한국행정론 3-2 역사적 제도주의
행정대학원 공공정책 전공
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Mar 16. 2021
0. 들어가기
신제도주의는 구제도주의와 시스템다이나믹스차원에서 '시차 개념'과 4d의 개념으로 접근한다는 방법이 다르다. 그러나 신제도주의도 그 안에는 합리적 선택 제도주의와 사회적 제도주의 그리고 오늘 살펴볼 역사적 제도주의가 있다. 역사적 제도주의는 역사적으로 선택된 제도의 결과가 현재를 넘어서 미래까지 영향을 미친다는 것이다. 따라서 한번의 선택으로 인해서 경로 의존성을 가지게 되고, 그에 따른 변화들을 분석하는 것이 역사적 제도주의의 특징이다. 기존에 살펴본 행태이론이나 다원주의와 다르게 역사적 제도주의는 어떤 부분이 다른지 알아보고 그 근거를 살펴보는 과정을 통해서 사회현상을 조금은 다른 방식으로 읽는 연습을 해보자.
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1. 기존 이론에 대한 비판
다원주의 : 집합적인 정치적·경제적 행위란 개인적 선택의 집합적 결과 / 개인의 선택은 개인의 주관적 선호로부터 파생 / 개인의 선호는 사회적 맥락과는 무관
- 집합적 행위의 결과를 설명하기 위해 개인의 주관적 선호로부터 출발하여 개인(집단)의
특성, 태도 및 행위에 초점을 맞춘다.
- 방법론적으로 행태주의(behavioralism)에 기반
다원주의 : 집단 간의 자유로운 경쟁 - 시장의 논리로 정치현상을 설명 - 합리적 선택이론과 선택적 친화력
1) 기존이론 : 원자화된 개인, 과소사회화된 개인
- 개인행위를 제약하는 공식적 ·비공식적 제도의 영향력 강조
2) 기존이론 : 정치적 시장의 자유로운 작동 vs. 투입과 산출의 구조적 일관성
집단적 의사결정을 위한 규칙, 과정, 기제 : 제도
3) 선호 : 외부적으로 주어진 것 (exogenous given) vs. 제도적 구조의 내재적 산물
4) 기능주의적 설명 방식 비판
기능주의 : 구조가 특정한 기능을 수행하기 위해 존재한다. vs. 구조는 특정한 기능을 수행하기 위해 존재하는 것은 아니며, 기능이 항상 그것에 일치하는 구조를 낳지도 않는다.
5) 왜 유사한 정책문제에도 불구하고 국가마다 다른 정책을 추구하고 다른 결과가 나타나는가?
2. 역사적제도주의의 특징
핵심 개념 : ‘역사’와 ‘맥락’
- 맥락에 대한 적절한 이해 없이 사회현상 혹은 정책을 설명하기란 불가능하며, 이러한 맥락을 형성하는 것이 다름 아닌 역사이다.
1) 제도의 형태와 모습 (institutional forms and configurations)에 초점을 맞추어 사회현상을 설명
- 제도의 구체적인 모습이 달라짐에 따라 사회적 결과 혹은 정책이 어떻게 달라지는지를 분석하려는 데 그 목적이 있기 때문에, ‘제도주의’라고 명명
2) 제도를 역사적 산물로 파악
- 특정 시점에 형성된 제도가 상당 기간 지속되어 그 이후의 사회현상에 대해서도 계속해서 영향을 미친다
- 특정 시점에서의 맥락을 이해하기 위해서는 그 맥락의 배경이 되는 역사적 과정에 주목해야 한다고 주장한다는 점에서, ‘역사적’ 제도주의라고 부른다.
- 신제도주의 분파 중에서도 역사적 제도주의는 거시적 맥락에 초점을 맞추는 동시에 역사적 과정을 분석한다는 특징을 지니고 있다.
3. 역사적 제도주의에서의 제도
제도란 무엇인가?
