정책형성론 9_정책의제설정
행정대학원 공공정책 과정_정책의제 설정
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지난시간에 우리는 정책이 어떻게 형성되는지 체제의제, 제도의제, 의사결정의제의 관점에서 살펴보았다. 정책형성론은 이제 막바지로 간다. 오늘 의제설정에 대한 이론과 다음주에 의사결정 모델을 마지막으로 이론부분을 마치고 조별발표로 넘어갈 것이다.
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1. 의제의 개념과 종류
T.A.Birkland
의제형성이란 문제 및 대안적 해결책이 공중이나 엘리트의 관심을 얻거나 잃는 과정을 의미하며 의제형성 이해의 핵심이 의제의 개념이다.
의제란 문제들의 집합체, 원인, 상징, 해결책의 이해 및 일반공중이나 공직자들의 주의를 끄는 공적문제의 다른 요소들이라고 정의한다.
의제는 모든 정부수준에서 광범위하게 존재하기 때문에 이러한 광범위한 의제들을 수준에 따라 의제우주agenda universe, 체제의제system agenda, 제도의제institutional agenda, 의사결정의제descision agenda로 분류하였다.
Cobb와 Elder
Cobb와 Elder는 체제의제를 '정치공동체의 구성원에 의해 공중의 관심을 받을 만하고 기존 정부당국의 합법적인 관할권내에 관련되는 일이라고 공통적으로 인지된 논제로 구성된다.
체제의제와 체제우주간의 경계는 기존정부당국의 합법적 관할권의 한도를 나타낸다.
제도의제는 '권위있는 의사결정자의 적극적이고 심각한 고려를 위해 명시적으로 정렬된 항목들의 집합이다'
어느조직이나 사회를 막론하고 시간과 자원이 제약된다는 것은 다룰 수 있는 논제의 수도 제한될 수 밖에 없다는 것을 의미하며, 그에 따라 제안된 수의 논제만이 제도의제에 도달할 수 밖에 없다.
의제의 종류
1. 체제의제 : 일반적인 사회적 문제를 말한다.
2. 제도의제 : 체제 의제 중에 정부가 관심을 보이고 아젠다로 삼는 의제이다.
3. 의사결정의제 : 제도의제 중에서 해결하기로 최종적으로 결정한 의제를 말한다.
2. 의제설정의 경로
정책의제는 먼저 사건 혹은 사태에서 출발한다. 사건으로 부터 모든 것들이 시작된다.
사건에 영향이나 결과로 개인의 문제가 발생할 때 이것을 개인 문제로만 볼 것인가? 아니면 공공문제로 볼 것인가를 결정학게 된다. 이것이 나에게만 일어난 것인지, 아니면 모든 사람들에게 일어난 것인지를 판단하는 과정이다.
만약 사건의 영향이 개인에 국한되지 않고 공적문제로 이해될 만큼 범위의 문제가 거대하다면 사회문제로 인식하면서 공공의 논제가 되는 것이다. 공공의 논제는 사회적 논쟁이나 쟁점이 되는 것이다.
사회적 문제를 '정책'의 영역으로 가지고 와서 '공증의제' 혹은 정책문제로 다루기 시작하면서 본격적으로정책주기에 포함된다.
1. 사건, 사태
2. 개인 문제(사적문제)
3-1. 개인문제(순수개인문제)
3-2. 공적문제, 공공문제(사회문제)
4. 공공 논제, 공적논제(사회적 제, 쟁점적 문제)
5. 공증의제(정책문제)
6. 공식의제(정책의제)
3. 의제설정 모형
1) 코브, 로스, 로스(코브, 엘더) 모형
정책의제설정과정을 다음과 같이 나눈다.
①제기(initiation) : 공공문제화
②구체화(specification) : 공공논제화 단계
③ 확장 (expansio n) : 공중의제화
④ 진입(entrance) : 공식의제화
논제의 성격 및 그것이 공식의제로 채택되는 접근양상(주로 의제형성의 주체)의 차이에 따라 다음과 같이 나누어진다.
① 외부주도형(outside initiative model)
② 동원모형(mobilization model)
③ 내부접근형모형(inside acess model)로 나뉜다.
2) Kenderick의 모형
특정한 사회문제가 정부에 의해 해결되기를 바라는 사람들이 그들의 의도를 실현하기 위하 여 정책과정에 참여하는 것을 정책의제형성과정으로 보고 이를 다음과 같은 경로로 설정하였다.
