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지난시간에 우리는 형평성의 문제를 8가지로 나누어서 생각해 보았다. 오늘은 효율성에 대해서 생각해보자. 효율성이란 투입대비 산출이 높은 것을 말한다. 지난주에 우리가 살펴보았던 형평성은 그 자체가 정책의 목표가 될 수 있다. 형평성을 높이는 것이나 낮추는 것이 정책의 목표가 될 수 있다는 것이다. 그러나 효율성은 그 자로 정책의 목적이 될 수 없다. 효율성은 투입을 하였을 때 어떻게 활용해서 목적을 이룰 것인가에 관련되어 있다. 다시 말하면 수단을 이루는 기준이지 목적에 대한 것은 아니다.
우리는 여기서 아래와 같은 문제들을 살펴볼 것이다.
1) 형평성
2) 효율성
3) 안전
4) 자유
5) 효과성
마라톤을 할 때 몇발자욱을 달리면 더 빨리 달릴 수 있는지가 효율성이라면 방향이 효과성이 되는 것이다. 방향과 목적이 정해진 다음에는 효율성이 매우 중요한 개념이지만, 이것은 우선순위가 아니다. 공공정책의 관점에서는 효율성보다는 '효과성'이 중요한 요소가 된다. 효율성은 화살을 쏜다고 하면 10개를 쏴서 10개가 다 맞추면 되지만 그것이 우리가 이루고자 하는 과녁의 구간을 맞췄는지를 보는 것은 효과성이다.
예를 들어 보자. 텍사스주는 사실 매우 따뜻한 곳이라서 눈이 오는 때가 없다. 그리고 미국의 경우 주마다 다르기는 하지만 텍사스는 공공시설이 민영화되어 있다. 그러나 한번 눈이 많이 온 날이 있었는데 갑짜기 추워진 날씨에 사람들이 난방을 쓰게 되었고 전기료가 사상 최대가 나왔다. 이런 상황에서 공공서비스가 없는 택사스에서는 문제를 해결하기 위해서 어떤 정책을 펼수 있을까? 여기서 바로 처음으로 고민해야 하는 것이 '효과성'이다. 어떻게 하면 이 문제를 해결할 것인가?에 대한 답이 나오면 그것을 '그럼 어떻게 하면 가장 적은 비용으로 큰 효과를 얻을 수 있을까?'라는 질문을 던지게 되는 것이다.
1. 효율성에 대한 고민
자 이렇게 정리해놓고 이제 효율성의 문제를 가지고 고민해보자. 효율성에 대해서 '산출'이라는 것이 문제이다. 사실 시장에서 물건을 사거나 만들거나 거래하는 것은 보이는 것이기 때문에 바로바로 효율성을 알 수 있다. 그러나 사회적 문제를 해결하기 위해서 시행하는 공공정책의 경우 산출에 대한 확인이 매우 어려워진다. 만약 군대의 경우에도 전쟁에 대한 억지력을 어떻게 달성했는가를 생각해보면 사실 애매하다. 보통 전쟁을 하지 않는 나라들은 전쟁에 대한 억지력을 측정하기 어렵다. 그러나 전쟁이 일어나는 국가들은 전쟁횟수대비 승리한 내용과 손실을 계산하면 전쟁억지력을 측정할 수 있게 되는 것이다. 한국은 어떤가? 한국전쟁 이후에 한국군은 한번도 측정해볼 수 없었다. 그러나 반대로 미군은 어떤가? 세계 여러나라들에서 전쟁을 일으키고 지킨다는 명목아래서 전쟁무기를 테스팅한다. 그렇다면 산출을 어떻게 잡느냐에 따라서 효율성이 달라지게 되는 것을 볼 수 있다. 문제는 효율성의 산출을 어떻게 측정하는가이다. 효율성에 대해서 생각해보면 다음과 같은 고민들을 해볼 수 밖에 없다.
1) 산출을 어떻게 측정할 것이가?
2) 효율성의 관점에서 질적 차이를 어떻게 구분할 것인가?
3) 편익의 범위를 어떻게 정의할 것인가?
4) 비용은 누가 부담하고 혜택은 누가 받게 될 것인가?
