산업정책론 2_산업정책의 역사
행정대학원 공공정책 전공_산업정책의 역사
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산업정책의 정의는 무엇인가? 산업정책은 국가의 개입의 의해서 특정산업을 육성함으로써 미래를 준비하는 전략적인 선택이라고 할 수 있다. 우리는 지난 시간 산업정책의 정의에 대해서 알아보았고, 오늘은 그에 이어서 근대국가의 전쟁과 그 이후에 만들어지는 산업정책의 특성에 대해서 알아볼 것이다.
산업정책의 정의와 개념
산업정책의 기본적 특성
산업정책의 역사적 배경
https://brunch.co.kr/@minnation/2120
산업정책의 다양한 이론적 배경은 무엇인가?
근대국가와 전쟁
Max Weber, Economy and Society : “관료제적 추세는 권력정치에 의해 규정된 상비군 창설의 필요성과 군사기구와 관련된 공공재정의 발전에 의해 주로 영향을 받았다.”
Otto Hintze : “모든 국가조직은 원래 전쟁을 위한 군사조직이었다.”
Charles Tilly, “War Making and State making as Organized Crime" : “War-making is state-making” “War making, extraction, and capital accumulation interacted to shape European state making.” 찰스틸리는 오히려 전쟁은 조직화된 범죄를 만들어냈고 산업은 범죄를 수행하는 도구를 만들어내는 공장이 되었다.
근대국가는 어떻게 보면 전쟁의 의해서 완성되었다고 해도 과언이 아니다. 근대국가는 전쟁을 준비하는 과정에서 관료제적 추세를 권력정치에 담게 되었고 공공재정의 발전을 가지고 오기도 했다.
상비군의 발전으로 인해서는 재정이 필요했고, 이것을 모으는 과정에서 다양한 양상이 나타난다. 공공성에서 물리적이고 강제적인 권력이 등장했다.
군사적 변화와 근대
상비군의 등장 : 1440년대: 실직병사로 인한 사회적 혼란
샤를르 7세: 국왕이 관장하는 정규부대 설치 (1445) : 물리적 강제력의 독점, 봉건귀족의 정치적 군사적 지위 격하, 재정: 금융가로부터의 재원조달
군주의 국내외 정치적 목표 달성 : 국내적 반란의 진압국외적 영토확장, 위신
근대영토국가의 부상 (16세기~) : 기술의 발전, 병력규모의 증가, 전쟁의 장기화 등, 봉건귀족과 반독립적 도시국가들의 영향력 상실
군사혁명 (1550~1660, Military Revolution)
보유자원을 전쟁에 효율적으로 동원할 수 있는 중앙권력에 의한 조직적 관리
전쟁의 봉건적 질서가 군사기술 발전을 통해 부분적으로 쇠퇴
기술적 발전 : 화포의 도입 (13세기말~14세기초): 화승총 • 총기의 발전: 기마병과 봉건기사의 몰락
대포의 발전: 프랑스의 이탈리아 침공 (1494): 성(castle)의 몰락 – 이탈리아식 축성술 (trace italienne) 발전, 공격에서 방어로의 전술 전환
공격과 방어에 더 많은 물자와 병력이 더 오랜 기간이 필요 : 머스킷총과 대포는 통일적인 행동을 위한 규율있는 훈련 필요
아직도 일본은 근대국가의 망상에서 벗어나지 못하고 있는 것 같다. 진격의 거인은 근대국가 만들기를 잘 보여준다.
전쟁과 새로운 변화들
전문적 군대(상비군)의 필요, 성장→귀족의 군사적 자율성 하락 • 농민중심의 동원 (정치적 위험)
이를유지하기위한중앙집권화되고관료화된행정이필요. • 17세기 군대의 규모가 급증 (1550년대 영국 2만, 스웨덴 1만 에서 1650년대 각 7만으로)
군비의 급증, 군사기술의 변화 → 국가형성과정과 유럽자본주의의 부상에 영향 • 군수산업의 중요성
중앙집권화된군사조직이사회로부터차별화되고격리되는현상: 근대국가의 주요한 측면 중 하나
봉건제: 기사가 폭력의 수단을 소유하고 통제
근대국가: 국가가 폭력의 수단을 소유하고 통제
중요한 점은, 이러한 현상이 불균등하게 있어났다는 점.
비용의증가 : 국가의 조세징수능력 강화, 중앙집권화한 폭력의 수단은 오직 세수의 독립적이고 증대되는 공급을 통해서만 획득될 수 있다는 점.
