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Mar 11. 2021
지역정책결정의 정치경제2_정책분석과 형평성의 문제
행정대학원 공공정책 전공
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정책이라는 것은 무엇인가? 정책은 문제를 해결하기 위한 정부의 지원, 동원 계획이라고 볼 수 있다. 따라서 이러한 계획이 설득력을 가지기 위해서는 정책논리가 필요하다. 정책이 제대로 작동하지 않는 이유는 정책논리가 잘못 설계되었기 때문이다. 또한 정책의 대상이 '사람'이기 때문에 그렇다. 어떤 상황에서 사람들은 상황에 맞게 자신의 행동을 바꾸고 그것을 미리 예측한 정책은 현실을 벗어나게 되는 것이다. 정책의 목표는 바로 문제해결이다.
생각해보자. 문제라는 것이 정말 해결이 가능한 것인가? 문제해결이라는 것은 영어로 problem solving을 해석한 것이다. 그런데 solving이라는 단어를 어떻게 볼 것인가?가 문제이다. 공학적인 면에서는 문제의 원인을 없애는 것이 해결이다. 그러나 사회문제는 그렇지는 않다. 그럴수가 없다. 대부분은 증상의 측면에서 접근하기 때문이다. 그러나 사회문제의 원인은 너무 깊거나 너무 다양하거나, 너무 많은 역사적인 측면을 가지고 있는 경우가 많다.
사회문제는 물 밑에 가라 앉아 있는 끓고 있는 계란과 같다. 어느정도 환경이 바뀌어서 물이 끓기 시작하면 계란이 익어서 물 위로 떠오른다. 그런데 이 계란을 다시 물밑으로 가라앉게 만들기 위해서 대책을 시행한다. 대부분은 문제해결이 원인의 해결이 아니라 증상의 해결에 그치는 경우가 많다.
오히려 '정책문제 해결'이라기 보다는 '정책문제 관리'라고 보는 것이 맞을 것이다. 문제가 끌어넘치지 않게 수면 밑으로 가라 앉을 수 있게 하는 것이 관리일 수 있다. 정책이라는 것은 이런 의미에서 '문제의 체계적인 관리'라고 말할 수 있다. 사회문제가 일시에 높게 발생하거나 어떤 계기에 의해서 여론이 강력해지면 사회문제는 정책문제로 전환되는 것이다. 대부분의 정책은 정책문제의 해결을 지향하는 것이 아니라 적정한 수준의 '관리'를 목표로 한다. 어느조직이든 적정수준을 가지고 있다. 반드시 문제를 해결할 수 없다. 적정한 수준에서 관리할 수 있는 정도이기 때문이다.
정책의 의사결정 의제가 되는 것은 기회의 창을 통해서 그렇게 된다. https://brunch.co.kr/@minnation/2360
https://brunch.co.kr/@minnation/1872
오늘의 주제는 다음과 같다. "정책문제는 거울로 보는 것과 흐릿하다: 정책문제의 모호성과 진단과 처방의 연결성" 데보라 스톤의 '정치적 패러독스'를 통해서 정책분석의 역설과 모호성에 대해서 알아보자. 특히 형평성을 정의하는 그녀의 논리는 매우 합리적이다.
1. 정책목표
정책목표라는 것은 목표 자체이기도 하지만 무엇이 문제인지를 설정하는 것이기도 하다. 이 중에서 가장 중요한 것 중에 하나는 '형평성'equity이다. 물론 경제성장의 단계에서는 형평성보다는 확장성이나 성장이 핵심적인 정책목표가 될 수도 있을 것이다. 그러나 지금 현재 한국상황에서는 형평성이 매우 중요한 정책목표이자 문제가 된다.
형평성은 그러나 상황에 따라서 매우 다른 뜻으로 사용하고 있다. 그것은 크게 보면 형평성은 Equity, Efficiency, Security, Liberty이다. 생각해보자. 케이크가 있는데 모두가 나누어 먹을려고 한다. 그럼 어떤 방법으로 나누어야 할까? 형평성의 관점에서는 차별을 합리적을 할 수 있는 것이다. 차별이라는 개념보다는 합리적인 배분 방식이라고 할 수 있다.
2. 형평성의 종류
데보라 스톤은 그의 저서 '정치적 패러독스'에서 형평성을 이야기한다. 스톤이 말하는 형평성의 종류는 다음과 같이 8가지의 방법이 있다.
1. Equal slices but unequal invitations
2. Unequl slices for unequal ranks but equal slices for equal ranks
3. Unequal slices but equal blocks
4. Unequal slices but equal meals
5. Unequal slices but equal value to recipients
6. Unequal slices but equal stating resources
7. Unequal slices but equal statistical changes
8. Unequal slices but equal votes
그렇다면 이제 케이크를 다음과 같이 8가지 방법으로 나누어 보자. 과연 어떤 방식으로 형평성을 유지하고 발전시킬 수 있는지를 알아보자.
1) Equal slices but unequal invitations
일단 먹는 사람들은 모두 동일한 케이크를 먹을 수 있다. 그러나 이것은 초대받은 사람만 그럴 수 있는 것이다. 일정한 기준을 만들고 그 기준에 통과된 사람들에게는 정책이 형평성있게 적용되는 것을 말한다. 이것은 대부분 정책이 가지고 있는 정책대상과의 관계이다. 65세 이상의 노인분들께 무임승차를 인정하는 것은 보통 여기에 포함된다. 그런데 어떤 논리를 만드는가에 따라서 속하는 것이 달라진다.