비용과 편익 분석에 있어서 윌슨의 규제이론을 통해서 보면 4가지의 방법이 나온다. 효율성을 측정할 때 비용과 편익으로 나누어 보면 편익이 일부에게 돌아가고 비용도 일부에게 들어가면 이익집단 정치이다. 반대로 편익도 모두에게 비용도 모두에게 적용되는 것이 대중적 정치라고 볼 수 있다. 비용은 광범위하고 편익은 좁게 되면 고객정치가 되고, 편익이 모두에게 돌아가고 비용이 일부에게 주어지면 기업가적 정치라고 볼 수 있다.
2. 윌슨의 규제정치이론
윌슨의 규제정치이론에 대해서 살펴보자.
일단 비용과 편익을 중심으로 살펴보면, 비용이 분산되었는가 아니면 집중되었는가를 볼 수 있다.
다음으로 비용에 따른 편익이 집중되어 있는가 혹은 분산되어 있는가로 볼 수 있다.
비용이 넓게 분산된 상태 : 비용을 부담하는 집단이 불특정 다수인이고 그 비용은 미미한 물가인상이나 세금의 증가로서 지불되어 그렇게 크게 부담스럽게 느껴지지 않는 상태이다. 고객정치나 대중적 정치가 발생한다.
편익이 넓게 분산된 상태 : 그 편익이 다수에게 약간의 가격 및 세금의 인하, 제품이나 서비스의 질향상, 소비자를 기만하거나 우롱하는 해우이의 감소 등의 형태로 귀속되는 것이다. 기업가적 정치나 대중적 정치가 일어난다.
비용과 편인의 상대적 분포가 규제정치에 미치는 영향
1. 개인이나 집단은 자신의 순이익(편익-비용)이 증가하는 경우보다 감소할 때 정치적으로 민감하게 반응한다. 개인이나 집단이 현재 상태의 개선보다는 위협을 중요시함을 의미한다.
2. 정치적 행동은 비용이나 펴익이 분산되기보다는집중되는 경우에 쉽게 고무된다.
3. 집단이 동일산업, 직종, 지역을 기초로 구성될 때, 이해관계와 신념의 동질성이 높을 때 집단의 조직이 용이해진다. 예를 들면 동업자조합과 여러 산업으로 구성된 경제단체가 그 예이다.
기업가적 정치에서 정부규제의 특성
1. 사회적 분위기와 정치적 계기의 형성이 중요하다.
2. 규제의 내용이 상당히 엄격해진다.
3. 규제입법의 절차적 규정에 있어 많은 예외규정 및 완화를 위한 장치 등이 삽입된다.
4. 규제를 담당하는 규제기관과 피규제산업과 적대적인 관계를 놓이게 된다. 피규제 산업에 포획될 위험이 있다.
고객 정치에서 정부규제의 특성
1. 해당 산업의 경쟁을 제거 또는 약화, 기존의 종사자들은 높은 수익성을 보장받는다.
2. 신규사업자의 진입은 제한되거나 많은 비용이 소요된다.
3. 규제의 수혜자는 잘 조직되어 있어서 규제 기관의 정책결정 및 집행에 강한 영향력을 행사한다.
4. 정부규제가 논란이 될 경우 공익목적의 달성을 위해 불가피하다고 주장한다.
5. 규제도입과정에서 조용한 막후교섭과 로비 등장, 막강한 자금력과 정치적 영향력을 동원하여 정치인 및 규제행정기관과 긴밀한 관계를 유지한다.
대중 정치에서 정부규제의 특성
1. 주로 이익집단보다는 공익단체에 의해 필요성이 제기
2. 정부가 어떤 방식으로든 조치를 취해야 한다는 여론형성이 중요
3. 규제에 대한 이념적 반대가 극복되어야 가능, 자유기업주의와 정부개입의 문제
4. 규제의 정도는 규제기관의 책임자, 대통령의 생각에 많이 좌우된다.
3. 안전의 문제
지역사회에서 공공정책을 결정할 때 생각해야 할 것은 안전의 문제이다. 공공정책을 실행할 때 안전의 문제는 형평성과 효율성을 고려하면서도 매우 중요한 요소가 된다. 공공정책에서 말하는 '공적 가치'를 실현한다고 해도 그것이 만약 안전을 해치게 된다면 정책이 실현되기 힘들어질 수도 있는 것이다. 정책을 진행하는데 있어서 안전이 담보되는 방식으로 정책이 실행되지 않으면 정책은 집행단계로 가지 못할 수도 있다. 따라서 공공정책에서 고려해야 하는 부분이 바로 안전의 문제이다.
