brunch

매거진 지식일기

라이킷 3 댓글

You can make anything
by writing

C.S.Lewis

계정을 잊어버리셨나요?

by 낭만민네이션 Dec 15. 2020

개발협력기본계획과 ODA 예산

행정대학원 공공정책_정부예산론

0. 들어가기

1. ODA 추진체계

1) 국제개발협력위원회

2) 중기계획 : 국가개발협력 기본계획

3) 단기계획 : 국개발협력 종합시행계획

3. ODA 예산의 현황

1) ODA추진실적

2) 2020 국제개발협력 사업 개요

3) ODA 사업성과를 위한 추진사항

4. ODA 정책 및 예산운용과정의 문제점

1) 국제개발협력에 대한 철학과 이념의 합의 부족

2) 글로벌 아젠다와 적극적 환류시스템의 부재

3) 효과성의 측면에서 성과측정의 문제

4) 중장기 종합전략과 사업간 연계 부족

5) 국제개발협력위원회의 조정기능의 부족

6) 개발재원 마련 민간참여 부족

5. 대안

1) 국제개발협력 사업의 철학과 목적 정립

2) 원조분절화 극복을 위한 통합기구 설치

3) 민간협력을 위한 거버넌스 체계 마련

4) 국제개발협력 분야에서 정책실험제도 도입

0. 나오기

참고문헌

0. 들어가기

6.25전쟁 이후 한국사회는 국제사회로부터 국제개발협력의 차원에서 1990년대 후반까지 약127억달러의 공적개발원조(Offical Development Assistance)를 받은 대표적인 수원국이었다. 특히, 2010년에는 경제개발협력기구(OECD) 산하의 개발원조위원회(Development Assistance Committee)의 24번째 회원국이 되면서 명실상부 세계적인 원조공여국의 위상을 보여주었다. 가입은 좋았지만 문제는 DAC 가입시에 제시된 심사기준에 한국이 얼마나 잘 충실히 이행할 것인가이다.

DAC의 가입기준은 개발협력을 실행할 수 있는 전략과 정책 그리고 조직을 보유하는 것과 ODA/GNI 비율이 0.20%를 넘어서거나 1억달러 규모 이상의 원조를 시행해야 한다는 것이다. 우리나라는 총국민소득대비 ODA비율이 2016년 .016%를 제외하고는 0.14% 정도에 머물고 있다. 더욱이 2020년까지 2.0%를 달성하겠다고 했던 외교부의 목표도 코로나19의 여파로 달성하지 못한 상황이다. 정부는 지난 4월 재난지원금 마련을 위해서 국방과 사회간접자본 그리고 ODA분야의 예산을 대폭 삭감하기로 했다. 코로나19 이후 국내재산 상황에 대한 지원이 우선시되었기 때문에 ODA예산은 삭감할 수 밖에 없다는 의사를 밝혔다. 개발도상국에 대한 차관이나 해외봉사단 운영비를 삭감하는 등의 조치는 이제 시작에 불과하다.

* 자료 출처: OECD Statistics / ’14~’18년간 GNI 대비 전체 ODA 규모 (순지출 기준, 백만 불)

국제개발협력위원회를 중심으로 각 부처의 장관들이 모여서 ODA에 대한 회의를 진행하고 5년마다 국제개발협력 기본계획과 년도별 국제개발협력시행계획을 작성하여 전략적 예산사용과 사업진행을 한다고 했던 취지가 무색해지는 시점이다. Top-down 예산제도의 장점은 중앙에서 큰 계획을 발표하고 각 부처에서 그에 맞는 전략과 예산을 구성할 수 있다는 것이다. 이를 통해서 사업간의 연계효과와 성과를 높일 수 있는 프로세스가 마련된다는 것이 이론적 장점이다. 그러나 국제개발협력 사업에 대한 예산삭감이 일어나는 프로세스는 그동안 진행했던 ODA사업의 효과성 마저 의심하게 만든다. 따라서 이번 보고서에는 국제개발협력사업의 추진체계를 먼저 알아보고 이에 따른 국제개발기본계획과 종합시행계획의 연계성을 살펴본다. 또한 진행되고 있는 ODA사업의 현황을 통해서 문제점들 도출하고 이에 대한 나름대로의 대안을 제시해보고자 한다.

공적개발원조(Official Development Assistance)

공적개발원조(ODA: Official Development Assistance)란 정부를 비롯한 공공기관이 개발도상국의 경제발전과 사회복지 증진을 목표로 제공하는 원조를 의미하며, 개발도상국 정부 및 지역, 또는 국제기구에 제공되는 자금이나 기술협력을 포함하는 개념으로 정의할 수 있습니다. 이와 같은 ODA의 정의는 경제협력개발기구 개발원조위원회(OECD DAC: Organization for Economic Cooperation and Development, Development Assistance Committee)가 1961년 출범한 이후 통일되어 사용되고 있습니다.

국제개발협력(International Development Cooperation)

국제개발협력이란 선진국-개발도상국 간, 개발도상국-개발도상국 간, 또는 개발도상국 내에 존재하는 개발 및 빈부의 격차를 줄이고, 개발도상국의 빈곤문제 해결을 통해 인간의 기본권을 지키려는 국제사회의 노력과 행동을 의미합니다. 이전까지는 개발원조(Development Assistance), 국제원조(Foreign Aid), 해외원조(Overseas Aid) 등의 용어가 유사한 의미로 사용되어 왔으나, 최근에는 개발도상국과의 포괄적 파트너십을 통한 ‘협력’이 강조되면서 국제개발협력이라는 용어가 주로 사용되고 있습니다.