1. 문제진술과정(Phrasing the Question) 이 과정에서의 유의사항은 ① 그 문제의 원인과 예상되는 결과는 어떤 것인가? ② 그 문제와 관련자들은 누구이며, 그 문제에 관심이 가장 많은 자는 누구인가? ③ 그 문제로부터 가장 많은 득이나 실을 보는 자는 누구인가?④ 그 문제에 대한 이익집단들의 반응은 어떠하며 정책결정자들의 생각은 어떠한가? ⑤ 그 문제가 다른 사람들에게 주는 영향은 어떠한가?
2. 문제전달과정(Communicaton) 문제의 중요성과 심각성, 정책적 해결의 필요성 등을 관련공익이나 집단에게 전파,확산함으 로써 정책결정자들에게 영향력을 행사하는 과정을 의미한다.
3. 조직화과정(Organizatiion) 조직화의 과정이란 앞의 과정에 의해 쟁점화된 문제를 보다 효과적으로 정부의 정책결정자 들에게 전달함으로써 그들의 관심의 대상이 되고 아울러 정책의제로 채택해 주도록 하기 위 하여 그 문제를 잘 대표해 줄 수 있는 조직을 확보하는 단계를 말한다. 이 과정을 다시 말하면 제도의제화과정이라고 볼 수 있다.
3) C. Jones의 모형
Jones는 정책의제형성과정을 문제의 정부귀속과정(problem to government)으로 보고 있으 며, 이 과정을 기능별로 분류하였다.
1. 사건인지 및 문제정의(Perception and Definition)
2. 결집 및 조직화(Aggregation and Organization)
3. 대표(Representation)
4. 의제채택(Agenda Setting)의 단계로 나누고 있다.
4) R. Eyestone의 모형
제1단계: 사회의 집단에 의해 사회문제(Social Problem)가 인지된다.
제2단계: 다른 견해를 가진 집단들이 관련된다.
제3단계: 사회문제가 사회논제(Socal Issue)로 된다.
제4단계: 더 많은 집단들이 관련되어 공중의제(Public Issue)로 된다.
제5단계: 논제기업가(Issue Entrepreneur/Policy Entrepreneur)들이 활동한다. 체제의제가 제도의제로 빨리 들어설 수 있도록 촉매역할을 하는 사람들을 논재기업가 혹은 정책기업가라고 한다.
제6단계: 공중의제가 공식의제(Official Issue)로 된다.
5) John Kingdon의 모형
Kingdon(1984)은 미국연방의회제도의 의제설정과정에 대한 연구를 바탕으로 의제설정모형 을 제시하였다.
그는 세 종류의 흐름(stream)이 만났을 때 기회의 창(window of opportunity)을 통하여 정부의제(governmental agenda)가 의사결정의제(decision agenda)가 된다고 주장한다.
이 세 종류의 흐름은 첫째로, 문제의 흐름(problem agenda)으로 문제의 속성을 포괄하며, 문제가 악화되거나 호전될 수 있고, 획기적인 사건(focusing event)으로 인해 공공이나 엘리트의 주요관심사로 대두할 수도 있으며, 정책흐름(policy stream)에 포함 되어 있는 해결책을 통하여 문제가 해결될 수도 또는 해결되지 않을 수도 있다.
둘째로, 정 책의 흐름은 문제를 검토하고 그에 대한 해결책을 제시하는 전문가나 분석가로 구성된다. 이 흐름 내에서는 다양한 가능성이 탐색되며 그 가운데에서 해결책이 제시된다.
셋째로, 정 치적 흐름(political stream)은 국가적 분위기(national mood), 여론의 변화, 선거결과, 정권의 교체, 이익집단의 캠페인 등이 포함된다.
Kindon은 이 세 흐름이 비교적 서로 독립적인 경 로에 따라 흐르다가 특정한 시점에 이 세 흐름(두 흐름일수도 있음)이 교차하게 되는데 여 기가 기회의 창이다. 이 기회의 창을 Kingdon은 정책의 창(policy window)이라 명명하고, 정책과정에서의 주요 이해당사자들에게는 정부의제가 의사결정의제로 진입하는 기회로 인식 된다.
정책의 창이 열리는 과정에서 정책기업가(policy entrepreneur)는 정치적 기회와 더불 어 정책문제와 정책해결책을 연계 또는 조합(coupling)하는데 주요한 역할을 한다.
정책의 창은 세 종류의 흐름이 중요한 시점에 만났을 때 열리나 반드시 그런 것만은 아니다.
기회 의 창은 정책의 흐름이나 문제의 흐름에 의해서도 열린다. 예컨대 정권의 교체, 의회에서 의 석수의 변화 및 국가적 분위기의 변화 등으로 인한 정치적 흐름의 변화는 정치적 창 (political window)을 열리게 한다.
