산업정책론 3 _산업정책의 이론적 배경

행정대학원 공공정책 전공

Oct 2. 2020

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산업정책이 본격적으로 드러난 것은 1980년대라고 볼 수 있지만, 역사적으로 정부가 의도적으로 스스로를 안정화 시키기 위한 방편으로 산업정책을 실행해 왔음을 알아보았다. 특히, 전쟁에서의 경쟁력을 증가시키고 민족국가로서 정체성을 확립하기 위한 방편으로 산업정책이 실행되었다는 것을 알 수 있었다. 물론 현재도 마찬가지로 국가의 역할은 증가하고 있고, 국가의 발전은 한 국가가 산업정책을 어떻게 실행하는가에 달려 있는 것도 같다. 미국의 경우 오마바 시대에는 오바마케어나 2차 산업인 제조업에 강력한 국가의 투자와 정책이 만들어졌다면, 트럼프 시대에는 오히려 다른 산업들이 정부의 지원을 받게 되었다. 산업정책은 사실 매우 작은 부분이라고 생각하지만 시간이 지날수록 국가의 기틀을 튼튼하게 할 수 있는 방법이다.

지난시간까지 우리는 산업정책의 역사에 대해서 알아보았고, 오늘부터는 산업정책의 이론적 배경에 대해서 알아볼 것이다. 정부가 개입하게 되는 이유는 무엇인지 알아보자.

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산업정책론 2_산업정책의 역사

행정대학원 공공정책 전공_산업정책의 역사 | 0. 들어가기 산업정책의 정의는 무엇인가? 산업정책은 국가의 개입의 의해서 특정산업을 육성함으로써 미래를 준비하는 전략적인 선택이라고 할 ��

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발표를 선호하려는 산업 3개 선택해서 게시판에 올리기

발표내용은 선택한 산업의 특성과 현황, 정부개입과 산업정책의 필요성, 한국에서의 산업정책(보고서에는 정책제언까지 포함)

분량은 12페이지 내외로 작성

중간고사는 전반기에 배웠던 내용을 정리하는 의미에서 짧게 서술해서 제출하기 / 발표주제에 대해서 초안을 잡아서 제출하기

완전경쟁시장, 조건

동질적 상품을 생산하는 경쟁기업의 수가 무수히 많고 개별기업의 생산규모가 산업 전체의 공급에 비해서 무시될 정도로 적어서 개별기업이 가격 순응자(price-taker)로서 행동하게 되는 경쟁상태를 말한다.

시장 내부의 여러 제약으로 인해서, 시장에 의한 배분이 효율적인 못한 현상이 나타나고 이것은 ‘정부개입’의 필요성으로 이어진다.

완전경쟁시장이 작동하지 않게 되면서 정부는 효율성의 증가와 배분의 형평성을 위해서 개입하게 되는 것이다.

완전시장의 가정들은 7개 정도가 된다.

1. 공공재가 존재하지 않을 것
2. 외부효과가 존재하지 않을 것
3. 규모의 경제가 없을 것
4. 학습의 효과가 없을 것
5. 진입과 퇴출장벽이 없을 것
6. 정보는 완전하며 정보획득비용이 없을 것
7. 제품은 동질적일 것

시장실패와 정부개입 1

1. 외부효과

한 경제주체의 소비 또는 생산행위가 당해 재화의 시장교환과정에 참여하지 않는 제 3의 소비 또는 생산행위에 유리하거나 혹은 분리한 영향을 미치는 것을 말한다.

하지만 이것이 시장가격에 반영되지는 않는다.

외부효과의 비용/편익이 경제주체의 의사결정에 영향을 미치는가의 여부

외부경제 : 기술개발, 집앞 눈치우기, 양봉, 예방접종이다. 이러한 결과 과소생산undersupply가 된다.

외부불경제 : 공해산업, 불법주차, 옥외광고, 교통체증 / 과잉생산oversupplyr가 된다.

비배제성의 특징을 갖는다. 모든 사람에게 미치는 것이다.

긍정적이거나 부정적인 영향을 미칠 수 있다. 코로나 상황에서 발생하는 수 많은 사례들은 이러한 외부효과를 극명하게 보여준다. 환경오염과 같은 공해 산업도 역시 마찬가지로 생산해서 시장에 상품을 제공하지만 생산하면서 발생하는 유해물질은 사회와 환경에 문제를 만든다.