개발재원(Resources for Development)

개발도상국의 개발을 목적으로 정부가 제공하는 공적개발원조(ODA)와 기타자금을 의미합니다. 기타자금에는 수출신용, 투자금융 등 기타 공적자금과 해외직접투자 등 민간자금, NGOs의 민간 증여 등이 포함됩니다.

1. ODA 추진체계

ODA추진체계는 크게 법적, 정책적 체계와 정책수립, 총괄 및 조정기구로 나누어져 있다. 국제개발협력 기본법을 중심으로 국제개발협력기본법 시행령이 기반이 되어서 ODA 정책이 추진되고 있다. 국제개발협력은 기본적으로 개도국의 빈곤감소를 목적으로 여성과 아동의 인권향상 및 성평등 실현, 지속가능한 발전 및 인도주의 실현, 협력대상국과의 경제협력관계 증진, 국제사회의 평화와 번영추구가 기본정신의 핵심이다. 이러한 법적기반과 기본정신을 바탕으로 5년마다 중기계획으로서 국가개발협력기본계획이 발표된다. 현재는 2016년에 발표된 '제2차 국가개발협력 기본계획'이 진행중에 있으며 곧 제 3차 기본계획이 발표될 예정이다. 5년마다 진행되는 국제개발협력기본계획이 중기계획으로써 다자ODA와 양자ODA의 방향성을 제시한다. 중기계획에 따라서 매년 국제개발협력종합시행계획이 발표된다.

정책수립에 있어서는 국무총리를 위원장으로 하는 국제개발협력 위원회에서 총괄하고 무상원조 관계기관협의회는 외교부와 EDCF관계기관회의는 기획재정부와 협업하고 있다. 국제개발협력위원회는 총괄 및 조정기구로서 국제개발협력의 중심기관이며, ODA에 관한 정책들을 종합적이고 체계적으로 추진하기 위해서 ODA관련 사항을 심의하고 조정한다. 국무조정실에 개발협력정책관실을 신설(2010년 1월)하여 국제개발협력위원회의 사무국 역할을 맡겼다. 기획재정부와 외교부는 각각 유상원조와 무상원조의 주관기관으로 국제개발협력 5개년 기본계획과 연간 국제개발협력 종합 시행계획안을 작성하고 이행을 점검한다. KOICA와 한국수출입은행은 각각 무상원조와 유상원조를 집행하는 시행기관의 역할을 하고 있다. 국제개발협력 사업과 관련해서 사업수행자체는 KOICA 이외의 30여개 정부부처 및 지방자치단체에서 무상원조를 수행하고 있는 상황이다.

출처 : 코이카 ODA 통합홈페이지

1) 국제개발협력위원회

ODA추진체계에서 가장 중요한 역할을 하는 것은 국제개발협력위원회이다. ODA의 사업체계의 총괄기구로서 국제개발협력위원회는 사업전반에 대한 기획과 조정을 하며 정책들을 체계적으로 구성하고 종합하는 일을 한다. 2006년 1월 국무총리 소속 하에 설치되었으며 국제개발위원회 규정에 따라서 국제개발협력 기본계획 및 연간 ODA종합시행계획, ODA 평가에 관한 사항들을 조정하고 심의한다. 위원장은 국무총리가 맡고 있으며 총 25명을로 구성된 관계부처 장관과 민간위원들이 위원이 된다.

국제개발ㄹ협력 실무위원회는 실무적인 업무를 실행하기 위해서 설치되었으며 기본법 제7조 6항에 의거하여 국무처장이 위원장을 맡고 총 25명의 실국장과 민간위원으로 구성된다. 관계부처에서 진행되는ODA사업은 EDCF와 기획재정부, 무상원조관계기관 협의회, 외교부, 한국국제협련단에서 원조와 차관에 대한 조정과 심의를 거친다.

2) 중기계획 : 국제개발협력 기본계획

국제개발협력 기본계획은 '국제개발협력기본법' 제8조에 의거하여 수립되고 시행되고 있다. 2010년부터 작성되기 시작하여 현재 제2차 계획이 진행중이다. 기본계획은 다음과 같은 내용을 담고 있다. 국제개발협력정책의 기본방향, 국제개발협력의 규모와 운용계획, 중점협력대상국에 대한 중기지원전략, 국제개발협력의 활용을 위한 투명성 증진 계획 등을 포함고 있다. 매 5년마다 국제개발협력위원회가 심의하여 구체적인 내용과 방향성을 확정하고 국회에 보고해서 의결을 거치는 정책문서이다.

제1차 국제개발협력 기본계획('10.12.21)은 2011-2015년 분야별 국제개발협력 기본계획은 ODA 선진화 방안을 실현하기 위한 중기전략을 세우고 무상협력과 다자협력(UN 및 기타 국제기구) 및 유상협력과 다자협력(국제금융기구)으로 나누어 ODA정책의 큰 그림을 제시하고 있다. 2015년에는 UN 지속가능개발 ‘2030 지속가능개발의제’ 채택을 중심으로 국제개발협력의 환경변화을 감안하여 새로운 정책목표가 제시되었다. 제1차 기본계획 추진결과를 바탕으로 '제2차 국제개발협력 기본계획(2016∼2020)'을 수립하였고, 제2차 기본계획의 내용에는 ‘통합적인 ODA', ’내실있는 ODA', '함께하는 ODA'를 기본원칙을 세웠다.

