강남은 어떻게 개발되었나?
히론
안녕하세요, MDS의 멤버 감정평가사 히론입니다.
이번 주제는 강남개발 변천사입니다. 이수일의 <아파트>에서 “바람 부는 갈대숲을 지나 언제나 나를 언제나 나를 기다리던 너의 아파트”라는 가사에서 느껴지는 것처럼 1970년대부터 시작된 강남 개발의 당시 상황을 알 수 있습니다. 현재는 서울의 3대 업무지구 중 하나인 GBD이자 고가의 아파트단지 및 8학군의 중심이 된 강남개발에 대해서 얘기해보고자 합니다.
강남개발 배경
현재 강남이라고 불리는 곳은 강남개발 당시에는 영등포의 동쪽이라 하여 ‘영동’이라고 불렸습니다. 현재 강남세브란스병원으로 알려진 (구)여동세브란스병원, 영동대교 등에서 현재까지 남아있는 지명을 느낄 수 있죠. 강남개발은 60년대부터 대두되었습니다.
첫 번째 배경은 도심기능의 분산으로서 1953년 약 100만이던 서울인구가 1960년대 약 245만명으로 증가되면서 주택난 등 도시문제가 발생하게 되었습니다. 세운상가 개발 등을 포함한 기존시가지 고밀화 및 동대문, 면목, 수유 등과 같은 연접지역 개발을 하였으나 한계에 봉착하고 말았습니다. 이에 따라 70년대 중반에 “서울 3핵 도시구상”에 따라 여의도, 영등포는 상업중심지로, 강남 및 잠실 등을 도심 및 중추 금융업무중심지로 설정하게 되었습니다.
대서울 지역구분도(출처: 도시계획,1965,p108 권영덕, 2012재인용)
두 번째 배경은 강남이 광대한 개발 가능 면적을 가지고 있다는 것으로서 서울시가 반포에서 삼성동에 이르는 800만평 부지에 대하여 ‘토지구획정리사업지구’지정 건설부 요청하였고 1970년대 후반 12개 공기업청사건립계획이 확정되면서 강남개발 부지 937만평으로 확대되었습니다. 이 때 서대문 안 면적은 500만평에 불과하였습니다.
마지막 배경으로는 강남이 당시의 서울 도심인 종로구와 인접하다는 것이었습니다. 60년대 이후 대교 건설의 증가에 따라 종로구 도심과 인접성이 증가하였으며, 제3한강대교 건설, 경부고속도로 개통, 고속버스터미널 건립 등에 따라 강남개발 현실화됨에 따라 강남개발 계획에 탄력이 붙게 됩니다.
제3한강교 개통(출처: 서울특별시편찬위원회)“강북으로는 어찌 할 도리가 없었어요. 인구가 점점 늘어나서. 강남 개발을 처음 시작할 때, 1970년부터 제대로 시작을 했는데 그때 서울 인구가 600만 정도가 되었거든. 강북 가지고는 해결이 안 되었어. 그래서 강남개발 시작하게 되었지.” (손정목, 전 서울시 도시계획 국장)
강남개발 계획
서울시는 시기본계획에서 토지구획정리사업으로 구체화, 1967년 경부고속도로 건설에 따라 강남에 영동 1,2지구(59k㎡)에 60만 인구의 신시가지를 조성하는 <영동지구 신시가지계획>을 발표하게 되었습니다.
강남개발 계획은 영동1지구(1968), 영동2지구(1971) 토지구획정리사업을 통해 강남일대를 도심기능과 인구의 분산을 위한 신도시 건설 추진하게 되었고 강남 택지비율은 전국 평균비율보다 낮게, 공공용지비율은 높게하여 도로비율에 중점을 두게 되었습니다. 또한 삼릉로(50m, 현 테헤란로), 영동대로(70m), 강남대로(50m), 강변 제방도로 등을 계획하여 선진 대도시 수준 가로망 체계 구축하게 되었습니다.
또한, 1972년 건폐율을 40%로 제한하는 규제 도입에 따라 강남 일대는 쾌적한 물리환경이 조성되었고 1975년 아파트 지구를 도시계획상 용도지구에 도입하고 체비지 면적의 50%를 집단화하여 주택공사 등 공공기관과 국민주택 사업자에게 판매하도록 의무화하도록 계획했습니다.
그 이유는 집단체비지 매입 자격을 지닌 주택공사 등 공공기관의 경우 고밀도 개발여력이 있었기 때문입니다. 이러한 대규모 사업을 위한 재원을 위해 서울시는 대규모 신시가지 조성을 위해 체비지 매각에 사업 재원을 전적으로 의존하는 계획을 구상하여 영동1지구 사업은 체비지 매각이 90%이상, 영동2지구는 99.9%로 충당하려했습니다.