이러한 상황에서는 시장의 실패가 나타나면서 정부가 규제를 하거나 촉진을 하는 인센티브를 제공하기도 한다.

2. 기술개발, 외부경제

기술개발의 외부경제는 기술개발 유인이 부족하기 때문이다

왜냐하면 투자위험이 있고, 기술의 비재제성(공공재의 특징), 무임승차의 위험이 발생한다.

이렇게 되면서 정부가 개입할 수 밖에 없다.

생산공정 기술 : 특수한 영역에서 정부의 개입이 일어난다.

제품설계기술

기초과학기술에서는 범용성과 비차별성의 특징이 있다. 국민경제 내로 확산이 제한된다.

3. 규모의 경제

생산량, 공장규모 및 단위생산비용이 감소하는 것이다.

특정 재화나 서비스의 경우, 고정비용이 각 생산단위에 분산되어 평균생산비가 하락하게 되는 것을 말한다.

보험비용, 세금, 지대 등이 포함된다.

철도서비스나, 자동차 산업, 소프트웨어는 기본적으로 규모의 경제를 하게 된다.

규모의 경제와 정부개입에 있어서 정부의 기업 유인구조를 생각해 볼 수 있다.

빠른 시간 내에 최소효율생산 규모에 도달할 수 있게 하고, 시장 진입후에 독과점 지위향상을 위해 생산규모를 확대하는 것이다.

그러나 이러한 규모의 경제는 신규진입을 방해하게 된다.

무네점은 법률상의 기계적 합볍이나 자본조달의 규모의 경제로 과도한 집중도가 생긴다. 산업자체의 구조적 특성에 의한 규모의 경제가 말생하게 되고 동태적 측면에서의 규모의 경제가 문제가 된다.

퇴출장벽의 형성은 산업구조조정의 어려움을 만들게 된다.

4. 학습효과

기업의 누적산출량이 늘어남에 따라 반복적 생산활동을 통해 생산요소의 생산성이 높아져 단위생산비용이 체감하는 것을 말한다.

효과는 진입장벽이나 독과점이다. 한 기업이 진입장벽을 만들면 이에 대응해서 다른 산업들에서 혹은 같은 산업에서 진입장볍을 만들어 내기 때문에 시장실패가 일어날 수 있다.

그러나 원래 의미는 한 기업이 독과점을 하거나 진입한 선두주자가 생산이나 기술개발에 학습효과로 인해서 생산력이나 비용이 줄어든다면 후발주자나 신생기업은 따라잡을 수 없게 된다. 따라서 정부는 이러한 불균형의 문제를 해결하기 위해서 개입하게 되는 것이다.

5. 산업정책론

현실적으로 시장에서 개별 주체간 정보유통이 불완전하고 정보획득 비용이 존재하는 것을 말한다.

발생요인은 독과점 시장에서 가격기구가 기업에 필요한 정보를 효율적 전달하는 것을 불가능하게 만든다.

정보획득비용과 기대수익의 불확실성은 정보획득의 유인을 감소하게 만든다.

미래에 관한 정태적인 정보비용의 발생한다.

예를 들면 노동시장에 대해서 정보의 불완전성이 발생한다. 구직자나 구인자가 서로 정보가 부족하기 때문에 비용이 발생하게 된다. 매몰비용이 될 수도 있고 거래비용이 높아질 수도 있는데, 이것은 정보의 비대칭성이 원인이 된다.

정보의 불완성성은 재화시장의 과잉생산과 과소생산이 일어나고 소비자피해, 생산요소의 배분이 왜곡된다.

이에 대해서 정부는 정부의 정보생성과 공급을 통해서 합리적인 선택이 가능하도록 정보를 제공한다.

코트라나 재외공관 같은 경우에는 해외정보에 대해서 정부에 의해서 고품질의 정보를 제공함으로써 시장실패의 문제를 해결한다.

ks마크나 품질검사 같은 경우도 마찬가지라고 할 수 있다. 한국소비자 보호원이나 유통에 관련된 정보를 공개하게 만드는 것도 정부의 개입이라고 할 수 있다.

기업의 정보공금 의무화를 통해서 제공한다.

6. 제품의 차별화

소비행위가 상품의 본원적 효용가치가 아닌 주관적 구매가치로 이루어지는 것을 말한다.