3) 단기계획 : 국개발협력 종합시행계획

2010년 제1차 국제개발협력기본계획이 발표되고 나서 2011년부터 매년 연도별 국제개발협력 종합시행계획이 발표되고 있다. 내용으로는 년도별 국제개발협력의 추진방향을 제시하고 지난 회기년도의 ODA성과분석과 함께 개선방안을 제시한다. 이어서 당해년도 사업의 전반적인 소개와 함께 각국별로 양자협력과 다자협력분야를 소개하고 있다. 현재 2020년 국제개발협력 종합시행계획이 진행되고 있으며 지난 7월 2021년 종합시행계획이 제35차 개발협력위원회에서 제시되었다. 이 계획을 중심으로 각 부처는 ODA의 기본방향 및 프로그램단위별 사업을 진행하게 된다.

국제개발협력 종합계획안의 수립과정은 다음과 같다. 먼저 기관별 시행계획 수립지침(안) 검토를 주관부서인 국무조정실에서 각 관계부처로 요청한다. (2020년 계회기에서는 주관기관이 각 부처, 2020년 1월에 진행한다.) 또한 한달 후 주관기관은 시행기관에게 ODA사업 대상 수립지침을 안내한다.(2020년 2월) 이러한 지침에 따라 기관별 시행계획을 주관기관에 제출한다.(시행기관은 2020년 3월 6일까지 제출해야 한다) 다음으로 분야별 종합시행계획을 종합하여 국무조정실에 최종 제출한다.(주관기관 → 국무조정실, 2020년 5월) 제출된 종합계획을 무상원조 관계기관 협의회(외교부, 2020년 5월 13일)에 거쳐서 유상사업과 무상 사업 종합 심사와 조정 실시한다.(국무조정실, ~2020년 6월) 마지막으로 2021년 국제개발협력 종합시행계획(요구액 기준)이 의결된다. (국제개발협력위원회, 2020년 7월)

3. ODA 예산의 현황

1) ODA추진실적

중앙정부는 국제적 수준에 맞게 2020년까지 GNI(국민총소득) 대비 ODA 비율을 0.20%까지 확대하는 방안을 제시했다. 그러나 ' 제2차 국제개발협력 기본계획'에서 제시한 2020년까지의 연도별 목표치에 대한 성과와 실적은 2016년 GNI의 0.16%(목표 0.15%), 2017년 0.14%(목표 0.16%), 2018년 0.15%(목표 0.17%), 2019년 0.15%(목표 0.18%)로 나타났다. 2016년을 제외하면 매년 목표치에 도달하지 못했으며, 2020년 목표치인 0.20%을 달성하는 것은 코로나19상황과 더불어 더욱 불가능할 것으로 예상된다.

2019년 진행한 ODA정책 사업의 총 규모는 2조 5,200억원이며 전년 대비 약 1,600억원이 증가하였다. 세계적으로 비교해보자면, OECD 개혁위원회인 DAC의 전체 회원국의 ODA 총규모는 1,528조원이며, 경제규모 대비 ODA/GNI 비율은 평균 0.30%을 기록하고 있다. (영국은 0.7%, 독일은 0.6%, 일본은 0.29%, 미국은 0.16%를 기록하고 있다.) 우리나라는 OECD DAC 회원국 29개 국가 중에서 중위권(15위) 수준으로 저년과 동일한 수준이다.

출처 : 관계부처 합동, <2021년 국제개발협력 종합시행계획안>, 2020, 7

양자협력의 경우 2019년 총 규모는 1조 9,300억원으로 다자협력을 포함했을 때 전체에서 75.5%를 차지하고 있다. 양자간 ODA에서 무상원조는 64% 비율로 1조 2,170억원의 규모이며, 유상원조의 경우 36%로 6,860억원을 잠정적인 사업결산으로 보고 있다. 사업이 진행된 사업비로 지역을 구분해보면 아시아 지역이ㅣ 49.3%, 아프리카가 26.6%, 중남미가 9.6%순이다. 분야별로는 사회인프라를 제공하기 위한 교육(2,600억원), 보건(5,200억원)사업과 경제인프라를 제공하기 위한 에너지 사업(3,100억원), 교통 및 물류 사업(5,100억원)이다.

다자협력의 경우에는 2019년 전체 ODA 사업에서 6,180억원의 사업비로 24.5%를 차지하고 있으며 전년 대비 1%가 감소하였다. 세계은행과 연합한 사업에 3,500억원을 비롯하여 지역개발은행(1,200억원), 유엔과 협업사업(1,000억원)을 진행하고 있다.

2) 2020년 국제개발협력 사업 개요

2020년 ODA 확정액 총 규모는 약 3조 4,270억원이다. 참여한 기관은 총 41개 기관으로 이들 기관은 총 1,551개 사업 추진하고 있다. ODA 전체규모도 2019년 확정액인 3조 2,003억원 대비 2,267억원 증가하여 2019년 대비 7.1% 증가한 것이 된다. 참여기관은 2019년 41개 기관과 동일하며 ODA 사업 수는 2019년 1,404개 사업에 비해서 147개 사업으로 약10% 증가하였다.

사업 유형별로 보자면 총 ODA 중 양자협력사업과 다자협력간 사업의 비율은 약 81:19이며 유상협력사업과 무상협력간 비율은 43:57 수준으로 2019년 양자 및 다자 비율이 78:22에 비하면 양자협력 비율 3%p 증가했다고 볼 수 있다. 지역별로도 아시아, 아플리카 중심의 지원이 증가하였다.