4. 자유의 문제
공공정책에서는 매우 논쟁적인 개념이지만 '자유'의 개념은 매우 중요하다. 사회에는 모든 사람들이 기본권을 가지고 시민의 권리를 행사한다. 또한 권리끼리는 서로 충돌하게 되는데, 공공정책은 '공적 가치'를 실현하는 과정에서 자유의 경합이 일어나고 누구의 자유를 더 증진시키는가에 따라서 제한된 자유를 가진 것처럼 정의된 그룹들은 반발을 하게 되는 것이다.
전통적인 관점에서 자유는 '내가 하고싶은 것을 하는 것'이었다면 최근에는 '무엇을 하고 싶이 않을 때 않알 수 있는 자유'라고 할 수 있다. 자유의 제한과 자유의 증진에 있어서 공공정책을 어떻게 형성하고 집행할것인가? 이것은 최근들어서 매우 중요한 이슈이다.
5. 효과성의 문제
정책의 효과를 분류해보자. 먼저는 주요한 효과가 있다. 또한 이것과 다르게 의도하지 않았지만 효과가 나타나는 것이 부수효과이다. 보통은 약물복용에서 말하는 사이드이펙트가 이것이다. 이러한 요소들을 정리해보면 다음과 같다.
1) 주효과 : 주효과는 main effect이다. 이것은 항상 긍정적이다.
2) 부수효과 : 부수효과는 side effect이고 긍정적인 것과, 부정적인 것, 의도적, 비의도적으로 나누어진다.
3) 긍정효과 : 긍정효과는 positive effect이다.
4) 부정효과 : 부정효과는 negative effect이다.
5) 의도한 효과 : 의도한 효과는 intended effect이다.
6) 의도하지 않은 효과 : 의도하지 않은 효과는 unintended effect이다.
7) 역효과 : 역효과는 adverse effect라고 한다. 의도한 것과 반대로 효과가 나타나는 것이다.
8) 무효과 : 집행했지만 문제에 아무런 영향이 없는 것을 무효과null effect라고 한다.
9) 예상한 효과 : 예상한 효과는 forecasted effect이다.
10) 예상하지 못한 효과 : non-forecasted effect이다.
정책을 결정하고 집행하는데 있어서 의도하지 않은 부정적 효과가 나오는 것을 가장 경계해야 한다. 부수효과에서는 다시 의도한 효과와 의도하지 않은 효과가 있다. 보통은 부정적인 효과는 부수효과에서도 의도하지 않은 효과가 되는 것이다. 무효과가 역효과보다는 나을 수도 있다. 무효과의 예는 교육정책일수도 있다. 실제적으로 보면 정책은 무효과가 매우 많다는 것을 알 수 있다. 최악의 상황은 예상하지 못한 부정적인 효과들이 엄청난 효과들을 만들어 낸다. 교육정책으로 컴퓨터보급정책을 실행했는데 청소년들이 음란물에 빠지는 예상하지 못한 의도하지 않은 부정적인 부수효과가 나타날 수 있는 것이다
행정의 가치 7가지
I) 효율성
효율성은 다른 말로 '능률성'이라고 정의되는 개념으로, 비용 대비 효과가 높은 정도를 의미한다.
가장 최적의 수단을 활용하여 목표를 수행해가는 것이 행정의 본질이라고 본다면 효율성은 행정이 지향하는 가장 중요한 가치들 중 하나에 해당이 되겠다. 행정에서 정책을 체택해 나갈때, 사용하는 B/C 분석이 효율성을 잘 나타내고 있는 사례이다. 여러 정책들 , 즉 D , E , F 정책이 있을 때, 세 정책 모두 같은 B를 나타내더라도 C가 가장 적은 정책이 효율성의 가치에 입각하여 선택이 될 것이다.
효율성의 대표적인 사례로는, 대구-무주 고속도로 사업이 해당 되는데, 이 사업은 노선의 대부분이 산간 지역을 통과해가야하므로 공사 비용이 너무 많이 들어 B/C 분석에서 매우 낮은 수치를 받았고, 결과적으로 효율성이 떨어진다고 평가받아 사업이 보류된 바 있다.
