내부 규정을 개정하여 로톡과 관련된 활동을 금지했고, 로톡에 등록된 변호사들에게 제재를 가했다.

Almost no one welcomed the associations’ actions. Indeed, on August 24, 2021, the Ministry of Justice announced that Law Talk’s service did not violate the Act. On May 11, 2022, the prosecution authority also determined that it did not constitute a prohibited brokerage activity, resulting in no charges. Then, on May 26, 2022, the Constitutional Court reasoned that merely offering a platform through which lawyers and clients can connect (as Law Talk does) could not be deemed a direct referral practice. Accordingly, it found the KAB’s rules targeting Law Talk unconstitutional (Case No. 2021Hun-Ma619, dated May 26, 2022). The KBA later amended its rules and imposed sanctions on lawyers, but, the Ministry of Justice cancelled these sanctions on the grounds of insufficient basis for such sanctions on September 26, 2023.

(Chat GPT 번역) 그러나, 이러한 협회의 조치를 환영한 사람은 거의 없었다. 2021년 8월 24일, 법무부는 로톡의 서비스가 변호사법을 위반하지 않는다고 발표했다. 2022년 5월 11일, 검찰 역시 로톡의 서비스가 금지된 브로커링 활동에 해당하지 않는다고 판단하고, 불기소 결정을 내렸다. 이후 2022년 5월 26일, 헌법재판소는 변호사와 의뢰인이 연결될 수 있도록 하는 플랫폼을 단순히 제공하는 것(즉, 로톡과 같은 서비스)은 직접적인 사건 알선(direct referral practice)으로 볼 수 없다고 판시했다(사건번호 2021헌마619, 2022년 5월 26일 결정). 이에 따라, 헌법재판소는 대한변협이 로톡을 겨냥해 만든 규정이 위헌이라고 결정했다. 그 후 대한변협은 내부 규정을 개정하고 변호사들에게 다시 제재를 부과했으나, 2023년 9월 26일, 법무부는 이에 대한 법적 근거가 부족하다는 이유로 해당 제재를 취소했다.

In this context, on April 13, 2023, the KFTC sanctioned the associations for violating the prohibition of anti-competitive decisions by associations, Article 51(1)(3) of the MRFTA (and breaching a law on advertising) (Decision No. 2023-063). In July 2023, media outlets reported that the Ministry of SMEs and Startups (MSS) was even considering requesting the KFTC to refer this case to the prosecution authority.

(Chat GPT 번역) 이러한 맥락에서, 2023년 4월 13일, KFTC는 협회들이 공정거래법 제51조 제1항 제3호(협회의 반경쟁적 결정 금지)를 위반했다고 판단하여 제재를 부과했다. 또한, KFTC는 협회가 광고법도 위반했다고 보았다(의결번호 2023-063). 2023년 7월, 언론 보도에 따르면, 중소벤처기업부(MSS)조차도 KFTC에 이 사건을 검찰에 고발해줄 것을 요청하는 방안을 검토하고 있었다.

However, on October 24, 2024, the Seoul High Court’s Administrative Division 3 issued another surprising decision regarding the KFTC’s decision. Although the details are hard to ascertain (as the decision is not disclosed), media coverage indicates that, having found no procedural defects, the High Court deemed the associations’ practices legitimate under the Attorney-at-Law Act (apparently relating to exceptions under Article 116) and further decided that they were neither ‘unjust’ nor ‘anti-competitive.’

(Chat GPT 번역) 그러나, 2024년 10월 24일, 서울고등법원 행정3부는 KFTC의 결정을 두고 또 한 번 예상 밖의 판결을 내렸다. 판결문이 공개되지 않아 세부 사항을 확인하기는 어렵지만, 언론 보도에 따르면, 법원은 절차적 결함이 없다고 판단한 후, 협회의 조치가 변호사법(특히 공정거래법 제116조의 예외 조항과 관련하여) 내에서 정당한 행위였다고 보았다. 나아가, 법원은 해당 행위가 ‘부당한’ 또는 ‘반경쟁적’ 행위에 해당하지 않는다고 판결했다.

From the perspective of administrative law, it seems the KFTC’s corrective order lacked specificity (by merely prohibiting the conduct and its repetition), and imposing fines of 1 billion KRW for each association, in addition to the remedial order, may have been excessive. However, from a competition law perspective, the court’s conclusion—once again ruling that competition law does not apply—raises questions about its justifiability. Indeed, Hwang Lee, a former president of the Korea Competition Law Association, commented that such decisions are concerning as they could wrongly signal that there are broad exceptions to competition law, which contradicts established case law that such exceptions be kept very narrow.

(Chat GPT 번역) 행정법적 관점에서 보면, KFTC의 시정명령은 단순히 행위를 금지하고 재발 방지를 요구하는 정도에 그쳤기 때문에, 구체성이 부족했을 가능성이 있다. 또한, 협회별로 10억 원의 과징금을 부과한 것은 시정명령 외 추가적인 제재로서 과도하다는 지적도 있을 수 있다. 그러나, 경쟁법적 관점에서 보면, 법원이 또다시 경쟁법이 적용되지 않는다고 판단한 것은 정당성을 의심케 하는 부분이다. 실제로, 한국경쟁법학회 회장을 역임한 이황 교수는 이러한 판결이 경쟁법에 광범위한 예외가 존재한다는 잘못된 신호를 줄 수 있으며, 기존 판례의 원칙(예외는 최소화해야 한다)에 어긋난다고 우려를 표명했다.

In 2025, it will be worth watching whether the Supreme Court will ultimately endorse the High Court’s (precisely Divisions 3, 7) attempts to broaden exceptions, or exemptions, to competition law.

(Chat GPT 번역) 2025년에는 대법원이 서울고등법원(특히 행정3부, 7부)의 경쟁법 예외 확대 시도를 최종적으로 인정할 것인지, 아니면 기존의 더 전통적인 해석을 유지할 것인지 지켜볼 필요가 있다.

KFTC’s Continued Vigilance Against Abuse, Whether by Dominance or Not

Let us now turn to another area of competition law: abuse.

(Chat GPT 번역) 이제 경쟁법의 또 다른 분야인 남용(abuse)으로 눈을 돌려보자.

Before diving in, it is worth noting that abuse—whether stemming from absolute and objective dominance, or relative and relational dominance, or even occurring without dominance—is prohibited under Korea’s competition law regime. The first category falls under the scope of ‘abuse of dominance’ of Article 5 of the MRFTA, while the latter two can be addressed as ‘unfair trading practices’ of Article 45, which comprises incipient anti-competitive practices, unfair competition, and abuse of superior bargaining position (also known as abuse of economic dependence). It is noteworthy that all of the unfair trading practices are enforced within the same framework as the prohibitions on cartels and abuse of dominance in Korea (and in Japan, as well).