사례로 명품이나 전자제품이라고 할 수 있다.

효과는 지나친 제품차별화는 보다 효율적인 신규기업의 시장 진입이 제한된다.

비효율적 기업의 시장 퇴출을 지연시킨다.

그러나 사실 이 경우에는 정부의 개입이 많지는 않다.

7. 진입장볍_entry barrier

진입장벽은 특정산업 내의 기존기업이 이 산업에 참여하려고 하는 새로운 기업에 대하여 갖는 우위성 내지 유리함이다.

한 산업 내의 기존의 기업은 부담하지 않지만 새로이 진입하려는 기업은 부담해야만 하는 비용을 말한다.

원인은 규모의 경제, 절대비용 우위, 제품차별화를 말한다.

정보개입의 정당성은 효율적인 신규기업의 진입을 하게 만들고 과당경쟁이나 과잉시설, 중복투자를 막기 위해서 정부가 개입한다.

이럴 경우 정부가 합병을 시키거나 생산을 막거나 할 수 있게 되는 것이다.

8. 생산요소의 비전용성

산업부문간 생산요소의 이동에서 발생하는 비용때문에 발생하는 제약을 말한다.

정부는 개입하여 생산요소를 제공하는 역할을 하게 된다.

직업재훈련 등이 이에 속한다.

산업정책의 이론적 배경_왜 산업정책인가?

1. 유치산업 보호론_infant industry

현재는 국내산업 기반이 취약한

알렉산더 해빌턴(1755-184) 은 미국의 공업이 유럽의 선발국들에 비해 뒤떨어져 있기 때문에 보호정책을 실시해야 한다고 주장했다. 또한 제조업에 있어서 자극바족의 확립과 농업 부문의 보호가 필요하다고 말한다.

프리드리히 리스트(1789-1846)는 당시 발전된 영국은 농공상이 모두 발달된 상태에 도달해서

정보는 왜 특정산업에 개입해야 하는가?

투자의 불확실성 때문이다. 주식시장만 해도 불확실성이 너무 크다. 매번 다양한 효과에 의해서 바뀌게 된다.

정보의 불완전성 때문이다.

동태적 외부효과가 발생한다. 사전적으로 외부경제효과에 따른 투자 규인감소를 낮춰주고, 사후적으로 외부경제효과를 촉진시켜주는 정부의 개입이 필요하다.

기본적으로 정부는 ‘투자위험을 분담하여 위험기피risk-averse 투자자가 위험을 감수하도록risk-taking하는 것이다.

이명박 정부 때는 ‘자원외교’ 때문에 자원개발을 하려는 기업들에게 리스크를 낮춰줌으로써 투자가 늘어나도록 했다.

유치산업, 성공조건

유치산업의 성공요건은 학습효과가 존재한다는 것을 인정하고 한시성이라는 것을 받아들이면서 기다려줘야 한다.

성공과 실패의 사례는 무엇인가? 섬유사업같이 10년을 지원해줬을 때 오히려 경쟁력이 떨어지는 것을 볼 수 있다.

유치산업보호론에 대해 비판한다면 어떤한 점에서 비판이 가능할까? 그것은 다른 국가들도 똑같이 보호를 한다면, 과당경쟁으로 세계적 차원에서 후생이 악화될 것이다. 치킨 게임이 되는 것이다.

수소차, 신재생에너지, 전기차와 같은 부분은 정부가 유치산업으로서 다양한 혜택을 제공한다.

2. 숨겨진 산업정책론의 과다비용

명시적인 산업정책에 비하여 암묵적인 산업정책의 결과적 비용이 더 크기 때문에 명시적 산업정책을 실시하는 것이 낫다.

문제점은 산업지원의 효율성이 생긴다. 사양산업에 대한 사후적 지원과 사회적 과다비용이 발생한다.

외부이익집단의 압력으로 정치화가 진행된다.

도덕적 해이moral hazard의 문제가 발생한다.

3. 경제안보론

중요한 부분에 있어서의 산업주권을 지킴으로써 경제 안보를 유지한다.

급속한 탈산업화는 산업공동화를 가지고 오고, 지속적 성장동력을 상실하게 된다.

산업이라는 것은 사회전체에 영향을 미치고 이에 따른 외부효과 발생하게 된다.

산업의 대외의존도가 증가하고, up-stream, down-stream의 안정성이 저해되고, 공급과 수입이 안정성이 감소된다.