근대국가와 전쟁, 그리고 산업정책
현대적 함의 : 전쟁과 산업정책 / 일본의 예 / 미국의 예 / 한국의 예
일본: 태평양전쟁과 산업정책
부국강병 (fukoku kyohei) , 기술적 혁신과 국가의 부가 밀접한 관계에 있다는 인식, 도쿠가와 시대부터 1945년까지 군사적 생산이 사적 매뉴팩쳐링을 자극하고 변환시킴. 예) 미쓰비시 (당시 세계 최대의 군산복합체 중 하나)
산업촉진 정책 : 기술정책
• 현지화 (indigenization): 자립 자율성 • 분산 (diffusion)의 최대화 • 양육 (nurturance)
산업보호정책, 보조금정책, 새로운기기 리스 및 양도, 국유 “모범” 공장 설립과 소유권 양도
2차 세계대전의 영향 : 인적 자원(관료, 기업가 / 고등교육: 과학과 엔지니어링에 초점 • 기술학교의 증가)
기술적 발전 : 표준 설정 (standard building)
자본의 집중 : 재벌(財閥, zaibatsu)의 성장, 고도로 집중화된 은행부문, 1930년대 직접금융에서 1960년대 간접금융
직접금융은 기업이 직접 금융시장에서 활동하는 것을 말하며, 간접금융은 은행을 통해서 금융시장에 투입되는 것을 말한다. 따라서 일본에서는 전쟁을 통해서 자본이 은행으로 집중했고, 후에 산업정책에 은행들이 기업화되기도하고 기업들이 은행화되기도 했다.
한국의 경우에는 '금산분리'의 원칙에 따라서 기업들이 은행을 소유할 수는 없는 것과 다른 이유는 이유는 바로 전쟁으로 인해서 특수하게 생긴 구조 때문이다.
산업관계
종신고용제, 연공서열제, 기업중심 노조
전후의 토지개혁 : 토지소유자의 토지에 대한 권한 약화 • 식품동원 (1941~)
강력하고 개입주의적인 국가 : 행정적 전문지식의 중요성 / 관료역할의 증대
과거에는 토지기반으로 사회가 묶여 있었지만 전쟁을 통해서 토지개혁이 일어나면서 토지로 부터 분리된 사회적 관계가 나타나게 되었다. 소작농과 지주의 관계가 전쟁을 통해서 급격하게 변화하게 되었고, 산업의 발달을 통해서 다른 수입의 출처가 생기면서 1차 산업에서 2차 산업으로 넘어가는 과정에서 사회적 변화가 일어났다.
국가개입을 위한 재정적, 조직적, 행정적 능력의 기반 : 자본의 축적 (시장에만 의존하지 않음)
기술개발과 도입 : invention, innovation, reverse-engineering, theft, etc.
교육의 중요성 (민족) • 산업발전과 안보
http://news.bizwatch.co.kr/article/policy/2019/09/20/0002
미국_군사기술과 산업발전
군사기술의 민간부문 산업발전 촉진(민수화) : 탄도계산용 컴퓨터→PC / GPS→네비게이션 / 군네트워크(ARPANET)→인터넷
군사케인즈주의 : Guns versus butter / Guns and butter
“총을 생산함으로써 버터를 끝없이 공급할 수 있다는 믿음”
외국인직접투자와 국가안보
외국인직접투자 : 자본, 기술, 지식이전, 일자리창출 등의 긍정적 효과 : 다다익선(?)
Committee on Foreign Investment in the U.S. 설립 (1975년)
해외 자본 등 타국의 행위자에 의한 미국 기업 인수가 국가안보를 저해하는지를 검토 (1988년 엑슨-폴로리오법: 국가안전을 위해 외국인투자를 포괄적으로 규제)
사례는 다음과 같다.
2005년: 중국 국영석유회사(CNOOC)의 미국 석유회사 UNOCAL 인수 논쟁 / 2006년: Dubai Port World 논쟁 (국부펀드) / ➔ “Foreign Investment and National Security Act of 2007(FINSA)”
비교사례 : 한국 (KT&G, 포스코 등에 대한 적대적 인수합병 가능성; 통신장비), 핵심인프라(critical infrastructure)의 보호(미국사례)
https://www.cisa.gov/critical-infrastructure-sectors
한국: 전쟁과 방위산업
한국전 (1950-1953) 부르스 커밍스는 한국전쟁을 'Great Equlizer'라고 부른다. 전쟁을 통해서 한국은 모두 평평한 상태가 되었다고 말한다. 전쟁은 기울어진 운동장을 낮은 수준에서 평평하게 만든 것 같기도 하다.