(Chat GPT 번역) 본격적인 논의에 앞서, 한국의 경쟁법 체계에서는 절대적·객관적 지배력(absolute and objective dominance)에 기반한 남용이든, 상대적·관계적 지배력(relative and relational dominance)에 기반한 남용이든, 심지어 지배력이 없는 상태에서의 남용이든 모두 금지된다는 점을 언급할 필요가 있다. 첫 번째 유형은 공정거래법 제5조의 ‘시장지배적 지위 남용(abuse of dominance)’에 해당하며, 나머지 두 가지 유형은 제45조의 ‘불공정거래행위(unfair trading practices)’로 규율될 수 있다. 제45조는 반경쟁적 성격이 내재된 초기 단계의 거래 관행(incipient anti-competitive practices), 부정경쟁 행위(unfair competition), 그리고 거래상 우월적 지위 남용(abuse of superior bargaining position. 또는 경제적 종속 남용(abuse of economic dependence)으로도 부른다)을 포괄한다. 특기해둘 점은, 한국(그리고 일본)에서는 불공정거래행위가 카르텔 및 시장지배적 지위 남용과 동일한 법 집행 체계 내에서 다뤄진다는 것이다.

In the area of abuse, unlike cartels discussed above, there do not appear to have been particularly significant cases that could fundamentally alter the direction or nature of the enforcement of Korean competition law in 2024. I observed that the KFTC maintained its active enforcement activities across various sectors, including the digital platform industry, as ever. The contemporary global discussions concerning the under-enforcement of competition law, especially in unilateral conduct cases, were largely irrelevant in the Korean context in 2024.

(Chat GPT 번역) 위에서 논의한 카르텔과 달리, 2024년 한국의 경쟁법 집행 방향이나 본질을 근본적으로 변화시킬 정도의 의미 있는 사건은 남용 분야에서 발생하지 않은 것으로 보인다. 그러나 KFTC는 2024년에도 디지털 플랫폼 산업을 포함한 다양한 분야에서 여전히 적극적인 집행 활동을 유지한 것으로 관찰되었다. 특히, 일방적 행위(unilateral conduct) 사건에서 경쟁법의 과소집행(under-enforcement)이 문제로 제기되고 있는 글로벌 논의가, 2024년 한국의 맥락에서는 거의 관련이 없었던 것으로 보인다.

Kakao Mobility I, II: KFTC’s Confidence in Addressing Self-Preferencing

Among the notable cases are the Kakao Mobility I and II cases, which were ruled consecutively in 2023 and 2024. These cases arose amidst heightened digital platform regulation discourse (though, it appears that they gained significant momentum from top-down pressure following harsh criticism of Kakao by the President (who is highly likely to be impeached) during a meeting with taxi industry representatives).

(Chat GPT 번역) 우선 주목할 만한 사건 중 하나는 2023년과 2024년에 연이어 판결이 내려진 카카오모빌리티 I 및 II 사건이다. 이 사건들은 디지털 플랫폼 규제 논의가 한층 고조된 가운데 발생했으며, 특히 대통령(현재 탄핵 가능성이 매우 높은 인물)이 택시 업계 대표들과의 회의에서 카카오를 강하게 비판한 이후, 정부의 강한 ‘톱다운(top-down)’ 압력이 작용하면서 본격적으로 추진된 것으로 보인다.

In these cases, Kakao, one of the so-called (local) “Big Tech” companies, operated a range of digital services built upon its dominant messaging app (much like WeChat or WhatsApp). At the heart of the criticism against Kakao was the allegation that it abused its dominant position in the taxi ride-hailing market by engaging in self-preferencing, including favourable treatments and refusals, to expand its market power in the franchise taxi services market.

(Chat GPT 번역) 카카오는 한국의 ‘빅테크(Big Tech)’ 기업 중 하나로, 위챗(WeChat)이나 왓츠앱(WhatsApp)과 유사하게 자사의 지배적인 메신저 서비스를 기반으로 다양한 디지털 서비스를 운영하고 있다. 이번 사건의 핵심 쟁점은, 카카오가 택시 호출 시장에서 시장지배적 지위를 남용하여 자우대(self-preferencing) 행위를 했다는 혐의였다. 구체적으로, 카카오는 자사 가맹 택시 서비스의 시장 점유율을 확대하기 위해 특정 택시 기사에게 유리한 배차 우선순위를 부여하거나, 경쟁 가맹 서비스에 대한 접근을 차단했다는 점에서 비판을 받았다.

In my view, the two cases are fundamentally quite similar. Personally, I see them as very resembling enforcement actions elsewhere against Amazon for favouring businesses that subscribed to Amazon’s logistics services (see, e.g., Lombardi’s summary on the Italian competition authority’s decision; notably, in Kakao Mobility II’s press release, the KFTC also cited the EU’s Amazon Buy Box and Prime programme case (AT.40703), along with the data case (AT.40462), as reference cases). Nevertheless, the KFTC treated them as separate cases and imposed sanctions twice.

(Chat GPT 번역) 개인적으로, 두 사건은 본질적으로 매우 유사하다고 본다. 이는 해외에서 아마존이 자사의 물류 서비스를 이용하는 판매업체를 우대했다는 이유로 경쟁당국의 집행 조치를 받은 사례와 상당히 유사하다. (예를 들어, 이탈리아 경쟁당국의 판결에 대한 롬바르디(Lombardi)의 요약을 참고할 만하다. 또한, 카카오모빌리티 II 사건의 보도자료에서도 KFTC는 유럽연합(EU)의 아마존 ‘바이 박스(Amazon Buy Box) 및 프라임(Prime) 프로그램’ 사건(AT.40703)과 데이터 남용 사건(AT.40462)을 참고 사례로 인용했다.) 그럼에도 불구하고, KFTC는 이를 별개의 사건으로 취급하여 두 차례에 걸쳐 제재를 부과했다.

The 2023 case, the first to be ruled, centered on self-preferencing in Kakao’s dispatch practices (press release and its decision, No. 2023-093, dated June 13, 2023). Kakao was found to have “manipulated” its dispatch algorithm to allocate ride requests preferentially to drivers affiliated with its franchise taxi service, by prioritizing them based on the request acceptance rates (Kakao-affiliated taxis showed higher acceptance rates than non-affiliated taxis). The KFTC found this behaviour as (i) discriminatory treatment, which constitutes both abuse of dominance (Article 5(1)(3), MRFTA) and unfair trading practices (Article 45(1)(2)), and (ii) abuse of superior bargaining position (Article 45(1)(6)) against non-affiliated taxi drivers.

(Chat GPT 번역) 먼저, 2023년 사건(카카오모빌리티 I)은 카카오의 배차 알고리즘 조작에 따른 자우대 행위를 중심으로 다루어졌다(의결번호 2023-093, 2023년 6월 13일). KFTC는 카카오가 배차 알고리즘을 조작하여 가맹 택시 기사에게 우선적으로 호출을 배정했다고 판단했다. 이 과정에서 카카오 가맹 택시 기사들은 비가맹 택시 기사보다 더 높은 호출 수락률을 보였고, 이는 결과적으로 배차 우선순위의 차이를 초래했다. KFTC는 이 행위를 (i) 차별적 거래(discriminatory treatment)로 보고, 공정거래법 제5조 제1항 제3호(시장지배적 지위 남용) 및 제45조 제1항 제2호(불공정거래행위) 위반으로 판단했으며, (ii) 가맹이 아닌 택시 기사에 대한 거래상 우월적 지위 남용(제45조 제1항 제6호)에도 해당한다고 보았다.