한편, 문제의 흐름에 의하여도 기회의 창은 열릴 수 있 다. 새로운 문제가 관료나 관련된 자들의 관심을 끌게 되기 때문에 문제의 창(problem window)은 열린다(Kindon, 1984: 176, 182). 문제의 창과 정치적 창을 유형화 한 Kingdon은 이 두 유형에 예측가능성(predictability)과 제도화(institutionalization)를 추가하였다.
Howlett & Ramesh
이를 바 탕으로 Howlett & Ramesh(2003: 137-8)는 네 종류의 창의 유형을 정리하였다. ① 정형화된 정치적 창(routinized political window), ② 자유재량적 정치적 창(discretionary political window), ③ 스필오버 문제의 창(spillover problem window), ④ 무작위적 문제의 창(random problem window)
Kingdon에 의하면 이러한 기회의 창이 열리는 빈도수는 예측이 가능하던 하지 않던간에 극 히 드물다. 그리고 기회가 왔을 때 이를 지나치는 경우도 있다. 그리고 열린 창은 오랫동안 열린 상태로 머무르지 않는다. 만약 기회를 놓친다면 또 다른 기회가 반드시 기다리고 있다 고 주장한다(Kingdon, 1984: 213).
문제의 흐름, 정책흐름, 정치흐름은 체제의제이고, 기회의 창은 제도의제이다.
공중의제 - 기회의창(정부로 들어가는 문) - 공식의제 - 여과장치 - 의사결정의제
기회의 창이 언제, 어떤 상황에서, 누구에 의해서 열리는가는 '정책기업가'의 존재 유무와도 연결되는 부분이다.4. 의제설정 전략
4-1. 의제설정 전략
1) C. Jones의 사회집단의 유형과 전략
존스의 의제설전략에서는 수단의 유무와 조직의 상태에 따라서 다양한 분류가 나타난다.
접근수단은 유무, 조직화의 정도의 고저에 따라서 다른 방식의 유형들이 나타난다는 것이다.
접근수단의 있고, 조직화의 정도가 높은 집단은 대한의사회와 같은 사회집단이 될 것이다.
조직화의 정도가 낮고 접근수단도 별로 없는 단체들은 신생단체들이나 시민들의 동호회, 노점상, 일용직과 같은 만나는 횟수가 제한되어 있는 집단 정도가 될 것이다.
c의 경우에는 자율성이나 독자성이 강한 집단인데 전형적으로 교수집단이라고 볼 수 있다.
b의 경우에는 조직화는 잘 되어 있으나 접근수단이 없는 조직으로 보통 노조와 같은 집단이라고 볼 수 있다. 이것을 극복하기 위해서는 노조출신의 국회의원을 배출하기도 한다.
2) R. Cobb의 쟁점억제전략의 유형
코브의 쟁점억제전략의 유형은 행위자를 중심으로 하거나 문제나 사건자체를 중심으로 보느냐에 따라서 ㅏ누어 진다.
또한 이것이 직접적으로 영향을 미치는지, 간접적으로 영향을 미치는 지에 따라서 다르다.
집단지향적이면서 직접적인 유형은 집단공격이라는 전략을 사용한다.
직접적이면서 문제지향적인 억제전략은 문제의 무력화 전략을 사용하게 된다.
집단지향적이지만 간접적인 방식은 집단붕괴의 전략을 사용하고 문제지향적인데 간접적이면 문제의 혼미화 전략을 사용할 것이다.
4-2. 의제억지 전략Non-Decision Making
1) 의의
정책의제설정에 있어서 지배엘리트의 이해관계와 일치하는 사회문제(Issue)만 정책의제화 된다는 이론이다.
의사결정자의 가치나 이익에 대해 잠재적으로 배치될 수 있는 이슈들을 억압하고 방해하 는 결과를 초래하는 결정을 말한다.
개발독재의 시대에는 경제성장이 제 1의 국가목표가 되었다. 이 당시에 정책전략은 '선성장 후분배'였고 이것을 이루기 위해서 노동문제나 복지문제, 환경문제는 모두 의제억지전략에 의해서 의제화되지 않았다.