우리가 반성해야할 역사는 베트남 전이다. 비록 베트남 전쟁을 통해서 한국사회도 일본의 전범기업들처럼 성장하는 계기를 마련했지만, 역사적으로 볼 때는 옳지 않은 전쟁에 투입된 것이라는 측면에서 반성이 필요하다.
닉슨독트린의 영향으로 아시아국가는 자신들의 문제를 직접해결해야 하는 어려움을 겪게 되었다. 다만, 핵에 대해서는 미국의 핵우산을 쓰게 되었다.
냉전과 북한 : 베트남전
북한의 도발: 1968년 1월 (청와대 기습, 푸에블로호사건), 1969년 4월 (EC-121격추사건)
안보에 대한 우려 (fear of abandonment) → 국가주도형 중화학공업 성장 →산업구조변화에 긍정적 영향
동원 (mobilization)
한국, 방위산업 (김진기, 2008)
민수와 군수산업
• Spin-away (독립기술발전형)
• Spin-on (민수기술의 군수이전) • Spin-off (군수기술의 민수이전)
1970년대 / 방위산업과 중화학공업의 동시발전 / Spin-off
방위산업의 기술적 특성 (신뢰성, 정밀성, 내구성)→민수산업에 이전
체계결합, 정밀가공, 품질관리 및 과학적 시험평가기법→ 생산제품 품질의 획기적 향상
신성장 동력화 : T-50 (초음속 훈련기) 수출 등
방위산업이 한국 산업에 미친 영향은 매우 크다고 할 수 있다.
산업정책의 역사적 배경
민족국가를 기반으로 한 국제체제의 형성과정 : 민족형성과 산업발전 / 생존, 안보와 산업발전
국가개입을 위한 재정적, 조직적, 행정적 능력의 기반
산엄정책은 자본의 축적을 추구한다. (시장에만 의존하지 않음)
국가주도의 기술개발과 도입, 확산 : invention, innovation, reverse-engineering, theft, etc.
2008년도 글로벌 금융위기를 전환점으로 해서 '시장-정부산업'으로 시계추처럼 왔다갔다 하던 산업정책은 '정부산업'으로 급격하게 몰리게 되었다.
산업정책의 목적
발전의 가속화
안보 강화
희소한 자연자원의 관리
동태적 비교우위를 확보, 유지하는 것
국제적 산업경쟁력을 확보는 여러 요인들에 의존
거시경제적 조건들 (자본비용, 재정적자 등)
국제무역의 구조 (카르텔화, 수출입 인센티브 등)
관리의 질 (해외 마케팅 기술 습득, 글로벌경제에 대한 정보 수집과 분석 등)
그러나, 장기적으로 경제성장, 생산성, 그리고 변화를 가로막는 구조적 경직성의 극복
민네이션, 생각
근대국가에서는 다양한 전쟁과 영토의 싸움이 일어났다. 1500년대 유럽은 아수라장이라고 해도 과언이 아니었다. 장하준 교수의 사다리걷어차기는 오히려 이 때부터 시작되었는지도 모른다. 400년이 지난 후 다시 되풀이 되는 전쟁의 양상은 오늘날 우리에게 다른 것을 말해 준다.
전쟁을 수행하는 가운데 국가는 공권력이라는 개념을 확립할 수 있었고, 관료제을 발전시켰으며 공공행정의 핵심인 재정과 예산의 규모를 짤 수 있었다.
전쟁의 수행에 있어서 중요한 것은 현지화였다. 전쟁물자를 계속 실어 나를 수 없었기 때문에 현지에서 무기를 직접 만드는 것이 중요했다. 그러다보니 현지의 산업에 대해서 관심을 가질 수 밖에 없었다.
https://www.youtube.com/watch?v=GTRKjbWZl5E&feature=emb_logo
국부펀드란_국부펀드의 정의
국부펀드는 재원에 따라 크게 상품펀드와 비상품펀드로 구분하며, 주식, 채권, 부동산 또는 천연자원에 이르기까지 다양한 자산을 대상으로 투자를 합니다. 국부펀드를 소유하고 있다는 의미는 그 목적에 따라 여러 가지로 해석될 수 있으나, 일반적으로 미래세대를 위한 부를 축적하기 위한 하나의 방법, 또는 현존하는 국가수입원의 고갈, 해당 재원의 가격 리스크에 대한 대비책으로, 외환보유고와 같은 정부자금을 통해 운영되는 국가적 차원의 자금운용기관으로 설명 될 수 있습니다.
“A sovereign wealth fund is a government investment vehicle funded by foreign exchange assets which manages those assets separately from official reserve.”
