공유와 비극
공공정책과정분석_한림국제대학원
20180307_한림대학원
공공정책과정분석_고원
공유의 비극을 넘어_엘러니 오스트롬
1장, 3장
공공정책과정분석, 주요텍스트
- 사회적 자본 : 박찬웅 ‘시장과 사회적 자본’
- 연금정책 정치분석 : 김영순 ‘코끼리 쉽게 옮기기’
- 노동의 재구성 : 노동정책 사례 연구, 민주사회와 정책연구, 산업노동연구, 한국사회정책, 의정연구
- 대안적 사회조정양식으로서의 거버넌스 : 김의영 ‘거버넌스의 정치학’
- 문재인정부 경제개혁 정책 : 변양균 ‘경제철학의 전환’
들어가기
공유재란 비배제성과 편익감소성(혹은 경합성)을 지닌 재화나 서비스를 말한다. 공유재가 지닌 비배제성 때문에 관련 행위자들 간에 무임승차 문제가 발생하고 그 결과 공유재의 남용 및 고갈이라는 비극이 초래된다. 오스트롬은 이를 공유자원의 딜레마’라고 묘사한다. 죄수의 딜레마 게임과 구조가 동일하다.공유자원의 대표적 예로는 연근해 어장, 목초지, 관개시서르, 지하수, 산림 등을 들 수 있다.이러한 공유자원은 그것이 지닌 물리적 특성으로 인해 주의깊은 관심과 특별한 관리가 이루어지지 않는 자연 상태에서는 불가피하게 남용되거나 고갈된다. 오늘 이러한 공공의 속성을 알아보고 공유재의 비극을 넘어설 수 있는 방법을 신제도주의의 차원에서 살펴보자. 이번에는 특징을 알아보고 다음에는 이것을 통해서 공공정책을 어떻게 구성해 낼 수 있는지를 고민해 보자.
엘리너 오스트롬, 작가
미국의 정치학자이며 경제적 지배구조에 관한 연구 업적으로 2009년 올리버 윌리엄슨과 함께 노벨경제학상을 수상했다. 공공선택이론을 행정학에 접목하여 개인의 합리적 선택이 공공 이익에 악영향을 끼친다는 ‘공유지의 비극’ 현상을 공동체를 통하여 해소할 수 있다는 이론을 제시했다. ‘공유지의 비극’이란 공동체 모두가 사용해야할 자원을 사적 이익을 주장하는 시장의 기능에 맡겨두면 당에 이를 남용하여 자원이 고갈될 위험이 있다는 이론이다. 해결책으로 정부의 통제나 사유화가 효율적이라는 견해가 지배적이었으나, 오스트롬은 공동체 중심의 자치제도를 통하여 해결할 수 있다는 이론을 제시하였다. 공유재산을 정부나 민간기업보다 더 성공적으로 관리할 수 있는 ‘피플파워’를 중시했다. 공동체를 중심으로 한 자치제도의 협력체계를 ㅌ오하여 공유재산을 효율적으로 관리하고 환경파괴도 막을 수 있따는 사실을 근거로 제시했다. 공유 자원 체계를 오랜 시간동안 성공적으로 관리하거나, 혹은 실패한 사례를 보고 오스트롬은 성공 사례와 실패 사례를 비교하며 투표 규칙이나 자원 배분 규칙이 성공과 실패의 원인일 것이라고 생각했다. 그러나 특별한 규칙을 발견하지는 못하였고 제도의 ‘디자인 원리’가 더 중요하다는 것을 깨닫고 이러한 원리를 제시하며 이론을 전개한다.