효율성은 쉽게 말하면, 불필요한 비용은 대폭 줄이고, 최소의 비용으로 목적을 달성해나가는 것을 지향한다는 뜻이다. 사실 행정은 '효율성'을 달성해나기가 쉽지 않다. 왜냐하면 행정은 '정치적 결정'에 기반해서 이루어지기 때문이다. 수 많은 이해관계자들의 의견을 조정해서 의사 결정을 하게 되며, 그 과정에서 가장 효율적인 수단을 사용하기보다는 이해관계자들이 원하는 대안을 체택하게 된다. 그러나 정보화시대의 도래로, 행정은 수많은 정보들을 처리해나가야 하기에 효율성이 매우 강조되고 있는 현실이다.
II) 효과성
효과성은 행정이 지향하는 정책 목표가 달성된 정도를 의미한다. 즉, 행정이 추진하고 있던 정책들이 원래 의도하고 있던 목표가 있었을테고 실제로 정책 집행을 통해 얼마나 의도한 목표가 달성되었는지를 살펴보게 되는 것이다. 사실 효과성은 효율성과 다르게, 정책 집행에 소요된 비용은 전혀 고려하지 않는다. 다시 말하면, 비용이 많이 들어도 의도한 목표만 달성이 되었다면, 그 정책은 성공했다고 보는 것은 효과성이라는 가치에 입각한 것이다. 효과성은 대략적으로 outcome (결과) , impact (영향) 두가지 정도로 나뉜다. outcome은 행정이 본래 정책을 통해 직접적으로 달성하고자 했던 수치를 의미한다. 예컨대, 행정은 A정책을 통해 OO 지방의 도로 포장율을 기존 70%에서 94%정도로 높이는 본래의 목적을 달성했다. 이 사례가 이에 해당한다.
impact는 행정이 정책 집행을 통해 실제적으로 사회 전반적으로 나타나게 만든 변화를 의미한다. 예컨대, 행정은 A정책을 통해 OO 지방의 도로 포장율을 기존 70%에서 94% 정도로 높였고, 결과적으로 OO 지방의 주민들은 도로 이용에 많은 혜택을 받아 삶의 질이 높아졌다. 여기서 주목할 점은 outcome과 impact는 괴리가 있을 수 있다는 것이다. 이는 outcome은 달성됐지만 impact가 나타나지 않는 현상으로 정리된다. 도로 포장율은 높아졌지만, 주민들의 삶의 질이 높아지지 않는 것, 이것이 바로 이에 해당한다. 그리하여 효과성의 중요한 이슈는 impact의 달성 정도라고 볼 수 있겠다.
iii) 형평성
형평성은 행정이 정책을 통해 달성한 성과 및 이익을 모든 사람들에게 얼마나 골고루 분배했는지를 파악하는 개념이다. 형평성은 모든 사람들이 동일한 혜택을 받도록 정책이 추진되어져야 함을 뜻하는데, 아무리 행정이 많은 성과를 산출해도, 그 성과가 특정 계층의 사람과 특정 주민들에게만 분배된다면 이는 실패한 행정이라고 본다. 형평성의 대표적인 사례에는 '소득재분배정책' , '복지정책'이 있다. 그래서 형평성은 사실상 '효율성'과 상충하는 개념이다. 우리나라 정부가 1970년대 이후 경제성장 정책을 펴면서 현재의 소수 재벌기업에 많은 투자를 했던 사례가 행정이 '효율성'을 추구한 대표적인 사례인데, 그로 인해서 현재 빈부격차가 매우 크고, 몇몇 특권 계급 집단만이 배타적으로 이익을 할당받는 문제가 발생한다. 효율성은 사실상 특정 집단에 집중적으로 투자를 하고, 투자에 따른 이익이 점차적으로 타 집단에 확장되는 것을 기대하는 정책과 관련이 깊은데, 이는 결과적으로 형평성을 결여시키는 문제를 야기하는 것이다. 형평성의 경우도, 국가가 너무 형평성을 중시한 정책을 펼치면 '정부실패'를 야기해 '비효율성'이 초래될 우려가 있다.