영동 1,2지구 사업비 내역(출처: 서울 정책아카이브 강남개발계획)
여기서 체비지란 토지구획 정리지역에서 정리사업 결과 정부나 지방자치단체에 환수되는 잉여의 토지를 말합니다. 토지구획정리 사업을 하려면 엄청난 비용이 드는데 이 비용을 충당하기 위해 마련된 땅을 말합니다.
강남개발 위기
이러한 계획에도 불구하고, 1970년대 초, 강남 개발 시작임에도 70년 기준 서울인구 76%가 강북, 24%는 한강 이남 영등포에 집중되어 있는 등 인구는 여전히 강북에 집중되어 있었습니다. 1971년 논현동 공무원 아파트, 1972년 시영 단독주택 준공이 되어 처음에는 희망자 분양을 하려 했고 그 인원이 부족하자 반강제로 공무원 이주하게 됩니다.
논현동 공무원 아파트(출처: 국가기록원)
그럼에도 불구하고 기반시설 부족으로 강북회귀현상 발생하였습니다. 정부의 법적 조치로는 부동산 투기 방지 위한 세금규제 완화 및 토지의 거래에 관한 세금 면제를 위해 1972년 ‘특정지구개발촉진에관한임시조치법’ 시행을 하였으나 투기세력에 의한 도시개발지연 및 1973년 1차 석유파동으로 경기 냉각으로 정체되어 강남개발이 위기를 맞이하게 됩니다.
강남개발 완성
강남개발은 1974년 토지이용을 효율적으로 촉진시키기 위하여 미이용대지·공장용지·학교용지·잡용지에 대하여 부과하는 세금인 공한지세 도입으로 투기 억제 및 도시개발 촉진하고 1975년 체비지 매각 활성화에 따라 사업비 확보로 강남 개발이 가속화되게 됩니다.
또한, 1975년 ‘한강 이북지역 택지개발 금지조치’로 강북에서의 아파트 신축 및 민간택지 개발 금지, 백화점 및 학교 등의 입지 제한되고 1975년 서울시청, 법원, 검찰청 등 2차 관공서와 한국은행, 산업은행 등의 금융기관 본점 이전이 계획되었으며 1976년 명문고 이전에 따라 경기고, 휘문고, 숙명여고, 서울고 등이 서초, 강남, 송파, 강동일대로 이전함에 따라 8학군 형성되게 됩니다.
1971년 서소문동 대법원(출처: 강남40년, 서울역사박물관)
강북 고등학교의 강남이전(출처: 강남40년, 서울역사박물관)
교통과 관련해서는 1969년 제3한강교(지금의 한남대교) 외에 1970년대 교량 개통에 따른 강남과 도심과의 접근성이 향상되었고 1976년 강남고속터미널과 잠수교 준공에 따라 영동1지구 개발 촉진 및 도심부의 기능을 강남으로 이전하게 됩니다.
이러한 인프라 구축에 힘입어 영동과 잠실지구에서 양재천, 탄천 동쪽까지 확장되어 공한지 개발 시작되고 주택수요 증가로 인해 ‘주택건설촉진법’의거 개포동, 도곡동 일대 등에 대규모 아파트 단지조성 계획을 추진함에 따라 강남(한강 아래)인구는 1975년 32만명, 1987년 82만명, 1995년 95만명으로 증가하게 되었습니다.
대규모 아파트단지 건축으로 인한 인구증가에 따른 상업, 편의시설에 대한 요구가 필요해지게 되었고 지하철 2, 3호선 역세권, 간선도로변에 상업 및 업무용 건물이 발전함에 따라 GBD 형성이 되어 강남은 주거중심에서 업무, 문화공간 중심으로 성장하게 되었습니다.
강남개발을 마치며
강남개발은 증가하는 서울시의 인구를 해결하기 위한 서울시, 정부의 정책 등으로 조성된 계획된 개발이었고 인프라 증가 및 아파트 개발에 따른 인구수 증가와 금융 및 문화산업의 중심지로 발돋움 되게 되었습니다. 70년대 강남개발을 시작으로 서울의 주택난과 서울의 폭등하는 집값을 안정시키기 위해 1989년 4월에 시작된 1기 신도시 건설계획부터 24년 현재까지 이어져 오고 있는 3기 신도시까지 정부주도 사업이 계속되고 있습니다.
이러한 정부주도 사업은 70,80년대와는 달리 현재까지 이어져 오면서 공공필요에 의한 적법한 공권력 행사로 인하여 개인의 재산권에 가하여진 특별한 희생에 대한 사유재산권 보장과 공평부담의 견지에서 정부가 해결해가야 하는 보상관련 및 예산 문제, 서울 외의 지역에서 신도시의 위치 선정 등 강남개발 당시보다 다양한 이슈가 발생하고 있는 만큼 앞으로의 개발사업에서 이러한 문제를 어떻게 해결해 나갈지 귀추가 주목됩니다.