2) Unequl slices for unequal ranks but equal slices for equal ranks
두번째 경우는 평등하지 않은 조각을 다른 지위에 있는 사람들에게 주지만, 같은 지위에 있는 사람들에게는 같은 조작을 주는 것이다. 그러니까 그룹핑, 계층화, 범주화가 되어 있는 곳에서는 동일하게 케이크를 받고 그 외의 범주는 다르게 주는 것이다. 이것도 정책대상에 있어서는 매우 많이 사용하는 분류법이기도 하다.
3) Unequal slices but equal blocks
세번째는 똑같은 크기의 조각을 주지는 않지만 동일한 장벽을, 제한을 두는 것이다. 따라서 장벽을 넘어서는 사람들은 케이크를 먹을 수 있고, 장벽을 넘지 못한 사람은 케이크를 먹을 수 없게 된다. 제한은 동일하고 결과는 모두 다를 수 있다는 것이다.
4) Unequal slices but equal meals
이 경우는 전체 식사의 칼로리를 맞추어 주는 것이다. 케이크는 동일하게 먹지 못했지만, 그 후에 나오는 코스 요리에서 식사는 동일하게 맞추어 주는 것이다. 일단은 케이크를 먹고 싶은데로 먹고 케이크를 못 먹은 사람은 배가 부를 때까지 추가로 먹을 음식을 제공하는 것이다.
이러한 형평성의 개념은 '독립유공자 자녀 특별전형'과 같은 정책이다. 물론 논리성을 갖기 위해서는 유공'이라는 것을 정의해야 한다. 그러나 어느정도 사회에서 사람들이 공유하는 '독립'의 효과와 중요성이 인정되기 때문에 유공자들에게는 그 당시에는 국민으로서의 당연히 받아야 하는 것을 못받았기 때문에 추후에 자녀들에게 전해주는 것을 볼 수 있다. 여기서 핵심은 유공자 자녀에게 준다는 것이다. 만약 국가유공자라서 연금을 받는다고 하면 첫 번째 케이스가 되는 것이다.
또한 지연인재 전형과 같은 경우, 지역인재 쿼터에 의해서 지역에 살고 있는 학생들에게 혜택을 주는 것이다. 여기서 핵심은 과거에 누리지 못한 혜택을 지금 누리게 해주는 것이다. 공공구매에 있어서도 사회적기업, 장애인 기업, 여성 사장 기업 등등이 가점을 받게 되는 것을 볼 수 있다. meal에 관한 정의는 아무래도 역사적으로 한 세대 전에 있었던 일들을 보상하는 개념으로 보면 이해가 쉬울 것이다.
5) Unequal slices but equal value to recipients
조각을 불평등하지만 평등한 가치를 부여받는 것을 말한다. 케익을 좋아하는 사람이 있고 별로 좋아하지 않은 사람이 있는데 어쨌든 동일한 가치를 느끼게 하는 것이다. 불공평한 것 같지만 사람들의 선호는 다르다는 것을 제공한다.
6) Unequal slices but equal stating resources
다음으로는 동일한 포크를 받았기 때문에 기회는 평등하지만 결과는 스스로 책임져야 한다. 우리나라 교육제도가 이것과 같다. 모든 사람이 똑같은 상황 속에 놓여 있는데 성취가 달라지는 것은 개인의 성취, 노력에 달려 있다고 말하는 것이 바로 이것이다. 여기서 핵심은 똑같은 출발선이라는 것이다. 과정이 공정하면 차별이 합리적일 수 있다는 것이다. 미국의 sat와 같다. 이것은 미국의 적성검사인데, 공교육을 충실히 받으면 점수를 받을 수 있다가 된다. 그러나 최근에는 이들이 똑같이 시작하지 않는 것이 드러나면서 공정성, 형평성의 문제가 드러나고 있다.
7) Unequal slices but equal statistical changes
다 같은 확율로 먹게 되지만 모두가 주사위를 던지는 것이다. 그러니깐 확율은 같은데 주사위의 결과에 따라서 달라진다. 따라서 결과적으로는 형평성은 없다. 그러니깐 복불복인 것이다. 부동산 청약이 바로 여기에 근거해 있다. 확율이 문제가 있을 때 형평성에 어긋난다고 말하는 것이다. 이번에 LH공사 문제가 바로 이것이다.
8) Unequal slices but equal votes
이것은 모든 사람들에게 불평등하게 분배하되, 표를 주고 그것을 투표를 해서 케이크를 주는 것이다. 이것도 역시 케이크를 형평성있게 나누는 것이다.
3. 형평성의 역설
우리나라가 발전하면서 정책에 있어서 '형평성'의 문제들이 등장하고 있다. 범주의 문제, 시작과 균등의 문제, 기회의 문제 같은 것들은 모두 형평성의 문제가 된다. 정책문제를 해결을 하기 위해서는 이렇게 정책분석에 있어서 비합리적인 요소들이 합리성을 받아가는 과정이 수반되는 것을 말한다. 데보라 스톤은 자신의 책에서도 동일하게 형평성이라는 것은 사회적으로 결정된다는 것이다.
오늘 우리가 알아본 형평성의 문제는 '어떤 것이 문제인가'에 대해서 분석의 기준으로 살펴볼 수 있고, 결과적으로 우리가 정책이 성공했는가를 기준삼을 때 적용해 볼 수 있는 것이다. 정책의 패러독스를 이해하고 이것을 기반으로 정책에 대한 합의를 만들어가는 것이 중요한 것이다.
이에 대해서 데보라 스톤은 아래와 같이 정책을 분석하는데 있어서 사람들은 두가지의 메타포를 사용한다고 말한다. 그것은 시장과 공동체라는 메타포이다. 위에서 살펴본 '형평성'을 시장의 관점에서 보면 기회의 평등, 출발선과 같은 것이 될 것이고, 공동체의 관점에서 보자면 결과의 평등과 그 과정의 평등이라고 볼 수 있는 것이다.