외국인이 통제하는 부가가치의 증대는 외국자본의 구조적 영향력을 증가시킨다.

탈출위협exit threat : 투자이득은 사회적으로 균등하게 배분되거나 자본이탈의 사회적 비용은 크고 집중하게 된다. herding의 경우 양들이 앞에 가는 양을 따라가는 것처럼 투자나 외국자본은 트렌드를 많이 반영하기 때문에 유동성에 따른 위험성이 높다. 이걸 막기 위해서 산업정책이 필요하다.

한국의 산업금융의 경우가 바로 그 예이다.

외국자본을 끌어들이고 국내 산업을 안정화시켜서 경제적으로 안정하게 만들려고 하는 차원에서 산업정책은 존재하게 된다.

경제안보를 제고하기 위해서 핵심적 기술, 상품 등의 자족성을 높이기 위해서 산업정책이 존재한다.

방위산업, 정보통신, 에너지, 금융, 방송, 항공우주, 광업, 해운, 농업, 물등이다.

군사적 안보의 직결된 에너지 안보의 경우에는 환경정채보다는 경제적이고 산업정책의 측면에서 보는 것이라고 할 수 있다.

미국 기업에 대한 해위직접투자나 한국 전산망에 대한 외국인투자 혹은 해킹도 경제 안보를 위해서 산업정책을 위해서 진행하게 된다.

화웨이의 경우 안보적인 문제에서 정보스파이라는 의혹을 받고 있다.

4. 전략적 무역 전쟁론

불완전경재 하에서 국제무역에서 자국 산업을 보호하기 위한 정부의 전략적 개입을 말한다.

불완전경쟁모델에서는 정부의 개입이 큰 변화를 만들어 낼 수 있다. 교역의 많은 부분 산업 내 무역의 형태로 존재하고 제품차별화나 규모의 경제에 의한 불완정 경쟁이 발전한다. 다국적 기업의 발달은 역시 전략적 무역전쟁론을 야기한다.

민네이션, 생각

정책은 결국 시장과 시민과의 관계에서 정부가 어떻게 공공가치를 지속가능하게 만들 것인가에 대한 전략이다. 시장의 상황과 변화를 살펴야 하고 시장 안에서 시민들의 권리와 성장, 보호에 대한 책임을 다하기 위해서 정부는 자신들이 가지고 있는 모든 능력을 동원해서 서비스를 제공해야 한다. 그러나 이렇게 서비스를 제공한다고 주장하는 것도 ‘신공공서비스론’의 의거한 것이다. 각 시대마다 패러다임이 존재한다.

규모의 경제가 필요한 산업은 기업들 중에서도 일부만 살아남을 수 있고 진입장벽이나 퇴출장벽이 되어 버리기 때문에 기업의 개입이 필요하다.

산업정책은 유치산업의 유지와 명백한 산업의 발전, 경제안보론에 의해서 이론적으로는 유지하거나 발전시켜야할 필요성이 발생한다.

참고자료

시장실패의 의미

소비자들과 생산자들이 자유롭게 경쟁하는 시장에서는 수요와 공급의 원리에 의해 시장가격이 결정된다. 이러한 시장가격은 경제생활에서 희소한 자원을 효율적으로 배분하는 역할을 한다. 까다롭고 성립하기 어려운 조건을 갖춘 완전경쟁시장이라는 이상적인 형태의 시장이 성립하면 효율성이 담보된다는 것을 경제학자들이 증명해냈다.

그러나 성립하기 어려운 조건 때문인지 몰라도 시장에서의 자원배분이 언제나 효율적으로 이루어지는 것은 아니다. 경우에 따라서는 재화와 서비스가 소비자들이 원하는 것보다 적게 생산되기도 하고, 반대로 더 많이 생산되기도 한다. 이때 적게 생산된다는 것은 희소한 자원이 필요한 곳에 충분히 배분되지 않았다는 것을 의미하며, 더 많이 생산된다는 것은 희소한 자원이 불필요하게 낭비된 것이라고 볼 수 있다. 이와 같이 시장에서 가격에 의한 자원 배분이 효율적이지 못한 현상을 ‘시장의 실패’라고 한다. 시장실패의 원인은 불완전경쟁, 공공재, 외부효과, 정보의 비대칭 등이 있다.