출처 : 2020년 국제개발협력 종합시행계획

사업 분야별로 교통(13.6%), 교육(10.4%), 보건(10.0%) 순으로 공공성을 중심으로 비중이 증가하였으며 2019년 대비 공공행정 분야 1.1%p정도 증가한 것을 볼 수 있다.

출처 : 2020년 국제개발협력 종합시행계획

사업의 형태별로 보자면 다양한 프로젝트(64.2%) 사업을 중심으로 지원되는 것을 볼 수있다. 그외에 봉사단 파견과 연수사업, 개발컨설팅, 민관협력, 기술협력등의 사업형태별 사업비가 편성되어 있다.

출처 : 2020년 국제개발협력 종합시행계획

3) ODA 사업성과를 위한 추진사항

가. ODA 추진 기반 정비

정부의 ODA 사업 예산규모는 지속적으로 증가하였다. 최근 10년간 ODA 사업비 증가율은 11.9%로 OECD 개발위원회DAC 회원국중에서 1위였으며 10년적 대비 2배 이상 증가했다. 이러한 증가는 사실 외교부외의 타 부처 대비 높은 증가유르을ㄹ 유지하고 있으며 ODA 정책에 대한 정부의 높은 의지를 보여준다.

이를 바탕으로 국제개발협력위원회는 2020년 4월 29일 국제개발협력 기본법을 개정하여 체계적이고 효율적인 통합적 ODA 추진을 위한 법적기반을 강화했다. 또한 이를 통해서 종합전략 수립 기능 강화 및 사업예산 조정의 실효성 제고, 평가기능 강화를 위한 사무기구를 2020년 11월에 신설하였다. 또한 주관기관의 유상과 무상 정책수립과 함께 분야별 개발협력전략회의를 운용하고 사업발굴을 위한 기능을 강화하였다.

나. ODA 사업효율성 개선 및 현장성 강화

정부는 ODA 사업효과 증진을 위해 사업전단계에 걸쳐 사업관리 절차를 체계화했다. 무상사업의 체계성 제고를 위해서는 국제협력사업협의회를 개설하여 사업 자체를 융합하였고, 심사에 있어서도 민간전문가가 사업 예비검토에 참여할 수 있도록 확대했다. 또한 모니터링과 사후관리에 있어서도 민관합동 이행점검 및 재외공간 사업 모니터링 결과 피드백을 강화했다. 또한 재외공간의 ODA 현지협의체를 활성화하여 현장인력을 증원하였고 시ㅣ행기관의 현지사무소와 인력을 보강하여 약 60여명의 모니터링이 가능한 인력을 증강하였다. 이를 통해서 현장 중심의 ODA를 추진하기 위한 기반을 확축하였다.

다. 유상, 무상 사업 연계확대

2020년 총 127건, 290개의 사업조정을 통해서 유상 원조와 무상원조의 사업을 연계하고 중복을 방지하였으며 2019년 대비 2배 이상의 사업들이 서로 연계되었다. 정책컨설팅을 진행하여 유상원조와 무상원조의 패키지형 사업을 최초로 진행하였으며 사업의 지속가능성 및 원조효과성을 제고했다. 이외에도 KOICA 플래폼을 통해서 '정부부처 제안사업'을 발굴하고 '융합 ODA 사업'을 적극 발굴 및 확대하여 2019년도에는 19건이자나 진행하였다.

라. 민관현력확대

지속적으로 문제가 되었던 민관협력에 대해서는 시민사회와 기업, 학계 등 다양한 개발협력 주체와 협력을 강화하기 위해서 '정부-시민사회 파트너십 기본정책' 이행안을 2020년에 수립하였고 이것을 이행하기 위해서 노력하고 있다. 또한 기업과 협업하기 위한 방편으로 KOICA는 기업참여혁신프로그램을 ㄹ지속적으로 확대하여 2020년에는 약 214억원의 사업을 진행하였다. 개발협력을 주된 업무로 하고 있는 시민사회와의 정책협의회를 정례화하여 한국의 기업의 해외 ODA 조달 시장 진출을 위한 민간협의제를 운영하였다.

4. ODA 정책 및 예산운용과정의 문제점

1) 국제개발협력에 대한 철학과 이념의 합의 부족

ODA사업은 기본적으로 국제개발협력 기본법의 의거하여 진행되고 있다. 그러나 OECD 개발원조위원회의 가입을 두고 2010년 발빠르게 만들어진 기본법은 국제개발협력의 당위적 차원이 충분한 사회적 합의 없이 제시되었다. 특히 기본법 3조에에 제시된 기본정신이 개발도상국의 빈곤감소와 함께 경제협력관계 증진이라는 서로 상충되는 가치들이 공존하게 되면서 실제로 예산사용에 있어서도 유상원조아 무상원조로 그 비율을 나누는 것이 자연스러운 과정이 되었다. 그러다보니 국가브랜드를 높이거나 정부의 국제사회와의 공조를 위한 투자와 같은 방식으로 관계부처에 제시되었다. 정권의 이해관계와 각 부처의 상황에 따라서 입맛대로 비율이 바뀔 수 있는 여지가 이미 기본법에 나타나 있는 것이다.

