적극행정과 감사혁신
행정대학원 공공정책 전공
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요즈믈어서 적극행정에 대한 관심이 매우 많다. 감사원은 소극행정에 대한 문제를 해결하기 위해서 '적극행적 샌드박스'와 같은 대안제도들(적극행정 면책제도)을 마련하고 있지만 적극적인 혁신이 일어나고 있지는 않다. 이러한 상황에서 왜 이렇게 적극행정이 힘든지를 감사의 이론적 고찰을 통해서 알아보자. 오늘은 비난회피와 감사폭발가설을 통해서 알아볼 것이다.
http://www.mpm.go.kr/proactivePublicService/
https://brunch.co.kr/@minnation/2230
1. 좋은 행정과 감사
감사는 그 동안 행위자의 동기에 대해서 무관심했다.
그러면? 단지 공직자와 정책결정자는 '좋은 행정'을 추구한다고 암묵적으로 가정했다.
이러한 가정에 위반하는 경우 불법과 위협, 회계의 문제와 성과저조의 문제가 나타났다.
이에 대한 대응으로 합법성의 감사라는 행위와 재무감사라는 돈, 그리고 성과에 대한 감사가 필요하다.
Flint(1988) 감사의 성립 조건
1) 책무성의 관계(a relationship of accountability)가 성립 : 주인-대리인 관계
2) 주인과 대리인의 관계가 매우 복잡 : 도덕적 해이, 정보비대칭
3) 감사기관의 독립성
4) 증거에 기반한 감사
5) 책무성의 기준 설정과 행위/성과의 측정 및 비교
6) 자료로부터 충분한 정보 획득
7) 감사로부터 경제적 사회적 편익 발생
주인-대리인 문제의 해결을 통한 신뢰 회복 → 사회경제적 편익
2. 비난회피의 이해
정책결정자의 동기와 태도 : 좋은 정책 vs. 칭찬획득 vs. 비난회피
정책결정자의 동기와 태도를 볼 때 가장 많은 영향을 미치는 것은 비난회피이다.
따라서 비난을 회피하기 위해서는 '리스크분산'과 같은 한 집단에 모든 비난이 집중되는 것을 피하는 방식으로 이야기가 되어야 한다.
비난회피의 주요 원인
위험 회피(risk aversion) : 긍정적 결과보다는 부정적 결과에 더 신경을 쓰는 경향(Hood, 2007).
부정적 편의(편향)(negativity bias) : 긍정적 정보 보다는 부정적 정보에 대해 더 많은 주의를 기울이고, 같은 크기의 이득보다는 같은 크기의 손실을 더 크게 인식하는 인지적 경향
Kahneman과 Tversky(1984)의 전망이론(prospect theory)을 통해서 위험회피와 부정적 편의는 관료제 내에서 혁신적인 문화가 왜 결여되는지를 알 수 있다.
https://antfx.kr/%EC%A0%84%EB%A7%9D%EC%9D%B4%EB%A1%A0-%ED%88%AC%EC%9E%90%EC%8B%AC%EB%A6%AC/
부정적 편의에 기초한 관료제 통제 전략
순찰(police patrol) 전략 vs. 화재경보(fire alarms) 전략(McCubbins & Schwartz, 1984) : 관료제 통제에 소요되는 모니터링 비용 최소화 / 관료제의 위험회피 전략 / 관료제 내 ‘평범의 편의(mediocrity bias)’ 초래
부정적 편의 : 조직간 모호한 관계의 지속, 경직된 규칙의 지속, 책임소재의 불명확, 비난회피를 위한 방어적 행동논리 (Hood, 2001)
비난회피 전략
성과관리 : ‘hitting the target and missing the point’ 타겟을 잘 조정하기는 했으나 핵심은 벗어난 것을 말한다.
정책전략 : 획일적인 규정에 집착, 감사를 위한 관리(managing to audit) (Hood, 2007 & 2011).
위험산업의 성장과 비난회피
미디어, 전문가 집단, 규제자 등 손실을 더 크게 부각시키는 이른바 위험산업(risk industry)의 성장 - 부정적 편의와 비난회피 동기 강화
사건이 비난으로 이어질 수 있는 위험(the blame risk of an issue) : 정치엘리트와 미디어 및 일반 대중의 예상된 반응에 의해 결정
미디어가 관심을 가질수록 사람들은 위축될 수 밖에 없다.https://techit.kr/view/?no=20190326230205
정부투자는 많지만 성과평가에서는 비난을 받기 싫어서 평가에는 최고점을 주게 되는 것도 사실은 비난회피 이론에 근거하면 설명할 수 있다.
Christopher Hood : 세 가지 비난회피 전략
1) 프리젠테이션 전략(presentational strategies) : 인상관리전략이라고도 한다. 틀짓기, 수사학, 대중의 태도와 여론, 미디어와의 정치관계를 말한다. l strategie
2) 정책 전략(policy strategies) : 비난을 최소화하거나 회피할 수 있는 정책을 선택하는 것을 말한다. 자동화, 포뮬러에 의한 재량권의 제한, 선례답습,, 혹은 서비스의 공급제한을 말한다.
3) 기관 전략(agency strategies) : 비난을 최소화하거나 회피할 수 있는 제도적 장치를 선택한다는 것이다. ㅟ임이나 파트너십, 다부처 사업, 복잡한 기관 구성을 할 수 있다.