저자인 엘리너 오스트롬공유지 문제, 세가지 모델
공유의 문제를 다루는 세가지의 모델이 있다. 보통은 공유재 혹은 공유지라고 할 때 일어날 수 있는 겨로가에 대해서 많은 이들이 제시하는 이론이다. 그것은 ‘공유재의 비극’, ‘죄수의 딜레마’(게임이론), ‘집합행동의 논리’가 바로 그것이다. 오스트롬은 이러한 세가지 모델을 분석한 다음, 이 모델이 아닌 다른 이론을 제시함으로써 새로운 공유의 문제에 대안을 제시한다. 공유재의 비극, 죄수의 딜레마, 집합 행동의 논리의 중심에는 무임승차 문제가 존재한다. 왜 완벽하게 합리적인 개인들이 특정 조건 하에서는 합리적이지 않은 결과를 생산하는지 설명하는데 유용하다. 해당 모델은 세계 도처에서 발생하는 다양한 문제의 핵심을 잘 포착하고 있다.분석적 편의르 ㄹ위해 고정된 것으로 간주한 제약 요건이 외재적 권위체가 이를 변화시키지 않는 한 경험적 세계에서도 그대로 고정되어 있는 것처럼 단정되기 때문이다.
게임이론상으로 협상은 최고의 이득을 준다 하지만.공유재, 비극
1968년 개릿하딘Garrett Hardin이 사어언스지에 논문 ‘공유재의 비극’을 발표한 이후 다수의 사람들이 희소 자원을 공동으로 이용할 때 예측되는 환경의 약화를 상징하게 된다.
아리스토텔레스는 정치학에서 ‘최대다수가 공유하는 것에는 최소한의 배려만이 주어질 뿐이다. 모두 공익을 생각하기보다는 자신의 이익을 생각하기 마련이다’라고 말했따. 로이드, 고든, 테일스 등도 공유재산과 관련한 곤혹스러운 문제들을 언급하고 있다. 하딘은 공용 목초지를 인구 과잉에 관한 일반적 문제의 은유로 사용하고 있다. 1970년대 사할린의 기근, 제 3세계 일반의 연료용 벌목위기, 도시범죄문제 등 다양한 문제를 묘사하는데 이용한다.
해양 공유지의 비극, 상어가 전멸한다집합행동, 올슨
올슨의 책 ‘집합행동의 논리’에서 사람들에게 개별적 복지를 추구하는 대신에 집단적인 복지를 추구하도록 만드는 것이 어렵다는 관점이 제시된다. 올슨은 집단 이론에서 보이는 일반적 낙관주의, 공동의 이익이 있으면 자발적으로 공동의 노력이 생겨난다는 관점에 도전한다. ‘개인이 집합재의 편익에서 배제될 수 없다면 개인은 집합적 편인의 생산에 자발적으로 기여할 아무런 인센티브를 갖지 않는다. 올슨은 중간규모의 집단이 자발적으로 집합적 편익을 마련할 수 있는가를 일률적으로 답할 수 없는 문제라고 본다.
현재의 대안, 처방들
이러한 공유재의 비극을 해결하기 위한 처방은 국가의 강제력을 동원하거나, 시장제도를 설정하거나 둘 중에 하나이다. 오펄스는 ‘공유재의 비극 때문에 환경 문제는 자발적 협동으로 해결될 수 없다. 강제력을 행사하는 정부라는 명분은 절대적이다, 공유의 비극을 피하는 것이 가능하다고 할지라도, 그것은 리바이어던의 비긎걱 필요성에 의해서만 가능할 것이다’라고 말한다.개릿하딘은 사람들이 무지의 먹구름 속에 갇혀서 정치 체제의 진정한 성격 및 각자의 환경의 보존에 미치는 영향을 보지 못한다고 주장한다. 따라서 하딘은 무지의 먹구름 속을 탈출하여 사기업 체계 혹은 사회주의만이 공유의 비극을 해결할 수 있는 유일한 방안이라고 역설하낟. 하일브로너는 생태계 문제에 대한 통제력을 갖기 위해서 철권정부, 군사정부가 필요하다고 주장하기도 한다. 에렐펠트는 사익이 공적 영역을 보호하리라고 기대할 수 없다면 공공기관이나 정부, 국제 권위체 등에 의한 외적인 규제가 필요하다고 주장한다.로버스 스미스는 자연자원 관리와 야생 동물 보존 문제에서 공유재의 비극을 피할 수 있는 유일한 길은 사유재산권 체계를 확립함으로써 공유체제를 종식시키는 것뿐이라고 주장한다. 사유화 시책 권고자들은 목초지를 나눠 두 목동에게 할당하는 방식을 취해야 한다고 주장한다. 이는 목동이 할당받은 초지를 지키기 위해 활동 및 투자, 강수량 불규칙으로 인한 목초 양과 그로 인한 목동의 소득, 보험과 같은 상호계약 등과 같은 경우를 고려하지 않은 것으로 이상적이지 않다. 콜린 클라스는 원양 수단 자원처럼 사적 재산권의 제도의 확립이 사실상 불가능한 경우 ‘공유재의 비극’을 막기 특히 어렵다고 지적한다.