장기간에 걸친 인간행동의 정형화된 패턴
(a set of regularized patterns of human behavior)
일반적으로, 역사적 제도주의에서 초점을 맞추는 제도는 행위자와 거시적 구조의 가교 역할을 담당하는 중범위 수준의 제도
중범위 수준의 제도는 국가와 사회의 기본 조직 구조와 관련된 틀로서 사회집단간의 세력 관계와 정책의 형성과 집행에 영향을 미치는 조직적 특성
예 : 노동조합의 조직화율, 집권화 정도 등을 함축하는 ‘노동조직의 구조’ 생산자 조직의 특성, 자본분파간의 관계, 국제경제와의 관계 등을 의미하는 ‘자본의 조직화 형태’
선거제도, 정당체제의 특성, 관료제의 조직형태 등을 의미하는 ‘정치체제의 특성과
국가의 조직 구조’ 등
4. 역사적 제도주의의 주요 주장
1) 독립변수와 종속변수로서의 제도
- ‘독립변수’로서의 제도 : 행위, 선택 혹은 정책이 ‘종속변수’로 상정되어 ‘독립변수’로서의
‘제도’가 어떻게 선택을 제약하는지를 설명
- ‘종속변수’로서의 제도 : 개인과 집단의 선택과 행위에 의해 제도가 변화
2) 제도와 선호 형성
- 행위자들의 이익 혹은 선호가 제도에 의해 형성된다.
- 주어진 선호를 논의의 출발점으로 삼는 합리적 선택 제도주의와는 달리 역사적 제도주의는
선호나 이익이 제도적 맥락 속에서 형성된다고 본다.
3) 국가-사회관계
- 다원주의 : 정부란 집단 간의 상호작용을 중개하는 중립적인 중재자
- 사회를 재구조화할 수 있는 독립적·자율적 국가란 존재하지 않는다.
- 실체적 존재(corporate entity)로서의 국가는 존재하지 않는다.
따라서, 국가 = 정부
- 정치적 영역의 상대적 자율성 강조
- 전반적인 국가-사회관계 속에 위치한 국가
4) 거시적 맥락과 제도의 복합적 모습
- 정책에 대한 미시적 접근 (정책과정에 참여하는 사람들의 갈등과 상호작용 과정만을 분석)
→ 국가 간 정책의 상이성과 국가 내에서의 정책패턴의 지속성을 설명하기 곤란
→ 정책과정이 전개되는 제도적 맥락에 초점을 맞출 필요
- 다양한 조직과 제도가 결합되어 있는 조직과 제도의 복합적 모습
(organizational and institutional configurations)
- 조직과 제도의 결합방식 → 행위자들의 상호작용 패턴 → 정책
예) 거부점
- 제도적 요인들은 사회적·경제적·정치적 환경 속에서 작동
동시에 사회적 ·역사적 과정을 제도적 맥락에서 이해
5) 불평등한 권력관계
- 거시적·구조적 시각과 함께 권력 관계에 초점을 맞추는 것이 특징
- 집단 간 갈등의 산물로 제도가 형성
- 제도는 일단 형성되면 기존의 불평등한 권력관계를 고착화
6) 역사적 과정과 경로의존에 대한 강조
- 현 시점에서 존재하는 제도는 역사적 과정의 산물
- 특정 시점에서 형성된 제도는 그것을 둘러싼 사회경제적 환경이 바뀌었다 할지라도 지속되는 경향을 지닌다.
- 역사적 제도주의에서 강조하는 ‘역사’란 단순히 ‘과거’를 의미하는 것이 아니라, 과거의 특정 시점에서 나타난 원인이 현재까지도 영향을 미친다는 역사적 인과관계 (historical causation) 를 의미
- 특정 시점에서의 선택이 미래의 선택을 지속적으로 제약한다는 경로의존(path dependence)을 강조
- 사건의 발생 시점과 순서(timing and sequence)가 사회적 결과에 중대한 영향을 미친다는 역사적 과정에 대한 강조 가 특징
- 역사적 발전과정에 있어 어떤 특정한 경로가 선택되어지면 현재의 문제를 해결하는 데 보다 더 효율적‧기능적일 수 있는 다른 경로를 밟을 가능성이 배제된다.
- 특정 시점에서의 선택이 미래의 선택을 제약하기 때문에 최적의 적응(optimal adaptation)이 항상 가능한 것이 아니다.
- 기존의 제도에 의해 발생하게 되는 의도하지 않았던 결과(unintended consequences)와 제도의 비효율성을 강조
보통 행정학원에 가면 이렇게 배운다고 한다. 