- 직접 통제 : 고위험, 고수익(high-risk, high-reward) 전략
- 위임 : 저위험, 저수익(low-risk, low-reward) 전략
- 파트너십 : 비난의 분산
사전적 비난회피 vs. 사후적 비난회피
기관전략, 정책전략 : 사전적 비난회피 전략
프리젠테이션 전략 : 사후적 비난회피 전략(Hood, 2011).
사전적 비난회피 행태(anticipatory blame avoidance behavior)
잠재적으로 비난을 받을 만한 사건을 아젠다에 올리지 않으면서 비난받을 만한 사건에 대비
사적 비난회피 행태(reactive blame avoidance behavior)
비난에 공개적으로 대처(Hinterleitner & Sage, 2017)
사전적 비난회피 행태의 두 가지 차원
1) 비난 받을 만한 사건이 발생할 확률을 줄인다 : Hood의 정책전략
2) 비난 받을 사건이 발생할 때를 대비한다 : Hood의 기관전략(Hinterleitner & Sage, 2017).
비난회피 행태의 원인 : 실질적 위협 vs. 인지적 위협
정책환경의 위험성이 높아지면 높아질수록, 칭찬획득을 추구하기 보다는 비난회피를 추구(Hinterleitner & Sage, 2017) : 칭찬획득의 가능성은 높이고, 비난회피 행태는 줄일 수 있는 환경조성 필요
3. 감사폭발 가설과 감사의 실패
Power(1997)의 감사 폭발 가설
감사와 감사인은 독립적으로 존재하지 않는다
감사과정에서 감사기관과 피감기관은 상호작용을 하게 된다 → 감사가 피감기관과 피감인을 변화시킨다. → ‘감사받을 수 있도록(auditable)’ 변화된다
감사의 행태적인 측면에서의 영향력에 주목
감사받는 사람들은 새로운 동기구조(motivational structures)를 갖게 된다
- 감사받을 수 있는 지표를 만들어 내고,
- 감사로부터 지적받지 않으며,
- 감사를 통해 조직과 활동의 정당성을 인정받고자 하는 동기구조
감사의 역설
감사 그 자체의 산출물에 대한 명쾌한 성과기준 부재 → 피감기관은 성과, 감사기관은 감사의 과정으로 평가
피감기관의 성공과 실패를 둘러싼 감사기관과 피감기관의 관계
피감기관의 실패 → 감사의 실패 / 피감기관의 성공 → 감사와 무관
⇒ 감사는 칭찬획득의 대상이 아니다
⇒ 감사는 조직의 실패를 방지하는데 주력
⇒ 감사 : 비난회피의 성향
감사의 실패 (audit failure)
감사 실패 : 감사로부터 파생된 부작용(side effects)이 조직의 성과를 저해하는 현상
1) 감사의 형식화와 감사와 실제와의 괴리(decoupling) : 감사를 통해 조직의 효율성이 실질적으로 향상되는 것이 아니라 조직의 환경에 대해 통제의 신화(myth of control)가 만들어짐 → 조직의 대외적 정당성을 확보하기 위한 방편으로서의 감사(실제로 영향력은 없고 성과는 없지만 문제는 없어진다)
2) 식민지화(colonization) : 감사에 맞추어 대상조직이 실질적으로 변화 → 치명적 치료(fatal remedy) : 제대로 감사받을 수 있도록 조직, 과정, 활동, 성과가 모두 변화했지만, 성과의 왜곡 발생(치료는 되었지만 치명적으로 조직은 죽어가고 있는 것이다)
4. 적극행정과 감사
(사전적) 비난회피 → 감사 → 소극행정 (type I error)
칭찬획득, 좋은 행정 → 감사 → 적극 행정
적극 행정의 세 가지 차원
- 좋은 결과
- 괴리 : 표면적으로는 열심히 일 한다
- 식민지화 :감사에 맞추어 열심히 일 한다
괴리, 식민지화 : type II error
현재 정부제도는 공공서비스론에 의해서 '성과관리'가 일어나고 있는데 오늘 이론으로 보자면 단순히 감사만이 아니라 성과평가에서도 동일하게 '비난회피'가 일어날 것 같다. 그렇다면 적극행정이라는 것은 오히려 정부 운영방식을 바꿔야만 가능한 것이 아닌가?
적극행정 면책제도는 ‘brave’와 ‘timid'의 문제
Brave : 과정에는 문제가 있었지만 좋은 결과의 경우 어떻게 대응할 것인가?
Timid : 과정에는 (표면적으로) 문제가 없었지만 결과가 좋지 않을 경우 어떻게 대응할 것인가?
- 성과감사
- 적극행정의 유도 : 과정에 집착함으로써, 결과를 얻지 못하는 경우 (비난회피)
- 법규 준수 여부, 세세한 과정과 절차에 초점을 맞출 경우 'brave' 행정 기대 곤란
⇒ 이 경우는 비난회피를 통한 'timid'를 야기
- 법규 준수 여부, 세세한 과정과 절차에 초점을 맞추면서 적극 행정을 기대하기는 곤란
⇒ 감사의 초점, 감사의 기법 차원의 변화 필요
lType I error : 비난회피를 위해 소극행정 발생
⇒ 감사 초점의 변화를 통해 적극행정 유도 가능성
lType II error : 괴리와 식민지화를 통해 표면적으로는 문제가 없지만, 성과의 왜곡 발생
⇒ 감사가 향후 더 깊이 고민해야 하는 대상
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https://www.kdi.re.kr/research/subjects_view.jsp?pub_no=16112
