영화 '13일' 분석
쿠바미사일 침공과 엘리슨의 정책결정론
0. 들어가기
의사결정의 과정은 항상 힘들다. 모든 것들을 다 널어 놓고 어떤 것이 효율적이고 효과적인지를 결정하는 것과 같지만, 때로는 어떤 사람의 결정이 지대한 영향을 미치기도 하고, 조직의 형태에 따라서 개인이 무시되기도 한다. 공공정책의 경우에는 더더욱 조직의 행태에서 결정되는 것만 같지만 사실은 자신들이 가진 정치적인 입장의해서 결정되는 경우도 많다. 전략을 짜는 사람들에게 합리적인 의사결정자들은 함정에 빠지게 되어 있다. 그러나 역사는 또한 전략을 짜는 사람들이 상대방의 실수에 의해서 전혀 예상할 수 없는 변수에 갖히게도 만든다. 의사결정과정은 항상 힘들고 복잡하다. 그러나 우리는 어찌되었든 결정해야 한다. 그런 의미에서 이번 "Thirteen Days"는 많은 고민거리를 불러 일으킨다.
1. 줄거리, Synopsis
1962년 10월 14일 쿠바에 미사일기지가 건설되고 대륙탄도 미사일이 관측됨으로써 쿠바 미사일위기기 사직된다. 영화는 10월 16일 긴급회의가 소집된 백악관에서부터 시작된다.
합리적행위자이면서 위대한 케네디가의 신념을 가지고 있는 존 F.케네디 대통령과 그의 동생 로버트케네디, 특별보좌관 케니 오도넬과 합참의장, 소련전문가, 국방장관, 공군참모총장등이 벌이는 회의의 내용들이 엘리슨의 '결정의 엣센스'에 내용을 여실하게 보여준다.
회의에서는 크게 공급, 침공, 해상봉쇄의 카드가 주어지고 결국 케네디 대통령은 해상봉쇄를 명령하고 10월 22일 전국민 앞에서 이 사실을 공개한다. 케네디의 정책을 반대하는 군관계자들은 케네디가가 그 동안 해온 일명 '신념의 정치'를 호도하면서 국가가 망할 것이라는 부정적인 관점에서 대치한다.
10월 24일 흐루시초프는 케네디에게 보낸 친서를 통해서 해상봉쇄를 전쟁행위로 간주하며 반말하고 대립했지만 결국 10월 26일 미국이 쿠바 불침공을 약속하면미사일 배치를 철회하겠다고 제안한다.
이 문제는 사실 베를린에서의 소련과 미국의 대립과 터키미사일배치와 연결되어 있는 문제였기 때문에 후르시초프는 언론을 통해 미국이 터치 배치 미사을을 철수할 경우에 쿠파 미사일 배치를 포기하겠다고 제안하고 결국은 28일 쿠바에서 미사일배치를 포기하면서 13일간의 미소대립이 끝나게 된다.
13일 동안 소련과 미국, 미국내에서의 다양한 행위자들이 정책결정의 과정을 보여주는 이 영화는 강력한합리적 행위모델을 보여주는 케네디 대통령과 정치적이고 관료적인 모델을 보여주는 로버트케네디와 케디 오도넬 그리고 군 리더십의 대부분이 가지고 있는 조직행태모델의 대립을 전형적으로 보여준다.
2. 등장인물 분석
1) 존. F 케네디 대통령
자신이 신념을 지키기 위해서, 옳은 이이라고 생각하는 것에 대해서 다른 어떤 상황보다 더 중요한 '결정권'을 행사한다.
자신이 배우고 살아온 가문에서 중요하게 여기는 신념은 '평화'를 만들고 함께 어울려서 사는 것이다. 이것은 냉전시대에서 여전히 유효한 개인의 신념이었고 대통령이었을 때 더욱 빛났다.
2) 로버트 케네디, 법무부장관
케네디 대통령의 동생으로 기회주의적인 성격을 가지고 있지만 대통령과 케니 오도넬과 함께 이 위기를 평화롭게 해결하고 싶어한다.
단지 자신의 신념만이 아니라 외교적인 정황을 고려해 볼 때 전쟁이 아닌 평화적 해결이 국가의 이익에 더 유익하다는 정치적 판단 때문이다.
3) 케니 오도넬. 대통령 특별보좌관
케네디 대통령 가장 측근으로 전쟁이 일어나는 것을 막으면서도 합리적으로 쿠바 미사일 문제를 해결하기 위한 노력을 지속한다.
