정책관리론 총정리

행정대학원 공공정책 전공

정책관리론 1_실라버스

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20200317_행정대학원 공공전책전공

정책관리론 1강_실라버스

0. 들어가기

정책관리론은 다시 말하면 정책의 성공가능성과 실패가능성이라고 볼 수 있다. 어떤 정책이 있는데 a도시에서는 성공하고 b도시에서는 실패했다고 하자. 그럼 어떤 이유때문에 성공했고 어떤 이유 때문에 실패했는가? 이것을 살펴보는 과정이 바로 정책관리론이다. 결론적으로 정책의 성공가능성을 높이기 위한 전략과 방법을 배우는 시간이라고 할 수 있다.

또한 정책관리론은 성공을 위한 전략임으로 '행동경제학'적인 접근을 많이 사용할 것이다.

미세먼저 저감정책은 성강했는가? 코로나19에 대응하는 정책은 성공했는가 실패했는가? 4대강 사업은 성공했는가 실패했는가? 이런 것들을 정책관리의 입장에서 살펴볼 것이다.

1. 수업목표 및 개요

본 과목은 공공가치 창출creating public value 수단으로서의 정책의 성공적 과닐에 관한 이론적, 실천적 지식을 제공한다.  본과목은 복잡하고 역동적인 정책과정 속에서 정책의 성과에 영향을 미치는 다양한 요인을 살펴보고 이들을 효과적으로 관리하괴 위한 전략적 방법론을 논의한다.

본 과목은 크게 세 부분으로 구성되어 있다.

1) 정책관리 전반 이론

첫번째는 정책 및 정책과정 전반에 관한 이론적 검토로서, 효과적 정책관리 전반에 관한 이론적 검토로서, 효과적 정책관리전략을 논의하는데 필요한 기본적 지식을 점검하는데 그 목적이 있다.

이 부분에서는 정책유형, 정책환경, 정책활동의 지도원리, 정책환경 등 정책 일반에 관한 기본적 이해를 바탕으로 다양한 정책관리전략들을 논의한다.

2) 정책관리 전략

두번째 부분은 정책 및 정책과정에 과한 기본적 이해를 바탕으로 다양한 정책관리전략들을 논의한다. 이를 위하여 공공관리, 정치학, 경제학, 심리학, 커뮤니케이션 등 인접 학문분야에서 개발된 다양한 개념, 이론, 아이디어를 검토한다.

특히 행동경제학behavioral economics이 효과적 정책관리와 관련하여 제시하는 다양한 시사점들을 폭넓게 검토하는 기회를 갖는다.

3) 정책관리 사례 분석

세번째 부분은 다양한 국내외 정책관리 사례들을 분석한다. 학생들은 일련의 정책 성공 및 실패 사례들을 정책관리의 관점에서 분석함으로써 정책관리에 관한 이해를 제고한다.

기본적으로 정책은 공공가치 창출의 수단으로 생각한다. 그래서 정책이 성공한다는 것은 공공정책 가치의 생성 가능성을 추구하고 실패가능성을 낮추는 방법을 공부하게 된다.

2. 강의 방식

강의 방식은 강의와 토론을 병행한다.

중간시험은 20% 정책관리 사례 분석 계획을 한다.

기말시험은 50% 정책관리 사례분석 보고서 및 발표를 한다.

팀프로젝트는 20%로 '넛지'를 조별로 발표한다.

참여 및 출석이 10%이다.

3. 수업자료

정책학원론 : 정정길 외, 2010년, 대명출판사

넛지 : 리처드탈러, 캐스 선스타인, 2008년, 리더북스

정책관리론 Reading Packet은 복사실에서 받을 수 있다.

4. 주차소개

1주차 : 실라버스 소개

2주차 : 정정길 '행정학의 새로운 이해'(대명출판사, 2003)으로 시작하고 1장 행정의 분석틀을 공부한다. 여기서는 정책의 개념, 정책의 구성요소, 정책유형, 정책과정을 알아본다.