The 2024 case, which followed, involved a similar structure but focused on different conduct (press release). Kakao was accused of pressuring competing franchise taxi operators into signing partnership agreements that required them to share real-time operational data, such as ride information. If the operators refused, Kakao blocked access to its taxi ride-hailing platform for drivers affiliated with those competitors. The KFTC deemed this refusal as both (i) abuse of market dominance (Article 5(1)(3)) and (ii) abuse of superior bargaining position (Article 45(1)(6)).

(Chat GPT 번역) 2024년 사건(카카오모빌리티 II)은 기본 구조는 유사하지만, 다른 행위를 중심으로 진행되었다(보도자료). 카카오는 경쟁 가맹 택시 업체들에게 파트너십 계약 체결을 강요했으며, 이 계약은 운행 정보 등 실시간 데이터를 공유하도록 요구하는 내용을 포함하고 있었다. 만약 업체가 이를 거부할 경우, 카카오는 해당 업체의 가맹 기사들이 자사의 택시 호출 플랫폼에 접근하는 것을 차단했다. KFTC는 이러한 행위를 (i) 시장지배적 지위 남용(공정거래법 제5조 제1항 제3호) 및 (ii) 거래상 우월적 지위 남용(제45조 제1항 제6호)으로 판단했다.

Legally speaking, these cases emerged after the KFTC’s notable victory in the appeal of Naver Shopping, the first self-preferencing case in December 2022 (2021Nu36129, ruled by Administrative Division 6-1). Given this, they seem to have been pursued by the KFTC with considerable confidence, I think.

(Chat GPT 번역) 법적으로 볼 때, 이러한 사건들은 2022년 12월 네이버 쇼핑 사건 항소심에서 KFTC가 승소한 이후(사건번호 2021누36129, 서울고등법원 행정6-1부) 등장한 사례들이다. 이러한 배경을 고려하면, KFTC는 자사우대 규제에 대한 자신감을 바탕으로 본 사건들을 강력히 추진한 것으로 보인다.

Personally, however, I cannot help but harbour some doubts about the illegality of the actions. In particular, regarding the second case, as I briefly commented elsewhere, it raises several questions: Is the increasing reliance on subjective intent in digital abuse cases (e.g., emails) desirable? Has the causal relationship between the alleged conduct and the actual outcomes (i.e., counterfactual scenarios) been sufficiently established? Is the effectiveness of competition sanctions in this case ensured, especially considering the highly regulated Korean taxi market? And finally, was the decision to criminalize this case appropriate? (Both cases were referred to the prosecution authority and are currently under criminal proceedings).

(Chat GPT 번역) 그러나 개인적으로는 이러한 행위의 위법성에 대해 다소 의구심을 품지 않을 수 없다. 특히, 두 번째 사건과 관련하여, 이전에 짧게 언급했듯이 몇 가지 중요한 질문이 제기된다. 디지털 시장에서의 남용 사건에서, 이메일과 같은 주관적 의도를 점점 더 많이 고려하는 경향이 과연 바람직한가? 문제된 행위와 실제 결과(즉, 반경쟁적 효과) 사이의 인과관계(causal relationship)가 충분히 입증되었는가? 이 사건에서 경쟁법적 제재의 실효성이 보장될 수 있는가, 특히 한국 택시 시장이 고도로 규제된 상황을 고려할 때? 그리고 마지막으로, 이 사건들을 형사 사건으로까지 발전시킨 것이 적절한 판단이었는가? (두 사건 모두 검찰에 고발되었으며, 현재 형사 절차가 진행 중이다.)

On the other hand, in a market where exclusive franchise relationships are mandated by law (Article 49-11(2), Passenger Transport Service Act), leveraging existing dominance as Kakao did (which may be deemed unfair) may contribute to positive feedback loops that reinforce its power across markets.

(Chat GPT 번역) 물론 반대 측면에서, 여객자동차운수사업법 제49조의11 제2항에 따라 법적으로 배타적인 가맹 관계가 요구되는 시장에서, 카카오와 같은 지배적 사업자가 시장지배력을 활용하는 것이(비록 불공정하다고 평가될 수 있지만) 결국 시장 내 네트워크 효과를 더욱 강화하고, 지배력을 공고히 하는 순환 구조를 형성할 가능성도 존재한다.

Both cases are now on appeal to the Seoul High Court.

(Chat GPT 번역) 현재 두 사건은 서울고등법원에서 항소심이 진행 중이다.

Coupang: Self-preferencing As a Deceptive Practice

Regarding self-preferencing, among the notable developments in 2024, the Coupang case (Decision No. 2024-284, dated August 5, 2024) was particularly intriguing, even more so than the Kakao Mobility cases.

(Chat GPT 번역) 2024년 자우대와 관련하여 주목할 만한 사건 중에서도, 쿠팡 사건(의결번호 2024-284, 2024년 8월 5일)은 카카오모빌리티 사건보다도 더욱 흥미로운 사례였다.

In Coupang, the KFTC treated the e-commerce company (often referred to locally as “Amazon of South Korea”)’s self-preferencing as a standalone deceptive practice aimed at misleading consumers. There was no reliance on competition tools, such as the prohibition of abuse of dominance or superior bargaining position (Coupang’s market share as an online shopping platform was only 24.5% based on transaction value, followed by the second-largest player, Naver, at 23.3%, as indicated in Table 10 in the Decision).

(Chat GPT 번역) KFTC는 이번 사건에서 한국의 ‘아마존(Amazon of South Korea)’으로도 불리는 이커머스 기업 쿠팡의 자사우대 행위를 ‘소비자를 오도하는 기만적 행위(deceptive practice)’로 독자적으로 판단했다. KFTC는 시장지배적 지위 남용(abuse of dominance)이나 거래상 우월적 지위 남용(abuse of superior bargaining position) 같은 경쟁법적 규정을 적용하지 않았다. 실제로, 쿠팡의 온라인 쇼핑 플랫폼 시장 점유율은 거래액 기준으로 24.5%에 불과했으며, 2위 사업자인 네이버가 23.3%를 차지하고 있었다(의결서 10번 표(Table 10) 참조).

Even the more relaxed prohibitions on anti-competitive conduct, such as discriminatory treatment as an unfair trading practice, as applied in Kakao Mobility I, were not invoked. Instead, the KFTC sanctioned Coupang with a hefty fine of 162.8 billion KRW (the highest ever self-preferencing penalty in KFTC history) for (i) manipulating search algorithms and (ii) posting fake reviews (i.e., reviews written by its employees but not disclosed as such) to favour its directly purchased goods and private-label (PB) products over other competing products offered by other businesses, relying solely on the prohibition of (consequential) deceptive practices under Article 45(1)(4) of the MRFTA. (Incidentally, for deceptive practices to constitute a violation of the MRFTA, the conduct in question must have a broader industry-wide impact and significant ramifications, as ruled in Supreme Court Decision 2014Du15740, dated September 26, 2019.)