자원외교와 기여외교, 국가브랜드 강화를 위한 봉삳단 파견, 실용과 국익의 강화를 위한 ODA 사업은 말그대로 코에 걸면 코걸이, 귀에 걸면 귀걸이가 되었다. 위에서 살펴본 것처럼 ODA 추진체계는 국제개발협력기본법에 의거하여 연도별 종합시행계획이 나오는데, 기본법 자체가 철학이 양가적이다 보니 시행계획도 계속해서 년도별로 상이한 구성과 보고형식을 따르고 있다. 이에 따라서 예산설정에도 철학없이, 기본가치를 훼손하는 사업도 ODA라는 명목으로 진행되고 있는 것이다.

Top-down예산제도에 따라서 예산의 방향성 설정과 예산한도를 국제개발협력위원회에서 설정한다는 부분은 프로세스로 볼 때는 하향식이지만 애초에 기본법 자체가 방향성을 이원적으로 가지고 있다는 것은 부처별 자율성을 주어진 상황에서는 입맛대로 골라서 사업을 진행할 가능성이 높아진다는 문제가 생기는 것이다.

2) 글로벌 아젠다와 적극적 환류시스템의 부재

중장기 종합전략에 대한 큰그림은 어떻게 그려야 할까? 물론 정부에서 그리는 큰 그림은 국제개발협력 기본법에 잘 나와 있지만 장기적인 관점에서의 더 큰 그림은 글로벌 어젠다와 맞추어야 한다. 특히 국제사회와 공조하여 빈곤국의 경제상황과 인권의 문제를 해소하고 빈곤해결을 목표로 한다는 대의에 맞출려면 현재 UN에서 전세계적으로 진행하고 있는 지속가능개발목표(Sustainable Development) 17를 중심으로 진행하는 것이 맞다. 그러나 지속가능개발목표를 ODA사업에 어떻게 적용하여 구체적인 사업전략을 마련한 것인지에 대한 내용은 부재한 상황이다. 17개의 각 분야를 를 통합적이고 포괄적인 관점에서 연도별, 중기별 전략적으로 사업을 배치하는 것이 아니라 산업, 보건, 교육 등 한국이 비교우위를 가지고 있는 사업에 대해서만 연계하는 수준에 그치고 있다. 따라서 지속가능개발목표에 따른 성과측정이나 피드백이 없이 성과와 실적위주로만 보고되고 있기 때문에 이 사업의 성격을 '국제개발협력'이라고 해야할지도 의문인 상황이다.

UN에서 제시하고 있는 지속가능개발목표 17가지

3) 효과성의 측면에서 성과측정의 문제

예산에 따른 사업은 효율성과 효과성을 동시에 갖는다. 효율성이란 투입대비 산출이 얼마나 되었는가의 문제이고 효과성은 그사업이 얼마나 영향력을 미쳤느냐의 문제이다. 연도별 발행되는 국제개발협력 종합시행계획은 효율성의 측면에서 투입과 사업 결과를 이야기 하고 있다. 그러나 효율성의 입장에서도 결과로서 어떤 부분들이 목표한바를 이루었는지 보다는 단순한 사업예산의 사용에 대한 내용만 보고하고 있다. 더욱이 효과성의 측면에서는 개발도상국의 빈곤상황을 얼마난 변화시켰으며 지니개수나 GNI의 실질적인 변화를 가져왔는지등의 성과측정은 전혀되지 않고 있다. 최근에 친환경 기업으로 사랑받는 '파타고니아'도 자신들의 사업효과성을 그 나라의 환경개선율의 10%증가를 목표로 삼는데, 국가적 수준에서 국제개발협력사업의 효과성이 측정되지 않거나 단순히 산출수준에 그친다면 너무한 것이 아닌가라는 생각이 든다.

특히 한국의 국제개발협력의 특징중에 한국형 ODA 모델로 새마을 사업이나 경제발전경험공유사업으로 지정하고 이것을 사업의 효과성으로 보고 있는데, 보편적 원조정책이 아닌 한국의 특수한 정치경제적 상황을 수원국에게 전수하는 듯한 느낌의 사업은 오히려 사업의 효과성을 떨어뜨리는 결과를 가지고 온다. 특히나 한국형 개발모델이 가지고 있는 최근 추세의 지속가능한개발목표의 관점에서 평가도 제대로 이루어지지 않은 상황에서 효과성과 성과측정이라는 것은 문제가 있다.

4) 중장기 종합전략과 사업간 연계 부족

위에서 제시된 문제들이 복합적으로 드러나는 것이 바로 중점협력구 선정의 실효성 문제이다. 중점협력국 제도는 공유지의 비극과 같이 ODA자원의 한정성을 각 부처에서 방향성을 가지고 사업을 진행할 수 있도록 마련되었다. 원조효과성을 높이기 위해서 2015년 정부는 24개국의 중점협력국을 선정하고 ODA예산의 70% 이상을 집중지원한다는 계획을 수립하였지만 실제 지원 실적은 2016년 64.2%, 2017년 59.8%, 2018년 59.2%에 그쳤쳤다.

