통신사 판매장려금 담합과 단통법
왼쪽부터, SKT, KT, LGUPlus의 로고경쟁법(Competition law), 한국이나 일본, 대만의 용어로 한다면 '공정거래법'을 공부하면서, 특히 변호사가 아닌 연구원으로서 계속 공부를 하면 할수록 관심이 가는 쪽은, 사실 경쟁법 자체보다는 개인과 시장, 그리고 제도(institutions)와 규제(regulation)에 관한 내용들이다. 공익 관점에서 잘못된 규제가 왜 만들어지는지, 그리고 이러한 규제들이 무작위의 개인들에게 얼마나 많은, 하지만 드러나지 않는, 피해를 입히는지를 알아가는 과정은 언제나 늘 흥미롭다고 느낀다.
물론 국회와 정부가 만들어내는 공식적인 제도들만 문제인 건 아니다. 사업자들이 만들어내는 비공식적인 제도들(담합, 시장/산업 독과점, 배타적 계약 등)로 인한 폐해도 많다. 사실 경쟁법의 주된 관심사는 이런 폐해들이다. 하지만, 문제의 심각성 측면에서 봤을 때, 사업자들이 만들어내는 비공식적인 제도들로 인한 폐해는 국회나 정부가 만들어내는 공식적 제도들의 문제에 비하면 그다지 심각한 수준이 아니라고 느낀다. 무엇보다 전자의 경우엔 적어도 비난의 대상이 명확하고 책임의 소재도 비교적 명확하지만 후자는, 폐해는 더 큰데, 원인과 책임 소재가 불명확하기 때문이다.
연구를 좋아하는 사람이라면, 이렇게 '더 심각하지만 원인은 더 모르겠는 문제들'에 관심이 쏠리는 것은 어쩔 수 없는 것 같다 (물론 실제로는 그것보다, 당장 논문이 될만한 주제들, 혹은 펀딩을 받을 수 있을 만한 힙한 문제들에 더욱 관심이 가겠지만... 이런 현실적인 부분은 일단 논외로 하자.)
아무튼. 잘못된 정부 규제의 폐해를 보다보면, 학자들이나 법원이, 정부의 어떤 법 집행에 대해 과대집행(false positive)이라며 우려의 목소리를 내는 것은, 솔직히, 과민반응이라는 생각도 든다. 경쟁법 집행은 기본적으로 구체적인 사례에만 적용되고, (집행례 축적으로 형성되는 법리는 논외로 하고) 이런 사례별 접근으로 인해서 어떤 보편적이고 계속적으로 적용되는 제도가 곧바로 형성되는 것은 아니기 때문이다. 정말 심각한 것은 계속적이고 효과적으로 나타나는 규제의 오류가 아닐까…
이런 심각성을 잘 비교해서 보여주는 사례가 그동안 떠들썩했던 이동통신 3사의 판매장려금 담합 사건이라고 생각한다. 언론에서 복잡하게 다루지만, 내 생각엔, 그렇게 복잡한 사건은 아니다. 쉽게 말해서, 이동통신사들이 담합해서 소비자를 나눠먹은 사건이다.
이동통신 시장의 과점적 구조도, 과점 시장의 담합도, 심지어 행정지도도, 새로운 이야기는 아니다. 언론이 난리를 피우는 것과 달리, 과징금도 매출액의 1%면 결코 높게 적용된 것이 아니다. 사건을 수임한 변호사가 아니라면, 설사 이동통신사 주주라도, 특별히 관심 가질 만한 사건은 아닐 것 같다. 나중에 공정거래위원회 처분이 받아들여지든 취소되든, 그 귀추는 별로 중요할 것 같지 않다.