(Chat GPT 번역) 더욱이, 카카오모빌리티 I 사건에서 적용되었던 불공정거래행위로서의 차별적 취급(discriminatory treatment) 같은 보다 완화된 반경쟁적 행위 규정조차도 적용되지 않았다. 대신, KFTC는 쿠팡이 (i) 검색 알고리즘을 조작(manipulating search algorithms)하고, (ii) 직원이 작성한 리뷰를 공개하지 않고 허위 리뷰(fake reviews)로 게시한 행위에 대해 공정거래법 제45조 제1항 제4호(기만적 거래행위)만을 적용하여 1,628억 원의 과징금을 부과했다. 이는 KFTC 역사상 가장 높은 자사우대 관련 제재액이었다. (참고로, 기만적 거래행위가 공정거래법 위반으로 인정되려면, 해당 행위가 산업 전반에 영향을 미치고, 상당한 파급효과를 가져와야 한다는 것이 대법원 판례(2014두15740, 2019년 9월 26일)의 입장이다.)

Regarding both the facts and their illegality assessment, there is much to consider. While the second act—posting undisclosed employee reviews—seems clearly unethical (paras 104, 130, 215), the first act, algorithmic manipulation, raises further questions. For instance, what does the term (illegal) “manipulation” actually mean? Should adjusting search rankings to boost the sales of high-profit products be considered manipulation? (para 86) Was the listing of search results, reflecting Coupang’s preferences under the name “Coupang Ranking,” truly deceptive? Didn’t consumers expect this ranking to be not entirely neutral? (para 247) There seems to be room for a different perspective.

(Chat GPT 번역) 사실관계 및 위법성 판단과 관련하여 논의할 쟁점이 많다. 직원이 작성한 리뷰를 ‘고객 리뷰’처럼 게시한 두 번째 행위는 명백히 비윤리적인 행위로 보인다(의결서 104, 130, 215항). 그러나 첫 번째 행위인 검색 알고리즘 조작은 추가적인 논의가 필요하다. 예를 들어, ‘(불법적인) 조작(manipulation)’이라는 개념은 정확히 무엇을 의미하는가? 이익률이 높은 제품의 판매를 촉진하기 위해 검색 순위를 조정하는 것이 조작에 해당하는가? (의결서 86항) 쿠팡이 ‘쿠팡 랭킹(Coupang Ranking)’이라는 이름으로 자사 선호도를 반영한 검색 결과를 제공한 것이 정말 기만적인 행위였는가? 소비자들은 애초에 이 랭킹이 완전히 중립적이라고 기대했을까? (의결서 247항) 이러한 점에서 해석의 여지가 남아 있는 것으로 보인다.

From a legal standpoint, however, addressing the issue of self-preferencing focusing on its deceptive aspects appears far more logical and effective than the traditional abuse approach, which centres on the anti-competitive nature and effects of self-preferencing (I still feel it’s awkward to frame a natural discriminative practice, favouring its own products and services, as a discriminatory one, claiming it restricts competition). Although the Seoul High Court has already endorsed the deception-based reasoning in one instance (Case No. 2021Nu35218), the Supreme Court’s final ruling is still pending. It remains to be seen how the KFTC’s ‘deceptive self-preferencing’ logic will hold.

(Chat GPT 번역) 한편 법적 관점에서 보면, 자사우대 행위를 ‘기만적 요소’에 초점을 맞춰 규율하는 접근이 전통적인 ‘시장지배적 지위 남용’ 접근법보다 훨씬 논리적이고 효과적인 방식으로 보인다. (나는 여전히 기업이 자사 제품과 서비스를 우대하는 자연스러운 차별적 행위를 경쟁 제한적인 ‘차별적 거래(discriminatory treatment)’로 규정하는 것이 어색하다고 느낀다.) 서울고등법원은 이미 한 차례(사건번호 2021누35218) 기만적 행위에 기반한 논리를 인정한 바 있지만, 대법원의 최종 판결은 아직 나오지 않았다. 향후 KFTC의 ‘기만적 자사우대’ 논리가 얼마나 지속적으로 인정될지 지켜볼 필요가 있다.

Courts’ Abuse Cases

The judiciary also delivered some noteworthy rulings in abuse cases, although not many. In my view, courts’ decisions in this realm, unlike those in collusion, were not that contestable but worth noting. Two Supreme Court decisions particularly caught my attention: Daewoong Pharma and Siemens, in addition to some Seoul High Court’s notable decisions.

(Chat GPT 번역) 법원도 2024년 일부 주목할 만한 남용 사건 판결을 내렸지만, 그 수는 많지 않았다. 내 견해로는, 남용 사건에서 법원의 판결은 담합 사건과 달리 크게 논쟁의 여지가 있는 수준은 아니었지만, 충분히 주목할 가치가 있었다. 특히, 대법원의 대웅제약(Daewoong Pharma) 사건과 지멘스(Siemens) 사건, 그리고 서울고등법원의 몇 가지 판결이 인상적이었다.

Daewoong Pharma: The First Sham Litigation Case

If I’m not mistaken, Daewoong Pharma marks the first sham (or vexatious) litigation case in Korea’s competition law history.

(Chat GPT 번역) 내가 틀리지 않았다면, 대웅제약 사건은 한국 경쟁법 역사상 첫 번째 ‘허위 소송(Sham Litigation)’ 또는 ‘남소(Vexatious Litigation)’ 사례로 보인다.

A brief overview of the case (taking the risk of oversimplification): Following the expiration of the patent for its original product, Daewoong Pharma undertook some actions aimed (solely) at preventing and obstructing the entry of generic competitors. First, the company filed an injunction request based on its manufacturing method patent, alleging patent infringement (despite knowing that there was no infringement). Second, it launched a follow-up product and applied for a new patent using manipulated data, subsequently initiating patent infringement litigation against generic manufacturers based on that. It also leveraged these litigation proceedings as part of its marketing efforts targeting customers (doctors).

(Chat GPT 번역) 사건을 간단히 요약하자면(과도한 단순화를 감수하고): 대웅제약은 자사 원천 특허가 만료된 후, 오직 제네릭(Generic) 경쟁사의 시장 진입을 방해하고 지연시키는 것을 목적으로 하는 일련의 조치를 취했다. 첫째, 대웅제약은 제조 공정 특허를 근거로 제네릭 업체를 상대로 특허 침해 소송을 제기했다. 하지만, 회사 내부적으로도 침해가 없다는 사실을 인지하고 있었음에도 불구하고 소송을 강행했다. 둘째, 새로운 후속 제품을 출시하면서 조작된 데이터를 활용해 신규 특허를 출원했고, 이를 근거로 또다시 제네릭 업체들을 상대로 특허 침해 소송을 제기했다. 셋째, 이 소송 절차를 이용하여 고객(의사)을 대상으로 한 마케팅 활동에도 활용했다.