3주차 : 정책에 관한 기본 이해에서는 정책의 개념, 정책의 구성요소, 정책유형, 정책과정을 이어서 가볍게 알아보는 시간으로 구성되어 있다. 사람마다 정책의 성공과 실패를 바라보는 관점이 다르다. 어떤 기준에 의해서 성공으로 평가했는지를 알아보자. 학문적인 관점에서 성공과 실패를 분석해보자.

4주차 : 정책관리의 지도원리이다. 정책집행이든 형성이든 의사결정의 연장선상에 있다고 볼 수 있다. 어떤 '가치'를 가지고 있는가에 따라서 성공과 실패가 달라진다. 여기서는 공공부문의 양대가치인 능률성과 민주성을 알아본다.

5주차 : 정책관리 전략, 'Creating Public value' Moore 1995에서 'Building support and legitimacy'를 집중적으로 살펴본다. 전략분석에서 중요한 것은 '환경분석'이다. 특히 비지니스에서 환경은 '시장'이다. 그렇다면 공공부문에서는? 당연히 '정치적 환경'이다. 정치적 환경에서 정책이 '정당성'과 '정통성'을 인정받지 못한다면 그 정책은 실패한 것이다.

대학원생이라면 '정책학'을 공부할 때 꼭 읽어봐야할 교재이다.

대학원생이라면 '정책학'을 공부할 때 꼭 읽어봐야할 교재이다.

Creating Public Value Strategic Management in Government by Mark H. Moore (z-lib.org).pdf

6주차 : 정책관리 전략

7주차 : 넛지발표

8주차 :  중간시험, 프로포절 제출

9주차 : 정책관리 전략

10주차 : 아래와 같은 논문들을 살펴본다.

1) 야간옥외집회 및 시위에 대한 대체입법 추진은왜 실패하였는가?_전략적 관리의 관점을 중심으로.
2) 서울시 무상급식 정책 도입에 관한 연구_정치적 관리의 관점을 중심으로.
3) 서울시 버스 준공영제 도입에 관한 연구_정치적 관리의 관점을 중심으로
4) 신촌연세로 대중교통전용지구는 어떻게 성공적으로 도입되었는가?_다중흐름모형과 정치적 관리의 관점을 중심으로
5) 미세먼저 저감을 위한 서울시 대중교통 무료운행정책은 왜 실패하였는가?_정치적 관리의 관점을 중심으로(이정욱, 김혜원)
6) 서울시 심야버스 정책은 어떻게 성공적으로 도입되었는가?_정치적 관리의 관점을 중심으로(이정욱, 정석호)

11주차 : 정책관리 사례연구, 넛지 발표

12주차 : 정책관리와 정보에 관한 특강

13주차 : 행동경제학과 정책관리

14주차 : 정책관리 사례분석 발표

15주차 : 기말시험

16주차 :사례보고서 마감(6.23)

정책의 구성요소

1. 정책의 목표 : 어떤 정책이든지 간에 정책의 목표가 있다. 달성하고자 하는 목표가 있다.
2. 정책의 수단 : 모든 정책은 수단이 있다. 목표를 이루기 위한 수단이 있는 것이다.
3. 정책의 대상 : 정책의 수혜자는 누구인가? 누가 정책의 이행에 따른 이득을 보게 되는가? 그에 따라서 누군가는 정책비용을 부담해야 하는데 그 대상은 누구인가?  

정책과정 : 정책결정 - 정책집행

1. 정책 의제 설정단계 : 어떤 문제가 본격적인 정책문제로 다루어지는 단계, Agenda setting
2. 정책 형성 단계 : 어떤 대안들이 있는지 탐색하고 만들어 보는 단계, Policy fomulation
3. 정책 채택 단계 : 여러가지 대안들 중에서 일정기준에 의거해서 정책을 선택하는 단계, Policy adaption
4. 정책집행 단계 : 정책을 실제로 집행하는 단계, Policy Implementation
5. 정책 평가 : 실행된 정책의 장점과 단점을 평가하고 잘된 부분을 강화하고 부족한 부분을 분석해보는 단계, Policy evaluation

공공부분 양대가치

1. 능률성 : 효과성, 효율성 등이 포함된다.
2. 민주성 : 형평성, 공익성이 포함될 것이다.