그보다 정말 중요한 것은, 오해였든 고의였든, 지난 7년간 사업자들이 당당히 담합할 수 있도록 그런 환경을 만들어준, 이른바 "단통법"(이동통신단말장치 유통구조 개선에 관한 법률)이란 공식적 제도에 있다고 생각한다. 다행히 최근 폐지되었지만, 이동통신사들의 보조금 지급 경쟁을 막고 이들이 다함께 마음 편하게 소비자들을 착취할 수 있도록 한 이런 제도가 2014년 도입부터 현재에 이르기까지 무려 10년 동안이나 지속될 수 있었다는 것은 참 놀라운 일이다. 어떻게 이런 법이 만들어질 수 있었던 걸까? 또 도입 직후부터 일어난 거센 비판 여론에도 불구하고 어떻게 10년이나 지속될 수 있었던 걸까? 난 한국 사회가 공식 제도로서 "단통법"의 역사를 되짚으면서 위와 같은 질문들을 어떻게 다룰지가, 비공식 제도로서 이번 담합이 어떻게 제재되는지보다 더 중요할 것 같다고 본다.
생각해보자. 만약 법원에서 원고(이동통신사들)가 이기면 그것대로, 잘못이 없었던 것으로서 좋은 것이다. 만약 지고(기각되고) 공정거래위원회의 처분이 유효하게 되도 그것은 그것대로 좋다. 담합 행위에 대한 어느 정도의 억지(deterrance) 또는 응보(retribution) 효과가 나타날 것으로 기대할 수 있을 것이다. 이후 약간의 손해배상 청구가 가능할 수도 있겠다. 부족하든 넘치든, 어쨌든 사업자들은 책임을 지게 될 것이고, 변호사들도 정의 실현에 뒤따르는 넉넉한 보수로 높은 후생을 누리게 될 것이다.
하지만, 전 국민들은? 지난 10년간 이 보조금 규제로 인해서 착취당한 소비자들의 피해는 누구로부터 배상을 받아야 하는 걸까? 다수의 사람들로부터 소수의 이동통신사업자들로 이전되어버린 불공평한 부의 이전은 누가 책임을 지게 되는 걸까?
법안을 발의했던 과거 새누리당 정치인들? 법안 제정과 작성을 주도했던 미래부 공무원들? 이 법안을 협상 카드 정도로만 취급했던 야당 정치인들? 옳다구나 법을 따른 이동통신사업자들? 분리공시를 막긴 했지만, 여전히 피해를 본 삼성전자? 안타까운 일이지만, 누구도 책임을 질 일은 없을 것이다. 자연인이든 법인이든, 특정인의 잘못된 결정만으로 이런 결과가 나왔다고 말하긴 어렵기 때문이다. 그저 소비자들만 호구였다고 볼 수밖에...
왜 상황이 이렇게 되었던 걸까. 이 법의 입법 과정이나 이후 전개 상황 그리고 이번 사건의 처분에 이르기까지 어떤 것에 대해서도 깊이 관여해본 적이 없기 때문에, 잘 모르겠다. 원인은 잘 모르겠지만, 하지만 결과적으로 이번 사건과 단통법이 정부 실패 사례를 보여준다는 것만큼은 확실히 인지하고 있다. 그리고 이런 정부 실패 사례들을 보고 있으면, 정말로 '경쟁법'이라는 비공식적인 제도들의 비효율만을 탐색하는 것은 정말 큰 의미가 없다는 생각이 들곤 한다. 담합, 남용, 이렇게 사업자들이 만들어내는 비공식적 제도들 못지 않게, 혹은 더, 정부 규제같은 공식 제도들의 "theory of harm"을 탐색하는 게 중요한 것 같다는 생각이다. 계속 연구를 한다면(현실적으로, 할 수 있다면), 이런 데 계속 관심을 두고 연구하는 게 좋지 않을까 싶다.
재미있게도 내가 석사 과정에서 처음 경쟁법 공부를 시작하면서 '단통법' 이슈를 접했었고, 당시엔 아무것도 모르고 그저 내 주변 선임이 보조금으로 공짜폰을 사는 바람에 열이 받아 단통법을 환영했었는데, 10년이 지난 지금, 학위를 받고 학생들을 가르치면서는 '단통법'을 대표적인 정부 실패 사례로 보면서 앞으로의 연구 방향을 잡는 계기로 삼고 있다. 역시 사람은 변하나ㅎㅎ
Some Reflections on the Recent Korean Telecom Case and Subsidy Regulation
March 17, 2025
"South Korean telecom giants fined by KFTC for customer-switching collusion" (mLex, Mar 12, 2025)
On March 12, 2025, the Korea Fair Trade Commission (KFTC), Korea's competition authority, announced that it had sanctioned three oligopolistic mobile carriers, SK Telecom, KT, and LG Uplus, for colluding in (a type of) customer allocation by coordinating the subsidies offered to consumers changing carriers.