The KFTC determined that such actions did not constitute the “legitimate exercise of patent rights” (which would be excepted from the application of the MRFTA, according to then-Article 59 (now Article 117)) and therefore fell within the scope of the MRFTA. The agency sanctioned this conduct as unfair competition, specifically (consequential) unjust customer solicitation, as defined in then-Article 23(1)(3) (now Article 45(1)(4)) of the MRFTA, in its 2021 decision (Decision No. 2021-063, dated March 11).

(Chat GPT 번역) KFTC는 이러한 행위가 공정거래법 당시 제59조(현 제117조)에 따른 ‘정당한 특허권 행사’에 해당하지 않으며, 따라서 공정거래법 적용 대상이 된다고 판단했다. 2021년 3월 11일, KFTC는 이 행위를 불공정 경쟁 행위 중 하나인 ‘부당한 고객 유인 행위’(당시 공정거래법 제23조 제1항 제3호, 현 제45조 제1항 제4호)로 제재했다(의결번호 2021-063).

The decision was appealed. On January 25, 2024, the Supreme Court upheld the lower court’s ruling that filing baseless patent lawsuits, despite the objectively evident absence of patent infringement and with a clear awareness of this, solely to obstruct generic competitors’ entry into the market and to disrupt its sales activities, constitutes a violation of the MRFTA. The Supreme Court dismissed the appeal without substantive review (Seoul High Court Case No. 2021Nu40470; Supreme Court Case No. 2023Du55535).

(Chat GPT 번역) 이 사건은 항소되었고, 2024년 1월 25일, 대법원은 하급심 판결을 유지했다. 하급심 법원은, 특허 침해가 명백히 존재하지 않는다는 점을 객관적으로 인식하고도 이를 알고도 오로지 제네릭 업체의 시장 진입을 방해하고 영업 활동을 저해할 목적으로 무분별하게 특허 소송을 제기한 행위는 공정거래법 위반이라고 판단했다. 대법원은 실체적 심리 없이 항소를 기각했다(서울고등법원 사건번호 2021누40470; 대법원 사건번호 2023두55535).

The Korean courts’ decisions appear to align more closely with the U.S. approach (e.g., Professional Real Estate Investors and Walker Process claim) rather than the EU’s (e.g., ITT Promedia v Commission). This likely reflects that the conduct in question was addressed not as an abuse of dominance, as in the EU framework, but rather as an unfair method of competition.

(Chat GPT 번역) 한국 법원의 접근 방식은 유럽연합(EU)의 사례(예: ITT Promedia v Commission)보다는 미국의 접근법(예: Professional Real Estate Investors, Walker Process claim)에 더 가까운 것으로 보인다. (Chat GPT 번역) 이는 해당 행위가 EU에서처럼 ‘시장지배적 지위 남용’(Abuse of Dominance)으로 다뤄진 것이 아니라, ‘불공정 경쟁 방법’(Unfair Method of Competition)으로 규율되었기 때문으로 해석할 수 있다.

Anyhow, I think, this case demonstrates the KFTC’s flexibility in utilizing a diverse set of tools beyond traditional antitrust law, and this represents a noteworthy characteristic of Korea’s competition regime.

(Chat GPT 번역) 어쨌든, 이 사건은 KFTC가 전통적인 반독점법(antitrust law)뿐만 아니라 다양한 법 집행 수단을 유연하게 활용할 수 있음을 보여주며, 이는 한국 경쟁법 체계의 중요한 특징이라고 생각된다.

Siemens: Abuse in Aftermarket

Next is the Siemens case, which addressed the issue of abuse in an aftermarket.

(Chat GPT 번역) 다음은 애프터마켓에서의 남용 문제가 쟁점이 된 지멘스 사건이다.

In Siemens, the main concern revolved around Siemens’ practices regarding service keys required for access to the firm’s CT and MRI medical equipment maintenance software. Put simply, Siemens provided the keys free of charge, promptly, and with full functionality to hospitals that contracted maintenance services directly with Siemens, while it required payment, delayed issuance, and provided limited functionality to hospitals that contracted with independent service providers. The KFTC found this conduct to constitute an abuse of dominance (Decision No. 2018-094, dated March 13, 2018), but both the Seoul High Court and Supreme Court overturned this finding (Case No. 2020Du36892, dated November 28, 2024). Setting aside specific technicalities of Korean competition law, the courts’ core reasoning was that: Siemens, as the copyright holder of the maintenance service software, had the legitimate right to charge licensing fees, and its practices fell within the scope of legitimate exercise of intellectual property rights.

(Chat GPT 번역) 이 사건에서 핵심적으로 다루어진 문제는, 지멘스가 CT 및 MRI 의료 장비 유지보수 소프트웨어 접근을 위해 필요한 서비스 키(service keys)를 어떻게 제공했는지에 관한 것이었다. 간단히 말해, 지멘스는 자사와 직접 유지보수 계약을 체결한 병원에는 무료로, 신속하게, 그리고 모든 기능을 포함하여 서비스 키를 제공한 반면, 독립 유지보수 사업자와 계약한 병원에는 비용을 청구하고, 발급을 지연시키며, 제한된 기능만을 제공했다. KFTC는 이를 시장지배적 지위 남용(abuse of dominance)으로 판단하여 제재를 부과했다(의결번호 2018-094, 2018년 3월 13일). 그러나 서울고등법원과 대법원은 이를 모두 뒤집었다(사건번호 2020두36892, 2024년 11월 28일). 한국 경쟁법의 기술적 세부 사항을 차치하고, 법원의 핵심 논리는 다음과 같았다. 지멘스는 유지보수 소프트웨어의 저작권자로서 라이선스 비용을 부과할 정당한 권리를 가지며, 이 행위는 정당한 지식재산권 행사 범위 내에 포함된다는 것이었다.

In the Supreme Court’s judgment, I found two aspects particularly noteworthy.

(Chat GPT 번역) 대법원의 판결에서 특히 주목할 만한 두 가지 측면이 있었다.

The first concerns the definition of the relevant market. Both the KFTC and the courts defined the medical equipment market and the maintenance service market separately. What I found intriguing was that, for the latter aftermarket, the court narrowly defined the relevant market as the maintenance service market for Siemens equipment, much like a single-brand market in the US Eastman Kodak case.

(Chat GPT 번역) 첫 번째는 관련 시장(relevant market)의 정의 문제이다. KFTC와 법원은 의료 장비 시장과 유지보수 서비스 시장을 별개로 정의했다. 흥미로웠던 점은, 법원이 유지보수 서비스 시장(애프터마켓)을 지멘스 장비 유지보수 서비스 시장으로 좁게 정의했다는 점이다. 이는 미국의 Eastman Kodak 사건에서 단일 브랜드(single-brand) 시장을 인정한 것과 유사한 접근 방식이다.