오스트롬, 전제
오스트롬은 여기서 다른 전제를 제시한다. 중앙기관이 비용을 들이지 않고서 목동의 행동을 감시하고 정확히 제재할 수 있다고 가정한다. 중앙 기관이 초지의 가용량에 대해 정확한 정보를 가졌지만, 목동들의 행동에 대해서는 불완전한 겅보를 가졌다고 가정한다. 바로 여기서 중앙 기관이 처벌을 부과하는데 있어서 오류를 범하게 되는 것이다. 목동들을 일률적으로 상정하게 됨으로써 말이다. 따라서 잘못된 개개인의 대한 정의에 따른 중앙기관의 제도 때문에 목동들은 다시 죄수의 딜레마 게임에 빠지게 된다. 규제가 이루어지는 게임의 균형보다 규제가 없는 게임의 균형이 더 유지하기 편하다. 오스트롬은 한가지 문제에 한 가지 해결책만이 있는 것은 아니며, 많은 문제들에 대처할 수 있는 다양한 해결책이 존재할 수 있다고 주장한다. 또한, 딜레마 상황에서 탈피할 수 있는 개개인들의 역량은 상황에 따라 가변적이라고 주장한다. 제도가 시장과 국가의 도식적 이분법에서처럼 완전히 사적이거나 공적인 경우는 거의 없다. 공유자원 제도 역시 이분법의 틀에 맞지 않는다. 실제 상황 속에서 공적 제도와 사적 제도는 서로 얽혀 상호 의존적으로 존재한다고 오스트롬은 주장한다.
공유의 비극을 넘어, 신제도주의적 접근으로 공공정책의 새러운 장을 열다자력부담, 계약 이행 게임
목동들이 서로 구속력 있는 계약을 맺어 어떻게 협동을 달성할지 스스로 정한다고 가정해보자. 초지의 지속 가능한 산출량 수준을 똑같이 분배하고 계약 이행에 소요되는 비용 역시 똑같이 분담해보자. 결과는 보나마다 합의를 이루었다고 하지만 오랜시간 유지되기는 힘들다는 것을 깨닫게 된다. 그러나 가능성은 보인다. 스스로 합의에 의해서 자신을 공공에 노출하고 함께 부담할 수 있는 계약을 만들어내는 것 말이다.
딜레마 극복, 조직개발
정책학자들은 공유재의 비극으로 보이는 다양한 상황들에 대처할 때 인간의 능력과 한계에 대한 사실적인 평가를 바탕으로 한 인간 조직의 이론을 개발해야 한다. 이론을 바탕으로 모델을 만들기 위해서는 이론에 등장하는 많은 매개 변수들의 값을 변수에서 상수로 변화시켜서 고정해야 한다. 모든 형태의 조직 체계는 긴장, 최약성, 실패의 위험을 안고 있으므로, 내적으로나 외부적으로나 개입이 언제나 효과적인지는 알 수 없다. 따라서 지속가능한 자발적, 자치적 공유자원 체계에 대한 분석이 필요한 것이다. 구성원들이 어떤 방식으로든 통제력을 공공의 장에서 발휘하는 과정에서 사유재산과 공유재산 사이에서도 공존이 가능한 범주가 나오게 된다. 오스트롬은 여기서 기존의 제도주의가 가지고 있는 일반화의 오류를 극복할 수 있는 ‘신제도주의’를 제시하는 것을 볼 수 있다.