자신의 신념보다는, 조직의 행태보다는 오히려 더 합리적 행위자의 역할을 하는 것으로 볼 수 있다. 미국이라는 국가에 대한 '이해'를 바탕으로 미국과 소련을 하나의 대표로 보고 합리적인 행위자들이라면 이런식으로 행동할 것이라는 것을 바탕으로 이 위기에 나선다.
4) 애처슨.소련전문가
소련의 선제공격 이전에 공격하는 것이 가장 현명하다고 믿으며, 소련은 오로지 힘에 우위를 점하기 위해서 행동한다고 생각한다. 전형적으로 조직행태주의적인 접근을 하는 인물이다.
5) 맥스웰테일러, 합참의장
소련의 침공을 확실하다고 믿으며 국가간 경쟁의 차원에서 어떻게 선제공격, 방어를 할 것인지에 집중한다.
국가의 이익을 위해서 선제공격 후에 침공할 것을 주장한다. 빠른 선방이 가장 피해를 적게 입는다고 본다.
6) 딘 러스크, 국무성장관
소련의 쿠마 미사일 기지 건설에 대해서 강력한 조치를 원하며 본떼를 보여줘야 한다고 생각한다.
방법은 외교적인 부담을 주거나, 먼저 공군력으로 공습하는 것이다. 양보하는 것은 상대를 더 강하게 만든다고 생각한다.
7) 로버트 맥나마라, 국방장관
합리적인 행위자이다. 쿠바 미사일에 대한 공격을 하려면 설치되기 이전에 해야 한다고 주장한다.
그럼에도 불구하고 로버트 케네디에서 쿠바봉쇄전략에 대해서 이야기하며 어느정도의 합리성을 보여준다.
그러나 여전히 조직에서 원하는 표준절차에 순응하고자 한다.
8) 커티스 르메이, 공군참모총장
조직에 충실한 군인으로서 명령에 따라서 적군을 전멸시킬 수 있다는 확신을 가지고 있다.
미국은 위험에 처했고 이것을 극복하는 방법은 선제공격이라고 생각한다.
미사일을 제거하는 것이 국민을 위한 일이며 소련이 미사일 공격에 이어서 핵공격을 일으키기 전에 먼저 공격하는 것은 정당하다고 생각한다.
해상봉쇄조치와 같은 외교적인 선택은 우방국과 중립국들에게 약자로 보이게 만든다고 믿는다.
3. 교훈
첫째, 합리적 의사결정 모델로 보기
10월 16일 엑스콤회의에서는 다음과 같이 3가지의 선택지로 케네디의 정리가 시작된다. 하지만 곧 이어서 맥나마라는 '해상봉쇄'라는 조치도 있다고 이야기하면서 새로운 대안이 떠오른다.
결론적으로 해상봉쇄가 선택이 되지만 이것을 선택하는 과정에서 '의사결정권'은 명백하게 케네디 대통령이 가지고 있었다. 케네디가의 신념이라고 볼 수도 있지만 '합리적 의사결정모델'에서 볼 때 케네디 대통령의 합리성을 유지하는 팩트와 논리는 무엇이었을까?
그것은 1년전의 쿠르즈만 침공의 대한 실패와 함께 베를린과 터키의 대치문제까지 복잡하게 얽혀 있던 문제들 속에서 발견될 수 있다.
만약 합리적 의사결정을 하는 행위자의 입장에서 보면 아래와 같은 고민들이 있을 수 있다. 이것은 케네대통령의 입장이라고 볼 수 있다.
1. 소련의 미사일에 대한 정확하고 신속한 침공 : 합리적으로 비용과 효용, 편익대비 효과를 생각할 때 그 다음 스텝에서 너무 많은 피해가 예상된다.
2. 소련의 미사일 공격 후에 더 큰 공습으로 적군 파괴 : 이미 적군으로부터 노출된 공격을 회수하고 복구하는데 너무 큰 노력과 시간이 들어간다. 비용이 발생한 것을 감수하는 것은 합리적이지 않다.
3. 대대적 침략 : 침략은 할 수 있지만, 그 이후는 어떻게 할 것인가? 20세기를 넘어서는 시점에서 쿠바를 점령해서 다스릴 것인가? 그 비용은 누가 댈 것이며 거기에서 나오는 폭동과 소요는 어떻게 감당할 것인가?
4. 대륙봉쇄 : 경제적인 관점에서 효율적으로 접근해보자. 그럼 평화롭게 해결하면서 소련의 의도를 바꾸는 작업들이 필요하다. 제일 필요한 부분은 바로 피를 흘리지 않고 전쟁의 효과를 내는 것이다.