The second aspect relates to the theory of harm. In its decision, the Supreme Court referred to its so-called 2021 “margin squeeze” decision (Case No. 2018Du37700) and further elaborated that abuse could occur in situations where “a vertically integrated undertaking, holding dominance in the upstream market, sets the price of raw materials so high that it excludes equally efficient competitors in the downstream market,” or where “a vertically integrated dominant undertaking, which holds overwhelming market shares in both the upstream and downstream markets, sets the price of raw materials in a way that effectively blocks the entry of new competitors into the downstream market.” This reasoning is notable, at least in my view, as it advances beyond earlier rulings that conflated conflicting concepts inappropriately. This time, it (clearly) establishes the ‘equally efficient competitor’ as a benchmark for assessing margin squeeze abuse and draws a better distinction between exclusion (through margin squeeze) and abusive foreclosure (which, as I understand it, can be caused by raising competitors’ costs).

(Chat GPT 번역) 두 번째는 경쟁제한이론(theory of harm)에 관한 것이다. 대법원은 이번 판결에서 이른바 2021년 ‘이윤 압착(margin squeeze)’ 판결(사건번호 2018두37700)을 인용하면서, 다음과 같이 남용이 성립할 수 있는 상황을 설명했다. 첫째, 상류 시장에서 지배력을 가진 수직 통합 사업자가 원재료 가격을 지나치게 높게 설정하여, 하류 시장에서 동등하게 효율적인 경쟁자(equally efficient competitor)를 배제하는 경우. 둘째, 상류 및 하류 시장 모두에서 압도적인 시장 점유율을 가진 수직 통합 지배적 사업자가, 하류 시장에서 신규 경쟁자의 진입을 사실상 차단하는 방식으로 원재료 가격을 설정하는 경우. 내가 보기에, 이 논리는 상당히 주목할 만하다. 과거 판결에서는 상충되는 개념들이 부적절하게 혼재된 경우가 많았는데, 이번 판결은 이윤압착 남용을 평가하는 기준으로 ‘동등하게 효율적인 경쟁자(equally efficient competitor)’ 개념을 명확히 설정했다는 점에서 한 걸음 나아간 것으로 볼 수 있다. 또한, 이윤압착을 통한 배제(Exclusion through margin squeeze)와 경쟁자의 비용을 증가시킴으로써 발생하는 배제적 봉쇄(Abusive foreclosure)를 보다 명확히 구분했다는 점에서도 의미가 있다.

That said, it is true that the reasoning was not that critical in determining abuse in this case. As Jae Hun Jeong, a former KFTC commissioner, observed in his case comments (pp. 108–109), establishing abuse based solely on the conduct at issue— the exercise of copyright—was inherently challenging.

(Chat GPT 번역) 그렇다고 해도, 이번 사건에서 이 논리가 결정적인 역할을 한 것은 아니었다. 전 KFTC 비상임위원이었던 정재훈 교수는 본 사건에 대한 논평(pp. 108–109)에서, 저작권 행사라는 행위 자체만으로 남용을 인정하는 것이 본질적으로 어려웠다고 지적한 바 있다.

And Some High Court’s Decisions…

In addition to these cases, the Seoul High Court issued some noteworthy decisions as well, such as the Google Android decision (Case No. 2022Nu32995, dated January 24, 2024) and the Coupang decision (Case No. 2022Nu36102, dated February 1, 2024).

(Chat GPT 번역) 위 사건들 외에도, 서울고등법원은 2024년에 몇 가지 주목할 만한 판결을 내렸다. 대표적으로 구글 안드로이드 사건(사건번호 2022누32995, 2024년 1월 24일 판결)과 쿠팡 사건(사건번호 2022누36102, 2024년 2월 1일 판결)이 있다.

Put simply, in the Google Android case, the High Court upheld the KFTC’s finding regarding Google’s dominance in the markets for licensable operating systems (OSs) for mobile devices and Android-based app distribution, as well as its abuse in these markets and the market for OSs for non-mobile smart devices, primarily through anti-fragmentation agreements or android compatibility commitment. (Also, the dependency abuse against device makers allegation was established and confirmed.)

(Chat GPT 번역) 간단히 정리하면, 구글 안드로이드 사건에서 서울고등법원은 KFTC의 판단을 유지했다. 구글이 모바일 기기용 라이선스 가능 운영체제(OS) 시장과 안드로이드 기반 앱 유통 시장에서 시장지배적 지위를 가지고 있으며, 또한 반파편화 계약(anti-fragmentation agreements) 또는 안드로이드 호환성 약정(Android Compatibility Commitment)을 통해 이들 시장 및 비모바일 스마트 기기용 OS 시장에서 남용 행위를 했다는 점을 인정했다. (또한, 기기 제조업체에 대한 우월적 지위 남용(dependency abuse) 혐의도 성립되었으며, 법원에서 이를 최종 확인했다.)

In Coupang, the High Court, among other findings, ruled that if a party in a superior position (in this case, a large retailer) argues, with supporting evidence, that it does not hold a “superior bargaining position”, particularly with respect to a specific counterparty (in this case, a large supplier), the KFTC must assess the specific relationship and prove the existence of the superior bargaining position in that specific context (for critiques, see, e.g., case comments from In Hea Ko, Director of the KFTC).

(Chat GPT 번역) 한편, 쿠팡 사건에서 서울고등법원은 여러 판단을 내렸는데, 그중에서도 중요한 부분은 다음과 같다. 우월적 지위를 가진 사업자(본 사건에서는 대형 유통업체)가, 특정 거래 상대방(본 사건에서는 대형 공급업체)에 대해 ‘거래상 우월적 지위(superior bargaining position)’를 보유하고 있지 않다는 주장을 증거와 함께 제기할 경우, KFTC는 해당 특정 관계를 개별적으로 평가하고, 해당 맥락에서 우월적 지위의 존재를 입증해야 한다고 판결했다. (이 판결에 대한 비판적 논의는 예컨대 KFTC 과장인 고인혜의 사건 논평을 참고할 수 있다.)

For those interested, the Supreme Court’s rulings on these cases will also deserve attention in 2025.

(Chat GPT 번역) 이 사건들에 관심 있는 이들에게는, 2025년 대법원의 최종 판결도 주목할 가치가 있을 것이다.

Merger Control

In merger control, there have been some institutional developments, including the introduction of the voluntary remedy proposal system modelled after those in the EU and US (see Hyuna Kim et al. (2024)).

(Chat GPT 번역) 기업결합 심사와 관련하여, 2024년에는 일부 제도적 변화가 있었다. 특히, EU 및 미국의 제도를 모델로 한 자발적 시정 조치 제안 제도가 도입되었다(관련 내용은 김현아 외(2024) 참조).