IV) 민주성 ( 공개성 / 투명성 / 대응성 )
민주성은 '열린 행정' 이 한 마디로 바로 설명되는 개념이다. 민주성은 행정이 민주주의의 정치 체제에 높여 있음에 기반하는 개념으로, 행정이 국민 한 명 한 명이 가지고 있는 기본권을 존중하고, 이에 상응하는 행정을 해야 함을 의미한다. 그리고 행정 조직 내부에서도 조직 구성원들이 민주적인 의사결정을 통해 문제를 해결해나가야 함을 의미하기도 한다. 즉, 하향식 , 중앙집권적 , 독재적 의사결정은 지양한다. 공개성 혹은 투명성과 관련해서는 모든 행정 업무 사항 , 행정 이슈 , 행정처리 과정들을 홈페이지를 통해 전 국민에게 공개하도록 하는 것이 이에 해당한다. 사실상 행정의 민주성은 국민들을 위해 봉사하는 행정 관료들이 부당하게 국민의 기본권을 침해하거나 불친절한 서비스를 통해 국민들을 무시하는 태도를 버리고 좀 더 국민의 기본권을 보장하기 위해 노력하고, 친절하게 국민들을 위해 봉사해나가는 것을 지향한다고 볼 수 있다. 또한, 국민의 권리가 부당하게 침해됐을 때는 이를 구제할 수 있는 제도를 만드는 것도 행정의 민주성에 해당한다고 볼 수 있다.
민주성은 대응성도 포괄하는 개념이다. 대응성의 경우, 행정은 국민 한 명 한 명의 욕구를 바르게 파악하고, 그 욕구를 충족시켜주어야 함을 의미한다. 즉, 행정은 끊임없이 국민의 목소리를 듣고, 국민이 원하는 맞춤형 정책들을 추진해나가는 것이 대응성의 핵심이다. 행정 스스로의 자의적인 판단과 효율성에 경도된 모습을 버리고 국민들의 요청에 따라 유연하게 변해나가는 것을 뜻하는 개념이다.
V) 공익성
공익성은 행정의 정체성을 나타내는 가장 중요한 가치에 해당이 되겠다. 여기서 논의해봐야하는 부분은 과연 공익이 무엇이냐는 점이다. 공익은 행정이 담당하고 있는 국민 모두의 이익을 의미한다. 즉, 사익과 반대 개념으로, 어느 한 사람의 배타적인 이익을 의미하는 것이 아니라, 집단 전체의 수준에서 향유되는 이익을 의미한다. 단적인 예로, 경영을 담당하는 기업체들은 생산을 통해 얻은 이익을 사회 전체적으로 배분하는 것이 아니라, 회사 내부에만 한정시켜 배분한다. 그리고 항상 이익의 극대화를 위해 일하는 집단이라고 볼 수 있는데, 이는 사익추구라 볼 수 있고, 행정을 담당하는 정부의 경우에는, 이익 극대화보다는 사업을 통해 이익이 국가 전체적으로 배분되는 것을 목적으로 한다. 이는 공익추구라 볼 수 있다. 사실상 공익이라는 개념은 개인마다 정의가 다를 수 있지만, 이해를 돕기 위해 단적인 예로, 어떤 한 토지 소유주가 자신이 20년 동안 농사를 지은 농경지가 있었는데, 어느날 국가가 자신의 농경지를 가로지르는 왕복 6차선 고속도로를 건설하기로 계획하면서 자신이 가지고 있는 농경지를 강제로 몰수해버렸다. 이는 국가가 왕복 6차선 고속도로 사업을 통해 많은 주민들에게 이익을 제공하고자 했고, 그 과정에서 한 토지 소유주라는 개인의 이익을 침해하는 결과를 초래했다. 이는 국가가 토지 소유주가 얻는 사익을 위해 사업을 추진하는 것이 아니라 많은 주민들이 얻게 되는 공익을 위해 사업을 추진한 것이라고 판단할 수 있다. 물론, 사익이 침해된 것에 대해서는 보상을 해야 하며, 이는 헌법 제23조 3항에 나와 있다.