U.S. Treasury Department (2007.6)
“Sovereign wealth funds (SWFs) are defined as special purpose investment funds or arrangements, owned by the general government.
Created by the general government for macroeconomic purposes, SWFs hold, manage, or administer assets to achieve financial objectives, and employ a set of investment strategies which include investing in foreign financial assets.
The SWFs are commonly established out of balance of payments surpluses, official foreign currency operations, the proceeds of privatizations, fiscal surpluses, and/or receipts resulting from commodity exports.” IMF working definition (2008.10)
국부펀드의 배경 및 동향
국부펀드의 상당수는 이미 오래 전부터 원유를 수출하는 중동 지역의 국가들에 의해 운용되고 있었습니다. 주 예로 쿠웨이트의 KIA는 1953년, 또한 UAE의 아부다비투자청(ADIA)도 1976년에 설립되었습니다. 2000년대에 들어 지속적인 원유가격의 상승으로 산유국들이 집중된 중동국가 등이 대량의 오일머니를 축적, 또한 90년대 말 아시아 국가들이 외환위기 이후 경상수지 흑자를 통해 외환보유액을 막대하게 축적시키며, 공공자금의 효율적인 운용을 위해 국부펀드를 새롭게 출범시켰습니다.
Sovereign Wealth Fund Institute자료에 따르면 2019년말 기준 세계 국부펀드의 규모는 7.5조 달러로 추정되고 있습니다. 이 중 52%에 달하는 3.9조 달러는 상품수출을 기반으로 재원을 두고 있으며, 비상품 (외환보유액, 민영화 수익 등)을 기반으로 하는 국부펀드는 3.6조 달러로 나머지 48%를 차지합니다.
시기적으로 보면, 대부분의 국부펀드는 2007년 하반기~2008년 1/4분기 중 대규모의 해외투자의 시행, 그 후 글로벌 금융위기와 (2008년 후반~2008년 초) 함께 해외투자의 자제, 2009년 후반 이후 해외투자의 재개를 한 것으로 보입니다.
국부펀드들의 투자 대상은 과거 수익률이 낮은 선진국 통화나 국채와 같은 안전자산에서, 투자다변화를 통한 리스크 관리 강화 및 수익률 제고 측면에서 신흥시장 회사채나 주식, 원자재와 같은 대체자산에 대한 투자 비중을 확대하고 있는 추세입니다.
향후, 상품가격의 강세, 신흥국의 외환보유액 증가 등으로 기존 국부펀드의 규모 증가 및 신규 국부펀드의 설립에 대한 논의는 가속화될 것이며, 국제금융시장에서 이들의 자금 공급원의 역할은 확대될 전망입니다. 이에 따라 선진국들을 중심으로 투자대상국 (recipient country)의 보호주의 확대 등 다양한 이슈들이 부각되며, 국부펀드의 투명성 강화에 대한 논의도 확대될 것으로 보입니다.
국부펀드 관련 정책/투명성 이슈
국부펀드가 국제금융시장에서 차지하는 역할 및 영향력은 증대하고 있으나 대부분의 국부펀드는 총자산 등을 포함한 투자정보 등을 비공개로 하고 있습니다.
이러한 상황을 개선하기 위해 IMF는 국부펀드들에게 일종의 가이드라인 적용을 제안하였으며, 이는 산티아고 원칙 (Santiago Principles)으로 정보공개 범위, 투자목적, 지배구조, 리스크 관리 등과 관련된 24개 원칙을 포함하고 있습니다.
국부펀드들 간의 지속적인 정보교류 및 관계 발전을 위해 설립된 International Forum of Sovereign Wealth Funds(IFSWF)는 산티아고 원칙을 정식으로 비준하였으나 현재로서는 자발적인 준수가 요구되는 비강제 규정입니다.
The International Forum of Sovereign Wealth Funds (IFSWF)는 국부펀드의 best practice 모델 개발을 목적으로 출범한 International Working Group of Sovereign Wealth Funds(IWG)에 의해 2009년 4월 쿠웨이트에서 설립되어 (“Kuwait Declaration”), 멤버들간의 첫 회의를 2009년 10월에 아제르바이잔 바쿠에서 개최하였습니다. IFSWF에는 KIC를 비롯하여 세계 24개 주요 국부펀드들이 가입하여 있으며 멤버들은 매년 정기적으로 회의를 개최하여 정보교류 및 관계 발전 방안에 대해 논의합니다. 2018년에는 모로코 마라케시, 2019년에는 알래스카 주노에서 회의를 개최한 바 있습니다.
Santiago Principles
2008년 10월 칠레 산티아고에서 합의한 국부펀드의 자율규약