In addition, a few noteworthy cases were observed. For example, the Megastudy-STUnitas case marked the first merger blocked in eight years (Decision No. 2024–094, dated March 20, 2024, with details summarized in the KFTC’s OECD submission). Another example is the Kakao-SM Entertainment case (Decision No. 2024-211, dated May 30, 2024), where a self-preferencing prohibition was imposed as a remedy for the first time in merger cases, as reported by GCR. Also, it is noteworthy that the Korean Air-Asiana Airlines merger, conditionally cleared by the KFTC in 2022 (Decision No. 2022-107, dated May 9, 2022) was approved in 2024 by Japan, the EU, and the US. The clearance of the government-led two-to-one merger drew renewed attention in 2024, as I discussed elsewhere.

(Chat GPT 번역) 또한, 몇 가지 주목할 만한 사례가 있었다. 첫째, 메가스터디-ST유니타스 사건은 8년 만에 처음으로 금지된 기업결합 사례였다(의결번호 2024-094, 2024년 3월 20일, 관련 내용 요약은 KFTC의 OECD 제출 자료에서 확인). 둘째, 카카오-SM엔터테인먼트 사건(의결번호 2024-211, 2024년 5월 30일)에서는 기업결합 사건에서 최초로 자사우대 금지(self-preferencing prohibition)가 시정 조치로 부과되었다는 점이 주목할 만하다(GCR 보도 참조). 셋째, 2022년 KFTC가 조건부 승인한 대한항공-아시아나항공 기업결합(의결번호 2022-107, 2022년 5월 9일)이 2024년 일본, EU, 미국에서 승인되었다는 점도 주목할 만하다. 정부 주도의 '2→1' 기업결합(two-to-one merger)이 승인된 것은 2024년에도 다시금 논란을 불러일으켰으며, 이에 대해서는 다른 글에서 논의한 바 있다.

Aside from these examples, merger control overall does not seem to involve anything particularly notable.

(Chat GPT 번역) 이 외의 사례를 제외하면, 2024년 기업결합 심사에서 특별히 두드러지는 이슈는 없었던 것으로 보인다.

Criminal Enforcement

Let us finally shift our focus to criminal enforcement, an area where Korea distinctly stands out.

(Chat GPT 번역) 마지막으로, 한국의 특징적 모습이 눈에 띄는 형사 집행에 대해 살펴보자.

To the best of my knowledge, in modern, liberal, and democratic countries, criminal sanctions, including imprisonment, for competition law violations (aside from hardcore cartels) are certainly uncommon. Only a few countries permit the use of criminal sanctions, and even fewer jurisdictions actively enforce them. South (not North) Korea, notably, is one of these rare exceptions. As I have discussed elsewhere (see slides and a paper), the MRFTA allows the prosecution authority to enforce competition rules, including abuse without dominance, either upon the KFTC’s referral or independently of the KFTC’s enforcement actions (as demonstrated in the Built-in Furniture Bid-rigging case in 2023, where the prosecution authority utilized its independent criminal leniency program for the first time, investigating and indicting collusion allegations ahead of the KFTC’s enforcement, and securing convictions before a first-instance court against the implicated companies, their executives, and employees in June 2024). Criminal sanctions can be imposed on top of administrative enforcement, as an additional layer, without constituting double jeopardy (Case No. 2001Hun-Ka25, dated Jul 24, 2003).

(Chat GPT 번역) 내가 아는 한, 현대적이고 자유민주주의적인 국가들에서 경쟁법 위반(특히 경성 카르텔을 제외한 행위)에 대해 형사 제재, 특히 징역형을 부과하는 사례는 매우 드물다. 형사 제재를 허용하는 국가도 극소수이며, 이를 실제로 적극 집행하는 국가들은 더더욱 적다. 한국(북한이 아니라 남한)은 이러한 드문 예외 중 하나이다. 이미 다른 글(발표 자료 및 논문 참고)에서 논의한 바와 같이, 공정거래법(MRFTA)은 검찰이 KFTC의 고발을 통해서든, 또는 KFTC의 집행과 무관하게 독자적으로든 경쟁법을 집행할 수 있도록 허용하고 있다. 실제 사례로, 2023년 빌트인 가구 입찰 담합 사건(Built-in Furniture Bid-rigging case)에서 검찰은 사상 처음으로 독립적인 형사 리니언시(leniency) 제도를 활용하여 KFTC보다 먼저 담합 혐의를 수사하고 기소했으며, 2024년 6월 1심 법원에서 관련 기업 및 임직원에 대한 유죄 판결을 받아냈다. 또한, 행정적 제재와 별도로 형사 제재가 추가적으로 부과될 수 있으며, 이는 이중 처벌(double jeopardy)에 해당하지 않는다(헌법재판소 결정 2001헌가25, 2003년 7월 24일).

Many of the above-mentioned cases were referred to the prosecution authority, either by the KFTC or by other competent institutions such as the MSS, and were subsequently subjected to criminal proceedings. For instance, in both Kakao Mobility I and II, the KFTC referred these cases to the prosecution authority—the former at the MSS’s request and the latter based on its own judgment—by filing complaints against the firm, the legal entity. Subsequently, in November, the Seoul Southern District Prosecutor’s Office carried out its fifth raid, including search and seizure operations, at Kakao’s headquarters and Kakao Mobility’s offices. Likewise, Coupang’s self-preferencing case (i.e., algorithmic manipulation) was referred to the prosecution authority, with a complaint against the legal entity, and, in November, the Seoul Eastern District Prosecutor’s Office conducted search and seizures at Coupang’s headquarters.

(Chat GPT 번역) 위에서 언급된 많은 사건들도 검찰 또는 중소벤처기업부(MSS)와 같은 기관의 요청에 따라 검찰로 송치되었으며, 이후 형사 절차로 진행되었다. 예를 들어, 카카오모빌리티 I 및 II 사건에서는 KFTC가 각각 중소벤처기업부의 요청(전자)과 자체 판단(후자)에 따라 검찰에 법인을 고발했다. 그 후, 11월에 서울남부지방검찰청은 카카오 본사 및 카카오모빌리티 사무실에 대한 다섯 번째 압수수색을 진행했다고 보도되었다. 마찬가지로, 쿠팡의 자사우대 사건(즉, 알고리즘 조작)도 검찰로 송치되었으며, 검찰은 쿠팡 법인을 상대로 고발을 접수한 후, 11월에 서울동부지방검찰청이 쿠팡 본사를 압수수색한 것으로 알려진다.

Here, one might think that criminal enforcement directed solely at a legal entity, rather than a natural person, might not be so threatening. However, that is not necessarily true. It is not uncommon for the prosecution authority, during an investigation, to identify individuals involved in violations and indict them alongside the firm. Indeed, in the Daewoong Pharma case, although the KFTC filed a complaint only against the firm when referring to the case, the prosecution authority later indicted individuals suspected of tampering with data, as well as the firm, in May 2022.

Chat GPT 번역) 이쯤에서, 형사 집행이 자연인(individual)이 아닌 법인(legal entity)을 대상으로만 이루어지는 경우, 그다지 위협적이지 않을 것이라고 생각할 수도 있다. 그러나 이는 반드시 그렇지 않다. 검찰은 수사 과정에서 관련 개인을 식별하여 기업과 함께 기소하는 경우가 종종 있다.실제로, 대웅제약 사건에서 KFTC는 기업만을 상대로 고발했지만, 검찰은 이후 2022년 5월 데이터 조작 혐의가 있는 개인들까지 추가로 기소했다.