공유자원, 7가지 디자인 원리
1.명확하게 정의된 경계가 필요하다. 이용할 수 있는 사람 규정하고 자원 자체 경계가 명확해야 한다.
2. 사용 및 제공 규칙의 현지 조건과 조건건고의 부합성을 따져야 한다. 자원 유량의 시간, 공간, 기술, 수량 등을 제한하는 규칙은 현지 조건과 연계되어야 한다. 요구되는 노동력과 금전도 제공 규칙과도 맞아야 한다.
3. 집합적 선택 장치가 필요하다. 규칙에 영향받는 사람은 규칙을 수정하는데 참여해야 한다.
4. 감시활동에 있어서도 사용자 안에서 감시자를 선발해야 하고 사용자들에 대해서 이들은 책임감을 가지고 있어야 한다.
5. 점증적 제재조치가 필요하다. 규칙 위반자는 제재 조치를 반드시 받아야 한다.
6. 갈등 해결 장치가 마련되어야 한다. 사용자들 혹은 사용자와 관리들 사이 분쟁 해결을 위한 장치가 있어야 하며, 분쟁 당사자들은 저렴하게 장치를 이용할 수 있어야 한다.
7. 최대한의 정치 조직권을 보장 받아야 한다. 스스로 제도를 지다인하는 이용자들의 권리가 외부에 의해 방해받지 않아야 한다.
이러한 디자인 원리에 따라서 다양한 범위의 다층적인 사업단위가 필요하다고 보는 것이 오스트롬의 주장이다.
신제도주의, 특징
법과제도를 고정된 것으로 보고 분석하는 정태적인 분석의 단점은 인간과 사회가 계속 동태적이라는 것이었다. 또한 행태주의적인 접근은 제도의 영향을 무시하면서 제시되는 새로운 문제들을 간과했다.이러한 상황에서 구 제도주의를 타파하면서 신제도주의는 다음과 같은 특징을 보였다. 국가라는 거시적 설명보다는 제도적 특성이라는 중범위을 단위로 이론적인 설명을 진행한다. 독립변수이면서 동시에 종속변수인 속성을 인정한다. 제도는 안정성을 갖는데 그 이유는 경로의존성, 내쉬균성, 정당성을 유지하기 때문이다. 제도 중심의 상호작용을 인정하면서 제도에 구속된 개인을 전제한다. 구제도론의 형식적 제도 측면에서 규범, 가치, 문제해결방식 등 비공식 제도로의 개념을 확장시켰다.
신제도주의, 한계
제도개념을 지나치게 확대하여 추상회돠어 정체성이 모호해진다. 이론화 객관화의 실패하게 되는데 기술적 수준에 불과하여 처방 제시에 한계가 생긴다. 구조분석의 편향이 발생하여 개인의 영향을 간과하게 된다. 역사적 신제도주의 제도결정론과 내부충격의 한계가 있고, 사회학적 신제도주의는 형식주의나 동어반복의 한계, 합리적 선택 신제도주의는 선호의 외재성과 제도의 비공식성 그리고 권력관계가 발생한다는 한계가 있다.
신제도주의, 세 모델
제도는 크게 역사적 신제도주의, 사회학적 신도제주의, 합리적 선택 신제도주의가 있다. 역사적 제도주의라는 것은 장기간에 걸친 인간행동의 정형화된 패턴을 공식적 측면과 장기간 형성을 기반으로 분석하는 것을 말한다. 역사적 신제도주의는 제도란 인간의 의지와 기존제도의 경로 그리고 역사적 우연성과 그 당시의 아이디어로 만들어진다고 생각했다. 사회학적 신제도주의는 구성원이 당연한 것으로 받아들인 지도원리 및 문화를 중시하는데 비공식적인 부분에서 신념을 강조하기도 한다. 사회학적 신제도주의에서는 제도란 인간의 의도와 무관한 동형화에 사회적 정당성이 더해질 때 만들어 진다고 주장했다. 합리적 선택 신제도주의는 합리적 사고의 산물로 공식적인 게임의 룰을 만든다고 생각한다. 합리적선택 신제도주의는 효용극대화 추구를 위한 합리적 선택이 제도를 만든다고 주장했다. 제도가 어떻게 지속되는가에 대해서 역사적 제도주의는 경로의존성, 사회학적 신제도주의는 정당성, 합리적선택 신제도주의는 내쉬군형의 안정성이라고 주장했다. 제도는 그러면 언제 변화하는가?라는 질문에대해서 역사적 신제도주의는 역사적인 전환점이 발생할 때, 사회학적 신제도주의는 사회규범적 환경이 변화할 때, 합리적 선택 신제도주의는 제도의 내적요구에 의해 단절점이 발생할 때 변화된다고 주장한다.