시장실패(market failure)란 어감 때문인지 사람들이 시장경제에서 발생하는모든 문제점에 대해 시장실패라는 단어를 사용하는 것을 종종 볼 수 있다. 그러나 적어도 경제학의 관점에서 시장실패란 단어는 매우 제한적으로 사용된다. 시장실패란 가격에 의해 자원이 효율적으로 배분되지 못한 상태 이외에 다른 어떤 의미도 포함하지 않는다(KDI 경제정보센터 편, 『경제, 이것이 궁금해요』, 교보문고,2009.)

독과점시장에서 시장실패

시장 참여자들 사이에서 자유로운 경쟁이 이루어지지 않으면 시장 실패가 나타난다. 다시 말해 완전경쟁시장이 성립하면 시장실패가 발생하지 않지만, 과점이나 독점과 같은 불완전경쟁이 존재하면 시장실패가 나타날 수 있다.

독과점시장은 하나의 기업이나 소수의 기업이 시장을 지배하면서 가격이나 수량에 독점력을 행사하는 시장을 말한다. 이런 시장에서는 기존의 기업들이 가지고 있는 기술과 자본, 그리고 기업활동에서 축적된 경험을 뚫고, 새로운 기업이 시장에 진입하기 쉽지 않다. 즉, 시장에는 다양한 진입장벽이 가로막고 있다.

이런 시장에서는 제품의 가격설정에 있어 공급자가 주도권을 쥐게 된다. 일반적으로 독과점시장은 완전경쟁시장에 비해 가격은 높고, 생산량은 적다.‘ 더 높은 가격으로 더 적게’ 생산하는 것이 독과점 기업의 이윤극대화에 부합되기 때문이다. 그러나 사회적 관점에서 본다면 더 낮은 가격에 더 많은 생산과 소비가 가능한 이점들이 사라져버린 것이다. 이렇게 사라진 생산과 소비의 편익은 생산자와 소비자, 그 누구도 가져가지 못한 버리진 몫이다. 과소생산과 과소소비로 인해 사회가 잃어버린 편익을 경제학에서는 경제적 순손실 혹은 사중손실이라고 한다.

독과점시장에 의한 시장실패 해결은?

독과점 기업이 시장을 지배하는 경우 가격은 높고 생산은 줄어드는 비효율적인 자원배분이 이뤄진다. 이 경우 정부가 시장에 개입하여 자원 배분의 개선을 꾀할 수 있다. 정부는 시장 참여자들이 공정하게 경쟁할 수 있는 규칙과 질서를 마련하고 그것을 지키도록 감시하는 역할을 수행한다.

예를 들어, 정부는 독점 기업이나 과점 기업이 부당하게 가격을 인상시키거나 생산량을 줄여 시장가격에 영향을 미칠 경우, 이를 금지하거나 제재함으로써 사회적으로 필요한 만큼의 재화와 서비스가 생산될 수 있도록 유도한다. 또한 정부는 기업에 비해 상대적으로 불리한 위치에 놓여 있는 소비자의 권리를 보호하기 위한 장치도 마련한다. 기업의 지나친 과대광고에 시정 명령을 내리거나 결함이 있는 상품에 대해 적절히 보상하도록 하는 것 등이 이에 해당된다. 아울러 정부는 기업들 간의 부당한 거래에 대해서도 법으로 규제하고 있다. 예를 들어, 기업간 내부 거래나 대기업이 중소기업과의 거래에서 유리한 지위를 남용하여 부당한 거래 조건을 강요하는 행위 등을규제하는 것이다. 소수 기업 간의 담합을 감독하고 규제하는 것은 물론이다.

공정거래위원회

공정거래위원회는 ‘독점 규제 및 공정거래에 관한 법률’에 위반되는 사항을 심의ㆍ의결하기 위해 설치된 합의제 기관으로 1981년 5월에 발족하였으며, 위원장 1인 및 부위원장 1인을 포함한 9인의 위원으로 구성되어 있다. 여기서 ‘독점 규제 및 공정거래에 관한 법률’은 경제 활동에서 공정하고 자유로운 경쟁을 촉진시킴으로써, 창의적 기업 활동을 조장하고 소비자를 보호하는 동시에 국민 경제의 균형 있는 발전을 도모하는 것을 목적으로 한다. 공정거래위원회가 맡고 있는 일은 다음과 같다.