Of course, the cases mentioned above are just some selected examples. Although precise data for 2024 are not yet available, a news report indicated that, over the period from July 2022 to August 2023, the Seoul Central District Prosecutors’ Office—the main body handling criminal competition cases—indicted 21 MRFTA-violation cases, charging 76 individuals and 34 corporate entities. This trend does not appear likely to slow down in the near term. Indeed, in March 2024, a report noted that more personnel have been added to the team in the Office, and as discussed above, the prosecution’s enforcement activities have been expanding beyond collusion to abuse cases. Moreover, a report in August 203 indicated that the prosecution authority initiated investigating a foreign entity, Apple, over its additional 33% in-app payment fee, including a 10% VAT (although a guilty verdict in that case seems highly unlikely).

(Chat GPT 번역) 물론, 위에서 언급된 사례들은 일부 선정된 예시에 불과하다. 2024년의 정확한 형사 기소 데이터를 확보하기는 어려우나, 한 뉴스 보도에 따르면, 2022년 7월부터 2023년 8월까지 서울중앙지방검찰청(경쟁법 관련 형사 사건을 주로 담당하는 기관)은 총 21건의 공정거래법 위반 사건을 기소했으며, 76명의 개인과 34개의 법인이 기소되었다고 한다. 이러한 추세가 단기간 내에 둔화될 가능성은 낮아 보인다. 실제로, 2024년 3월 한 보고서에 따르면, 서울중앙지검의 해당 부서에 추가 인력이 배치되었으며, 위에서 논의한 바와 같이 검찰의 경쟁법 집행 범위가 담합 사건을 넘어 남용 사건으로까지 확장되고 있다고 한다. 또한, 2024년 8월 한 보고서에서는, 검찰이 외국 기업인 애플(Apple)을 조사하기 시작했다고 보도되었는데, 이는 애플이 앱 내 결제 수수료를 33% 인상하면서 10% 부가가치세(VAT)를 포함시킨 행위와 관련된 것이다. (비록 이 사건에서 애플이 유죄 판결을 받을 가능성은 낮아 보이지만.)

Looking ahead to 2025 and beyond, it appears that further developments in the criminal sphere of Korean competition law merit close attention.

(Chat GPT 번역) 2025년 이후를 내다볼 때, 한국 경쟁법의 형사 집행 분야에서 더욱 중요한 발전이 있을 것으로 예상되며, 이에 대한 지속적인 관심이 필요할 것이다.

Closing Remarks and 2025 Forecast

2024 was an eventful year, spanning from policymaking to law enforcement. As noted above, many notable efforts, actions, and cases remain unresolved, carrying over into 2025.

(Chat GPT 번역) 2024년은 정책 수립부터 법 집행에 이르기까지 다사다난한 한 해였다. 위에서 언급한 바와 같이, 여전히 해결되지 않은 많은 이슈들이 2025년까지 이어지고 있다.

Indeed, the opposition party’s radical regulatory approaches to digital platforms have gained fresh momentum amid the post-impeachment political turmoil, and their developments require close monitoring this year. Meanwhile, the rapidly evolving AI industry is challenging the competition authority to effectively navigate its next steps, following the policy report. Meanwhile, the LTV cartel case, which will shape the direction of enforcement against information exchange, was unresolved in 2024 and now awaits the Commission’s decision. And the fates of some of the Seoul High Court’s experimental decisions on cartels remain pending before the Supreme Court. Additionally, abuse cases handled by the KFTC, including potential future indictments by the prosecution authority, are also expected to be tested before courts in the coming year(s).

(Chat GPT 번역) 실제로, 대통령 탄핵 이후 정치적 혼란 속에서 야당의 급진적인 디지털 플랫폼 규제 접근법이 새로운 동력을 얻고 있으며, 올해 그 전개를 면밀히 주시할 필요가 있다. 한편, 급변하는 AI 산업은 KFTC가 정책 보고서 발표 이후 어떤 방향으로 나아갈 것인지에 대한 도전에 직면하게 하고 있다. 또한, 2024년 내내 결론이 나지 않았던 LTV 담합 사건은 정보 교환 행위에 대한 법 집행 방향을 결정할 중요한 사건으로, 현재 KFTC의 최종 결정을 기다리고 있다. 이와 더불어, 서울고등법원이 내린 일부 실험적인 담합 사건 판결들이 대법원에서 어떻게 판단될지도 미지수다. 뿐만 아니라, KFTC가 다룬 남용 사건, 특히 향후 검찰의 기소 가능성이 있는 사건들도 올해(또는 향후 몇 년 동안) 법원의 심리를 받게 될 것으로 예상된다.

Although not discussed above, there are many more notable developments to watch in 2025, including the actual impact of the KFTC’s sustainability guidelines released in December 2024; the KFTC’s investigation into Beamin’s parity clauses, which could potentially mark the first abuse of dominance case involving MFNs; the investigation into Google’s bundling of YouTube Premium and Music; the outcome of appeals against the Broadcom’s abuse of superior bargaining position (over Samsung) decision (Decision No.2023-153, dated Oct 6, 2023) and the Kako Entertainment’s abuse of superior bargaining position (over novelists, by limiting their rights to authorize derivative works) decision (Decision No. 2023-145, dated September 21, 2023). Also, the Supreme Court’s ruling on the Naver Shopping case is worth watching.

(Chat GPT 번역) 위에서 다루지는 않았지만, 2025년에 주목해야 할 다른 중요한 이슈들도 많다. 예를 들어, 2024년 12월 발표된 KFTC의 지속가능성 가이드라인이 실제로 어떤 영향을 미칠지, 배민의 가격 동등 조항(parity clauses)에 대한 KFTC의 조사가 최종적으로 시장지배적 지위 남용 사례(MFN과 관련된 첫 사례)로 이어질지, 구글의 유튜브 프리미엄 및 뮤직 번들링 조사 결과가 어떻게 나올지 등이 있다. 또한, 삼성에 대한 우월적 지위 남용으로 제재받은 브로드컴 사건(의결번호 2023-153, 2023년 10월 6일) 및 작가들의 2차적 저작물 작성권을 제한하며 우월적 지위를 남용한 카카오엔터테인먼트 사건(의결번호 2023-145, 2023년 9월 21일)에 대한 항소심 결과도 중요한 관심사가 될 것이다. 아울러, 네이버 쇼핑 사건에 대한 대법원의 최종 판결도 주목할 필요가 있다.

Just like 2024, 2025 is shaping up to be another dynamic year, marked by significant developm

(Chat GPT 번역) 2024년과 마찬가지로, 2025년 역시 중요한 사건과 정책적 변화가 이어지면서 또 한 번 역동적인 한 해가 될 것으로 보인