신제도주의의 3가지 모델공공성, 로마
논의를 시작하기 전에 우리는 ‘공공성’이라는 것이 무엇인지를 고민해야 한다. 공공성의 어원은 공화국republic의 어원이기도 한 라틴어 res publica이다. 로마는 기원전 1세기에 제정으로 바뀌기 전까지 공화정을 유지했는데, 공화국에서는 인민이 구성원 전체에 관련되는 중요한 일들을 같이 결정했다. 레스 푸플리카는 사사로운 일이나 집안일, 사적인 것을 의미하는 레스프리바타res privata의 반대말로 ‘공적인 것 또는 공적인 일’을 뜻했다. 푸플리카는 인민을 뜻하는 포풀루스populus나는 말과 어원이 같다. 로마에서는 인민의 것임을 뜨하는 말이 공공성이기도 했다.공공성이란 인민이 모여 공적인 일, 공동체의 일을 함께 결정해 나가는 과정을 뜻했다. 로마 시대에는 공적인 것이 사적인 것보다 앞섰다. 사적인 것은 ‘박탈’을 뜩하는 라틴어 프리바투스privatus에서 유래했다. 이는 타자의 시선에서 배제된 삶을 의미하는 것이었다. 반대로 공적인 것은 언제나 타자와 함께, 타자의 시선을 받으며 구성되는 명에로운 일이었다.
제도는 정부의 형태에 따라서 더욱 달라진다민네이션, 공공성
왜 우리 사회에서 공공성은 사라져 버린 것 같은가?함께 공유하고 함께 살아가는 것에 대해서 왜 우리는 이전보다 지금이 더 퇴보하고 있다고 생각하는가?자라나는 청소년들에게서 공공성이 부재한 친구들이 보이고 반대로 공공성이 매우 충만한 친구들이 보이는 것을 생각해 보라. 결과로서 공공성이 어떻게 현상되는지보다는 어떻게 공공성이 기원되는지를 살펴보아야 한다.한 사회에서 어떻게 공공성이 만들어지는가?의 문제는 한 가정에서 개인이 어떻게 공공성을 습득하는 가와도 비슷한다. 공공이라는 가정을 하기 위해서는 한 개인 안에 어떤 정신구조가 내제되어 있는지를 살펴보아야 한다. 순수한 다자, 절대 다자가 서로 상응하면서 내면을 구성하는가?에 따라서 공공성은 자라나기도 한다.다시 말하면 내면의 여러 자아들 간에 균형을 이루고, 다중의 정체성들이 서로 호환될 때 내면에서 부터 현상으로 나오는 ‘사회’에서도 다자들의 존재를 인정하게 되는 것이다. 결국 자기 자신을 어떻게 이해하고 어떤게 인식하는가에 따라서 공공성의 기반을 닦여진다고 할 수 있다.
민네이션, 공공선
공공성이 항상 공공선을 만들어내는 것은 아니다. 사회는 다양한 제도의 영향을 받지만 그 영향은 항상 윤리적인 방식으로 정해지는 것도 아니다. 공공선과 공공성은 다르다. 협력 자체는 좋은 것 같지만 협력의 목적은 선하지 않을 수도 있다. 문제는 공공성을 바탕으로 만들어지는 공공정책이 자체로 중립적이라거나 판단하지 못한다는 애매한 비식별영역에 놓을 경우 그 목적에 따라 완전히 이용될 수도 있다는 것이다.
우리는 아예 다른 인류에서 출발할 수 있다