사실상, 행정이 공익을 추구하는 관계로, 전기,상.하수도, 교육 , 도로 등 초기 투자 비용이 많이 드는 공공재를 주로 제공하게 된다. 주로 국민으로부터 징수하는 세금을 통해 공공재를 제공하게 되는데 공익을 위해 국민들에게 공공재에 대한 사용료를 징수하지 않아, 국민들은 세금이라는 아주 저렴한 비용으로 공공재를 이용하게 되고, 정부는 비용에 비해 들어오는 수익이 턱없이 작아서 수도 없는 재정적자의 위기에 노출된다. 그래서 사실 정부는 세금 이외에 채권을 발행하여 공공사업을 수행하는 경우가 종종 있다. 이는 사익을 추구하는 기업체가 비교적 높은 가격의 서비스를 제공하여 이윤을 남기는 것과는 아주 대조적인 모습이다. 이것이 바로 공익성을 추구하는 행정의 모습이라 할 수 있다.
Ⅵ) 책임성
책임성은 행정이 윤리적인 의무를 잘 수행하고, 행정의 결과에 대해서 관리해 나갈 것을 지향하는 개념이다. 책임성은 행정 윤리 및 성과관리제도와 관련성이 있다. 공직자들은 업무를 수행하기에 앞서 윤리강령을 숙지하도록 하는 관행이 있으며, 공직자윤리법 , 부패방지법 등은 행정의 책임성을 재고하는 기능을 수행한다.
행정의 결과에 대해서 관리해 나가는 부분은 행정이 국민들의 요구를 얼마나 잘 반영하여, 타당한 행정의 결과를 도출해나가는 의무와 관련이 있다. 국민의 요구를 잘 반영하지 못하는 행정부는 결과적으로 국민의 신뢰를 잃고, 선거를 통해 정부의 교체가 이루어져, 사실상 국민에 대한 책임을 지게 된다. 그리고 연공서열적이고 무사안일적인 행정은 비효율적인 업무 수행을 불러와, 필요한 행정 성과를 가져오지 못하는 문제를 발생시킨다. 그러므로, 능률적인 행정 업무 수행을 통해 일정 수준 이상의 행정 성과를 창출하고, 그로 인한 이익을 국민들에게 제공해야 하는 적극적인 행정의 책임 의식이 요구되는 바이다. 따라서 요약하면, 이러한 행정의 책임성은 정치적 책임성과 경제적 책임성으로 정리할 수 있다.
VII) 합법성
합법성은 법치국가의 요청에 따라, 행정이 국가가 제정한 법규에 부합해야 함을 의미한다. 즉, 합법성은 행정이 자의적으로 이루어지는 것을 방지하고, 행정이 일정한 방향성을 가지고 일관적으로 이루어지는 것을 요청하는 개념이다. 합법성은 행정과 법의 관계로 논의해볼 수 있는 개념인데, 법이 행정의 한계로 작용하면서, 동시에 행정의 근거로 작용함을 의미한다. 한계는 행정이 일정 수준의 한계를 넘어서서 국가 전체의 질서를 문란하게 하지 않도록 방지하는 역할이고, 근거는 행정이 할 수 있는 일이 무엇이고, 언제 어디서 어떤 방식으로 해야 하는지에 대한 구체적인 가이드라인을 제공하여, 행정의 안정성과 정당성을 높여주는 역할이다. 우리는 법은 보통 처벌을 통한 질서 유지의 기능만을 담당하다고 생각한다. 그러나 이는 법률 우위의 관점에서 파악한 개념이다. 법률 유보의 관점에서 다시 한 번 생각한다면 법은 행위에 정당성을 부여하고, 특정 행위가 가능하게끔 만들어주는 역할을 수행하기도 한다. 우리가 혜택을 받고 있는 각종 보험제도 , 복지서비스는 법을 토대로 만들어졌다. 만약 법이 없었다면 무엇을 근거로, 보험제도와 복지서비스를 제공할 수 있겠는가? 그렇기 때문에 국회의원들이 민생 법안을 만들지 않는다고 비판하는 이유도 국회의원들이 그런 법안을 안 만들면 국민들이 복지 혜택을 받지 못하게 되기 때문이다. 즉, 법은 국민의 권리를 보장해주는 역할을 수행한다. 결론적으로, 행정이 법규에 부합한 방향으로 이루어 질 때, 국민들에게 적절한 편익을 제공해 줄 수 있는 바른 행정이 될 수 있기에 합법성은 중요한 행정의 가치가 된다.