특히 아프가니스탄, 니카라과, 에콰도르 등의 국가들은 비중점협력국이지만 정치적이고 국제정세를 반영하여 일부 중점협력국보다도 많은 지원을 받았다. 당연히 이점은 비판을 받아야 마땅하고 중점협력국 선정의 실효성에 자체에 대한 의문을 던지기에 충분하지만 더욱이 페루, 콜롬비아, 아제르바이잔 등 1인당 GDP가 7~8천 달러를 넘는이 넘는 고중소득국가들까지 중점협력국으로 선정함으로써 중점협력국의 선정 자체에 대한 의문을 제기하게 만들었다. 선정자체의 문제를 차지하더라도 중점협력국으로 선정된 국가들에 대한 선택과 집중이 일어나지 않는다는 것은 각 부처에서 실제로 진행하는 ODA사업이 전략적이거나 종합적인 중장기 시계에서 진행되고 있지 않다는 것을 단적으로 보여주는 것이다.

또한 유상원조와 무상원조의 분절화 문제를 해결하기 위해서 정부는 2020년 종합시행계획에서 성과로써 유상과 무상의 연계를 제시했으나 여전히 훨씬 많은 수의 사업과 프로그램들이 유상과 무상으로 분절화되어 있으며 이로 인해서 유사 중복사례가 빈번한 상황이다. 개별적으로 사업들을 연계할 것이 아니라 근본적으로 중장기 종합전략을 통해서 사업간 통합된 방식이 이루어져야 하지만 여전히 사업구상은 각 부처의 자율성을 기반으로 진행하고 사후 약방문격으로 사업 연계를 진행하고 있기 때문에 이에 대한 비용 또한 만만치 않은 것이다.

5) 국제개발협력위원회의 조정기능의 부족

정부는 그동안 국제개발협력위원회를 통해서 부처간 이견과 통합을 어려움을 해결하려고 노력하였다. 국제개발협력위원회 내의 국제개발협력사업협의회를 운용하고 외교부 산하의 무상원조관계기관협의회를 설치하여 심의 및 조정 역할을 부여해왔지만 유상과 무상원조 연계는 원활하지 않았고 제대로된 조정기능을 담당하지 못했다. 물론 정부는 2020년 국제개발협력 종합시행계획에서 연계실적의 증가를 제시하였으나 2019년 기준 총 1,404개의 사업중에서 9.1%인 128개의 사업만 연계되어 있다는 것은 기존에 중복된 사업들이 이제 물위로 드러나는 것이라고 볼 수 있다.

정부는 이러한 문제를 해결하기 위해서 국제개발협력위원회 기능을 강화하고 이를 뒷받침하기 위해서 국무조정실 내에 사무국을 두는 방안을 추진하고 있지만 유상과 무상으로 이원화된 구조를 그대로 두고 국제개발협력위원회의 기능만 강화해서는 현재의 문제점을 극복하기에는 한계가 있다. 근본적인 문제를 해결해야 하는 것이다.

6) 개발재원 마련 민간참여 부족

국제개발협력에서 민간의 참여는 점차 늘어나고 있는 추세이다. 이를 증명하는 것은 국제사회에서 이미 205년 아크라행동강력에서 원조효과성 제골르 위해서 시민사회와의 협력을 강조하고 권고한 것이다. 이후 부산원조총회까지 오면서 2011년에는 국제적으로 시민사회와의 파트너십을 바탕으로 개발효과성 논의까지 진행되었다. 그러나 정부는 제 2차 기본계획을 수립하는 과정에서 시민사회의 참여를 배제하거나 제한적으로 두었고 형식적으로 보장하는 태도를 보였다. 국제개발협력위원회 역시 소수의 민간위원을 두고 형식적인 수준의 의견수렴ㅇ를 거치고 잇는 실정이다.

특히 2016년에 진행했던 정부출연금이 아닌 정부보조금형태로 사업방식을 전환한 것은 시민사회와 협업하여 진행하는 프로젝트를 1년단위의 단기프로젝트성 사업으로 치환하여 성과보고의 측면으로 내세우겠다는 심산이 컸다. 물론 다수의 시민사회의 반발로 다시 정부출연금형태로 전환이 되었지만 정부가 시민사회에 대한 태도를 보여주는 단적인 증거였다고 볼 수 있다. 물론 '국제개발협력 분야 정부-시민사회 파트너십 기본정책'을 공동으로 작성하고 2019년 1월에 국제개발협력위원회를 통과하였으나 실효성있는 전략이나 구체적인 이행방안이 체계적으로 마련된 것은 아니다.

더욱이 지속가능개발목표에 있어서 개발재원의 공동마련은 시민사회를 공동의 파트너로 볼 때, 요청이 가능한데 협력방식 자체가 지원체계로 보고 있기 때문에 애초에 시민사회의 재원을 기대하지 않았으며 앞으로 더 개발할 의도가 없어 보인다. 늘어나는 ODA사업의 효과성과 재원마련을 위해서 시민사회와 민간영역과 협업은 필수이지만 정부예산이라는 공유지에서 벗어나지 못하고 있는 패러다임의 한계를 보이고 있다.

5. 대안

1) 국제개발협력 사업의 철학과 목적 정립

문제점에서 제시한 것처럼 국제개발기본계획이 가지고 있는 이원화와 철학부재의 문제를 해결하는 것에서부터 시작해야 한다. 정부가 국제개발협력위원회를 통해서 Top-down예산제도로 각 부처별 예산사용의 한계를 설정할 때 주된 이유에는 철학과 목적에 대한 확실성이 기반이 되어야 한다. 이를 해결하기 위해서는 국제개발협력 기본법 3조에서 제시하고 있는 ‘빈곤감소, 여성·아동·장애인·청소년의 인권향상, 성평등 실현, 지속가능한 발전 및 인도주의 실현’을 경제협력과 국가브랜딩 상승이라는 목표보다 우위에 두어야 한다. 이를 통해서 국제적으로 공유할 수는 국제개발협력의 기본 철학과 이념으로 분명히 제시하고, 이를 실현하기 위한 각 부처의 정책 연계성과 정합성을 제고해야 한다.