While this case has been quite contentious in Korea in 2024, I didn’t address it in my recent article on Korea's competition law developments (SSRN: https://ssrn.com/abstract=5172277) because of its highly region-specific nature. But, upon some reflection, I've come to see this case may be worth sharing, as a reminder of the harms of government failure.
The facts were rather simple. Local carriers coordinated the number of consumers by adjusting the level of subsidies offered to those switching from other providers. For instance, if the number of A's consumers decreased, they agreed to increase the subsidy for consumers switching from B or C to A. Conversely, if a particular carrier's customer base grew, they reduced the level of subsidies offered to those switching to that carrier.
The KFTC sanctioned these practices, which had lasted for 7 years, as collusion, ruling that they violated Article 40(1)(3) of the Monopoly Regulation and Fair Trade Act (MRFTA), Korea’s competition law.
While the companies argue that they merely followed the Korean communications regulator’s guidance and a regional subsidy regulation, the Mobile Device Distribution Improvement Act (MDDIA), the KFTC accuses them of exceeding what was permitted, colluding beyond the scope allowed by the guidance or relevant laws.
Whose argument is more convincing?
It may be a good question for the lawyers involved, but, in an academic sense, I don't think it's that important. What stands out most in this case, in my view, is that the collusion was driven by the subsidy regulation—the MDDIA—which prevented carriers from competing with differentiated, or allegedly 'discriminatory,' subsidies.
Enacted in 2014 and lasting a decade, the MDDIA restricted the maximum amount of subsidies that mobile carriers could offer to consumers purchasing a device while switching providers. Although initially framed as a law to improve transparency in the distribution structure, in practice, it failed to achieve that goal. Instead, it merely prohibited businesses from using “discriminatory” subsidies as a competitive tool, ultimately forcing all Korean consumers to pay higher prices for mobile devices for nearly a decade.
Legislators might protest this characterization, but from the outset, from the outset, I’ve believed that the primary motivation behind this law wasn’t transparency.
Rather, it was more about addressing the anger of those who had paid more for their devices than others. And, perhaps more convincingly, the politicians’ self-interest in using the bill as a bargaining chip in negotiation with the opposing party, along with regulators’ overconfidence in their capability to design the distribution market—while consolidating their regulatory power over the telecommunications and device distribution markets—may have been a key driving force. In that light, I think the law served its purpose perfectly.
Let us come back to the present case.
It was no surprise that, under this regulatory framework, the carriers brazenly colluded, fully convinced that their coordination in determining subsidies was entirely legitimate. Can their belief and the following practices be justified under the MRFAT? Probably yes, or maybe not. How the courts will see their practices as legitimate or illegitimate, remains to be seen. I just wish good luck to every lawyer involved—may justice be served, and fees be generously billed.
To be honest, regardless of how this case is resolved, it’s unlikely to have any major impact. A fine amounting to 1% of relevant turnover (which is much lower than the usual 10-20%) isn’t even that significant, as Hwang Lee commented. If the KFTC wins, that would be good. Perhaps some consumers will receive some compensation for the harm caused by collusion.
But more importantly, I can’t help but wonder: Who will compensate the consumers who were exploited for an entire decade under the misguided regulation?
As the MDDIA was, after all, pursued with an ostensibly public interest goal—such as transparency—does that mean the fact that the entire Korean public was exploited under this policy is something we just have to accept? It's nonsense, but sadly, that seems to be the way things will go. No one will take responsibility. Not economically, not even politically.
I hope, at the very least, that this case serves as a reminder of the dangers of government failure.