둘째, 조직행태모델의 입장에서 보기
소련전문가와 군대의 대부분의 리더들은 정부행태모델의 기본적인 모습을 보였다. 그들은 전시상황에 준하는 상황에서 표준행동절차에 따라서 '소련에 미사일 해제 요구 - 거절 - 공습 - 보복으로 베를린 공격 - 이에 대한 국제조약으로 대처'와 같은 계획들이 있었다.
조직의 행동은 조직의 내부에서 리더십을 발휘하고 문제를 효과적으로 해결하는 것이지만, 의사결정 모델에 있어서 특히 그 범위가 국제적으로 확장될 경우에는 고려해야할 사항들이 매우 많아 진다. 독립변수라고 생각해야 하는 것들이 매우 다양한 각도로 종속변수를 만들어 내는데, 전쟁이라는 것을 전제하고서 진행하는 조직행태모델의 한계는 거대한 비용과 함께 자국의 피해도 감수해야 한다는 것이다.
그러나 가장 효율적으로, 빠른시일 내에 대응할 수 있는 부분이기 때문에 시간을 다투는 결정이 앞에 놓여 있다면 충분히 고려해 볼 수 있는 의사결정 모델이라고 할 수 있다.
만약, 이번 쿠마 미사일 위기에서 이러한 결정이 내려졌다면 세계 3차대전은 진행되었을 것이며 전쟁영웅들이 곳곳에서 드러났을 것이다.
세번째, 관료정치모델의 관점에서 보기
관료정치모델의 핵심은 이 모든 것들을 정치적인 전략과 판단으로 보는 것이다. 정해지고 분석된 문제가 아니라 정치적인 입장차이에 따라서 설득하고 회유하고, 전략적인 판단에 의해서 결과가 달라진다고 생각하는 것이다.
이 영화에서는 케디 오도넬과 로버트케네디의 경우가 관료정치 모델의 방법을 보여주었다고 생각한다. 엑스콤 회의선상에서는 다양한 가치들이 오고가는 가운데 가능한 다양한 정치적 입장을 고려해서 자신의 조직에 이득이 되는 방식으로 결정하는 것이다.
이 그룹이 생각했던 경우에 수는 다음과 같이 살펴볼 수 있다.
경우의 수, 선택의 문제
1. 나와 타자의 모델이 일치할 때
소련과 미국의 모델이 일치할 때 : 미국과 소련 내 정치적인 입장이 비슷한 집단을 찾아서 협상을 한다. 영화에서는 소련 외교관과 후르시쵸프에게 접선을 시도한 것들이 그 예라고 볼 수 있다.
미국내에서 대통령과 군관계자들의 모델이 일치 할 때 : 영화에서는 이러한 경우는 일어나지 않았지만, 군관계자 중에서도 정치적인 타협이 가능한 사람들을 섭외하고 설득하는 과정들이 있을 수 있다. 영화에서는 국방장관을 설득하는 로버트케니디와 케디 오도넬의 방식을 예로 들 수 있다.
2. 나와 타자의 모델이 불일치 할 때
소련과 미국의 모델이 불일치할 때 : 정치적인 연합이 불가능할 경우 '최적의 딜'을 찾아서 서로 흥정을 한다. 이번 영화에서는 터키 미사일 철수와 쿠바 미사일 철수를 딜해서 해결한 사례를 들 ㄹ수 있다.
미국내에서 대통령과 군관계자들의 모델이 불일치 할 때 : 내부에서 협상이 불가능한 경우 케네디대통령의 '신념'을 타협이 아닌 해결카드로 해서 정치적인 결정을 했다는 것을 볼 수 있다. 로버트 케네디와 케디 오도넬은 케네디 대통령의 신념이 정치적으로 확정될 수 있도록 다양한 장치들을 마련했다.
0. 나오기
변수를 고려하는 데 있어서 정책을 결정하는 사람들이 어디에 서 있고, 누구와 함께 서 있으며 바라보는 대상을 어떤 대상으로 생각하는가에 대한 무수한 고민과 분석이 결국 정책결정과정이라는 것을 알았다. 특히 국내적인 정책사안보다 더 큰 국제적인 관점에서 극단적인 사안에서 정책결정의 여러 파급력과 함께 충분히 다른 선택을 할 수 있음을 알게 되었다. 현장의 상황에 따라서 적절한 정책결정 전략이 고도화될수록 더욱 많은 '공공가치'를 만들어 낼 수 있다는 생각을 해 보았다.
https://www.youtube.com/watch?v=-yfIoHXOO9E