더불에서 국제사회와 공조하고 사업의 효과성 측정을 위해서 UN의 지속가능개발계획을 기반으로 지원분야, 이행수단과 성과목표, 성과관리 등을 설정해야 하고 각 부처가 이에 맞는 세부목표와 이행방안, 사업발굴과 전략적인 선택을 할 수 있도록 큰 그림을 제시해야 한다.

성과에 대한 평가기준을 보편화하고 세계적인 수준에서 국제개발협력의 성과기준이 제시되어야 한다. 이를 통해서 기본적으로 부처간 이해타산에 따른 프로젝트 진행이 아닌 일원화되고 상보적인 차원의 국제개별협력사업이 진행될 수 있다.

2) 원조분절화 극복을 위한 통합기구 설치

유상원조과 무상원조로 분절화되어 있는 프로세스를 그대로 유지한 체 사업연계를 하는 것은 한계가 있다. 특히 유사중복 사업이 발생하는 것은 유상원조와 무상원조의 분절화가 가져온 것이 원인이 되기 때문에 이것을 통합하기 위한 통합기구를 신설해야 한다.

정부는 아래와 같이 2020년 국제개발협력 기본계획에서 전략기능을 강화하기 위한 프로세스를 제시했다. 기존의 기본계획과 중점협력국, 연견 종합시행계획의 연계성을 부족을 해결하기 위한 비전을 제시한 것이다. 그러나 문제는 이것을 통합하기 위한 시스템이 마련된 것이 아니라 '국제개발협력위원회'가 이 기능을 담당하거나 연계 전략회의를 진행한다는 방식으로 제안하는 실정이다. 그러나 유상과 무상 원조를 통합하기 위한 기구설치를 통해서 아래의 비전이 실현될 수 있는 시스템을 구축해야 한다.

출처 : 2020년 국제개발협력 종합시행계획

전략과 사업간의 연계를 높인다는 것만으로는 정권에 따라서 국제개발협력위원회의 정치적인 합의에 따라서 충분히 바뀔 수 있는 여지가 많기 때문에 지속적인 연계와 통합을 거듭할 상시기구 설치는 필수적이라고 할 수 있다. 아울러 국제개발협력위원회의 실무능력을 강화하기 위한 기능도 이 통합기구에 포함되어서 전략을 설정하고 선택과 집중을 할 때 그것을 결정할 수 있는 적절한 증거와 성과, 데이터를 제공해야 한다.

3) 민관협력을 위한 거버넌스 체계 마련

2020년 5월 정부는 ODA 통합정보시스템을 기존의 위탁운영으로 진행하던 것을 국제개발협력위원회에서 직접운영하기로 했다. 이러한 시스템이 갖춰진다면, 사업의 전주기가 '발굴-계획-진행-평가-보고'로 체계화될 것으로 예산된다. 그렇다면 이렇나 시스템에 더하여 민관협력을 위한 거버넌스체계를 마련할 수 있다. 특히 시민사회를 동반자적 파트러로 보고 재원마련 뿐 아니라 사업의 투명성과 효과성을 제고하기 위한 관계로 인식한다면 국제개발협력 사업은 내실을 다질 수 있을 것이다.

정부의 예산에 대한 접근성이 미비한 상황에서 민관협력 거버넌스는 문제점에서 제시했던 것과 같이 관리감독해야할 대상으로 전락할 것이나 그러나 각 부처별 예산설정과 진행과정 그리고 사업의 목적과 이행방안에 대한 구체적인 사안들을 공개하고 민관협력을 통해서 내실을 다진다면 부처간 유사 사업 및 중복사업에 대한 모니터링 비용을 줄일 수 있고 효과성의 입장에서도 객관적인 평가구조를 가질 수 있다.

4) 국제개발협력 분야에서 정책실험 제도 도입

정책실험이란 자연과학에서 실험을 통해서 가설을 이론화하는 것과 같이 현실 생활 속에서 정책가설을 세우고 가설을 입증하기 위해 실험을 하는 것을 말한다. 보통 정책은 의제설정과 정책형성 및 관리와 평가의 일련의 주기를 갖게 되는데, 정책실험은 모든 국민들에게 정책을 실현하기 전에 일부 통제된 실험군에서 정책을 실현해보고 장단점을 반영하여 전체로 확산하는 것을 주요한 장점으로 삼는다. 이렇게 되면 어떤 정책이 가지고 있는 대상선정의 오류나, 범위에 따른 오차 가능성, 정책 수혜집단의 효과성의 문제를 실험을 통해서 파악하여 더 완성된 정책을 만들 수 있게 된다.

유럽에서는 약 10년 전부터 생활속의 실험실인 리빙랩(living lab)이나 정부정책을 실험해보는 폴리시랩(policy lab)이 도입되어서 100여개 이상의 연구소에서 다양한 실험들을 진행하고 있다. 다만, 리빙랩은 생활속의 문제를 해결하는데 방점을 둔다면, 폴리시랩은 중앙정부나 지방정부의 정책의 차원에서 가설을 바탕으로 실험을 해보는 것에 중점을 둔다. 특히 거버넌스적 관점에서 보자면 실험 가설을 발견하고 설정하는 과정에서 시민들의 참여가 시작되며, 가설을 직접 실험하는 과정을 시민들이 주도하면서 '자기효능감'을 극대화할 수 있다는 장점이 있다.