2) 등장배경
Bachrach와 Baratz(신엘리트이론자)
R. Dahl(다원론자)의 권력배분에 대한 New Haven市 연구를 비판 : 정치권력은 양면성을 가진다.
정치권력은 양면성(two faces of power)을 지니고 있다고 주장
ⅰ) 표면화된 갈등을 해결하기 위해 정책결정과정에 행사되는 명백한 권력작용
ⅱ) 정책의제설정과정에서 갈등을 억압하고, 갈등이 정치과정에 진입하는 것을 방지하는 보이지 않는 권력작용 - 무의사결정
3) 무의사결정의 발생원인
1) 불리한 사태의 방지 : 지배엘리트의 가치나 이해에 잠재적인 도전이 될 수 있는 이슈에 대해 일반대중의 관심 을 받기 전에 미리 억압
2) 지배적 가치에 의한 부정 : 그 사회의 지배적인 가치나 신념(문화)에 부정적으로 작용하는 문제나 정책안일 경우에 무의사결정이 발생
3) 편견적 정치체제의 구조 : 정치체제 자체가 특정문제는 해결을 촉진하고, 다른 문제의 해결은 저지하도록 구조화되 어 있는 경우 발생
4) 관료이익과 상충 : 관료들의 이익과 기득권에 상충될 때 관료들은 고의로 정책의제화를 외면하거나 억압
4) 무의사결정의 수단
1) 폭력의 행사 : 무의사결정의 가장 직접적이고 극단적인 수단 예) 정치적 이슈가 되지 못하게 하는 테러행위
2) 권력의 행사 예) 혜택을 박탈하거나, 새로운 특혜를 부여하여 매수하는 방법
3) 편견의 동원 : 정치체제내의 지배적 규범이나 절차를 강조하여 변화를 요구하는 주장을 꺾는 방법 예) 개혁요구에 대한 주장을 공산주의적이고 비애국적․비민주적인 것으로 낙인찍는 것
4) 편견의 수정․강화 : 정치체제의 규범, 규칙, 절차 등을 수정․보완하여 정책의 요구를 봉쇄하는 방법
5) 지연전략 : 협력하는 듯한 인상을 주면서 문제에 대한 고려를 연기하는 방법. 여기서는 정치적 의도를 위해서 해결하려는 의사가 없는데 있는 것처럼 만드는 '수도 의제'가 있다. 가짜의제라고 할 수 있다.
5) 정책과정과 무의사결정
Bachrach와 Baratz는 무의사결정이 ‘정책의제설정과정’ 뿐만 아니라 ‘정책과정 전체’에서 발생한다고 주장
1) 정책의제설정과정 - 좁은 의미의 무의사결정 : 기존세력에 도전하는 요구를 정책의제화하지 않는 경우
2) 정책결정과정 : 개혁요구를 정책대안으로 채택되지 못하도록 노력
3) 정책집행과정 : 집행에 필요한 예산을 없애거나 집행자를 매수하여 집행을 못하게 하는 경우
4) 정책평가과정 : 정책효과와 관련된 자료의 제공을 거부하거나, 전문가, 대중매체 등을 이용해 불리한 여 론을 형성하는 경우
6) 우리 나라에서의 무의사결정
무의사결정은 정치체제가 분권적, 개방적, 민주적인 사회보다 집권적, 集權的․閉鎖的․權威的 인 사회에서 보다 많이 나타난다.
1) 1970년대까지 노동문제, 환경문제, 사회복지문제 등이 경제성장제일주의에 의해 정책의 제화되지 못함.
2) 1980년대 후반 이후 이러한 문제들이 사회의 다원화․민주화․개방화에 따라 점차 중요 한 정책문제로 대두됨.
7) 평가
1) 다원론자들의 비판 : 신엘리트론자들의 무의사결정의 주장은 연구방법론상의 문제점을 지니고 있다고 비판 발생하지 않는 문제, 보이지 않은 갈등을 어떻게 조사할 수 있을 것인가?
2) 무의사결정론자들의 반박 : 측정이 곤란한 요소나 확인하기 힘든 권력작용이라고 할지라도 의제설정과정에서 결정 적인 영향을 행사한다면 충분히 고려해야 하며, 이러한 연구가 보다 과학적인 연구라고 반 박 (경험적․실증적 연구 뿐만 아니라 질적 연구도 병행)
5. 의제설정의 환경변수(일반변수, 촉매변수)
참고1. Eyestone의 정책의제형성과정모형
(Policy Agenda Setting Process Framework of Eyestone)
1. Eyestone의 정책의제형성과 정모형 개념
Eyestone은 <그림>에서 보듯이, 여러 단계로 구분하여 정책의제형성과정모형(policy agenda setting process framework)을 제시했다. 이는 사회문제의 태동, 사회문제의 인지, 타 집단의 관여, 사회쟁점의 표출, 공중의제의 형성, 쟁점창도자의 활동, 공식의제의 형성, 정책결정, 그리고 정책집행 순으로 분류된다.
<그림> Eyestone의 정책의제형성과정모형