한국에서도 2017년부터 중앙정부를 중심으로 정책실험에 대한 논의가 시작되었으며, 서울시의 경우는 '서울시 청년수당'을 비롯해 대구 도시공사의 스마티시티 선도 모델 개발을 위한 '시민주도형 폴리시랩'도 진행중이다. 한국에서는 시민주도형이라기보다는 '정부혁신'의 관점에서 진행되고 있는 측면이 크다. 이 보고서를 정리하면서 최근들어 '정책실험'의 관점에서 가장 많은 활을 하고 있는 Lab2050에서 설명한 '폴리시랩'에 관한 자료를 많이 활용하였다.

LAB2050 보고서 ‘정책실험의 개념과 필요성' 중 발췌

국제개발협력분야에서 최근 각광을 받고 있는 '힘든 시대를 위한 좋은 경제학'은 정책실험 기반의 접근법(무작위 통제 실험Randomized Controlled Test, RCT)으로 2019년 노벨경제학상을 수상한 아비지트 배너저와 에스테르 뒤플로의 책이다. 이들이 주장하는 바는 위에서 설명한 것처럼 국제개발협력 분야에서 정책실험을 위한 무작위실험을 도입하여 ODA사업의 효과성을 미리 점처보고 이에 따라서 사업의 규모를 확대할 것인지를 결정하자는 취지이다. 기존의 ODA사업의 효과성은 문제점에서 지적했던 것처럼 사업의 갯수와 지원규모에 대해서만 집중하여서 실질적인 효과를 볼 수 없었다는 것이었다. 그러나 정책실험을 통해서는 현지주민들에게 얼마나 효과적인 사업인지를 미리 예상해볼 수 있다는 측면에서 ODA사업의 효율성과 효과성을 동시에 살리면서 재원마련의 문제점도 해결할 수 있는 장점이 있다.

유상원조와 무상원조의 통합은 기계적인 통합이 아니라 사전 정책실험을 통해서 가정 효과적인 사업방식이 무엇인지를 미리 증거를 가지고 도출한 다음에 그 비율을 프로그램 안에서 정하는 방식으로 이루어지는 것이 적합하다는 생각을 하게 된다. 아무리 유상원조와 무상원조를 일원화한다고 해서 완전히 무상이나 유상으로 할 수 없기 때문에 실제적인 데이터를 기반으로 해서 무상과 유상원조의 비율을 합리적으로 정하는 부분이 필요하다. 또한 관계부처에서도 무분별한 예산떼이기식의 ODA사업이 아니라 데이터가 축적되면서 자신들의 진행하는 사업의 정당성과 효과성을 투명한 자료와 합리적인 근거를 가지고 제안할 수 있는 방안이 될 것이다.

이런 방식의 사업들이 지속적으로 쌓이게 되면 한국식 개발원조의 방식이 외골수를 탈피하여 효과적이고 개발원조성에 부합하는 수준높은 국제개발협력 사업을 진행할 수 있을 것으로 예상된다. 물론 핀란드나 스웨덴, 영국과 같이 실험의 문화를 리더십 차원에서 먼저 주장하여 데이타기반의 의사결정이 가능하도록 하는 일은 비단 국제개발협력 사업에만 국한 된 것이 아니라 모든 정책에 도입되어야 하는 부분이다.

0. 나오기

국제개발협력사업은 국가의 자존심이 걸린 문제가 아니다. 또한 국격에 관련된 문제도 아니다. 인간이 인간이라면 다른 사람에 대한 동료애를 갖듯이 국가가 다른 국가에 대한 인류에를 발현하는 가장 기본적인 통로이다. 코로나19 상황에서 개발도상국들은 한국의 선진화된 의료체계와 기술에 대한 지원을 더욱 요청하고 있는 실정이다. 그러나 정부는 철학과 이념의 부재로 가장 삭감하기 쉬운 ODA예산을 건드리고 있다. 철학과 이념이 확실했다면 삭감에 대해서도 합리적인 설득이 가능할 것이고 이러한 삭감이 전략적으로 몇 년 안에 ODA사업 효과성의 측면에서 회복되어야 하는지에 대한 이유도 제시될 수 있었을 것이다.

그러나 2021년 국제개발협력 종합시행계획에서 '여론에 따라서' 삭감될 우려가 있다고 하는 부분을 명시하고 있는 부분을 보면서 부끄러움을 느낀다. 얼마나 중장기 전략이 미약하고, 사업 자체의 타당성을 느끼지 못했으면 상황에 따라서 몇천억을 삭감할 수 있단 말인가? 앞으로는 이러한 일이 일어나지 않도록 국제개발협력 기본법에서부터 기본계획, 연도별 종합시행계획의 연계와 함께 상시적 통합기구설치, 국제개발협력위원회의 실무능력 강화가 절실히 필요하다고 생각한다.

참고문헌

1. 2020년 국제개발협력 종합시행계획, 관계부처 합동

2. 2021년 국제개발협력 종합시행계획, 관계부처 합동

3. 제2차국제개발협력 기본계획안, 국제개발협력위원회

4. 2020 제 3차 국제개발협력 기본계획 방향에대한 의견서, 국제개발협력시민사회포럼

5. 보고서 '정책실험의 개념과 필요성', LAB2050

https://www.youtube.com/watch?v=WxIaERLhZqY