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참고 1. 넛지

Nudge Improving Decisions About Health, Wealth, and Happiness by Richard H. Thaler, Prof. Cass R. Sunstein (z-lib.org).pdf

책 소개

<추천평>

『넛지』는 우리에게 행동경제학의 최전선에서 보내온 최고의 아이디어를 보여준다. 인간의 사고방식과 우리 사회의 작동원리를 알고 싶은 사람이라면 반드시 이 책을 읽어야 한다. 당신의 의사결정 능력을 향상시키고 세상을 좀더 살기 좋은 곳으로 만들어줄 것이다. 재밌으면서도 중요하고, 실용적이면서도 깊이 있다.
- 대니얼 카너먼, 프린스턴대학 교수, 노벨경제학상 수상자

행동경제학의 발명가와 미국 법률정책의 최고 권위자가 힘을 합쳐 정책과 실용 양면에서 혁명적인 선언문을 발표했다. 이 책은 당신을 쿡쿡 찌르지 않는다. 대신 당신을 녹다운시킬 것이다.
- 대니얼 길버트, 하버드대학 심리학 교수, 『행복에 걸려 비틀거리다』저자

나는 이 책을 사랑한다. 내가 세상을 보는 방식을 근본적으로 바꾼 몇 안 되는 책 중 하나이다. 더 놀라운 것은 ‘읽는 재미’가 있다. 변기 설계에서부터 퇴직연금 설계, 장기기증 그리고 결혼에 이르기까지 신선한 예시들로 가득하다. 학자들이 이렇게까지 글을 잘 쓰면 안 되는데…….
- 스티븐 레빗, 『괴짜경제학』 저자

천재적이다. 이 책은 당신이 생각하는 방식을 바꿀 것이다. 당신을 둘러싼 세상과 그것이 지닌 문제들뿐만 아니라, 당신 스스로에 대해 생각하는 법도 바꿀 것이다.
- 마이클 루이스, 『라이어스 포커』『머니볼』저자

매력적이며 정보가 가득한, 총체적인 기쁨을 주는 책이다. 탈러와 선스타인은 사람들이 스스로의 행동에 완벽한 선택권을 갖되 부드럽게 ‘넛지’ 되어 최선의 것을 선택할 수 있도록 사회정책을 설계하는 방법에 관한 획기적인 강좌를 열었다. 진정한 웰메이드 북!
- 돈 노먼, 노스웨스턴대학 교수

『넛지』는 환상적인 책이다. 나름의 존재 이유를 지닌 어떤 책들보다 재미있을뿐더러 정말 중요하다.
- 로저 로웬스타인, 『천재들의 실패』 저자

두 명의 시카고대학 교수들이 ‘현상유지 편향’과 같은 인간의 비논리적 행동을 고려해서 정책 설계의 새로운 접근법을 제시했다.
- <타임>

개인, 정부, 회사, 민간영역에서 보다 나은 판단을 내리도록 돕기 위해 행동경제학의 최신 연구 성과를 활용한 성명서.
- <뉴욕타임즈 매거진>

『넛지』는 내가 20년 동안 읽은 가장 중요한 책 중 하나다. 이 책은 인간의 자유에 대해 관심 있는 사람이라면 누구나 읽어야 하는 책이다. 이 책은 인간의 복지 증진에 관심 있는 사람들은 무조건 읽어야 하는 책이다. 이런 것들이 당신의 흥미를 끌지 않는다면 아마 당신은 다른 책을 읽어야 할 것이다.
- <아메리칸 프로스펙트>

미국 오바마 정부는 왜 ‘넛지 정책’을 수용했는가?

‘팔꿈치로 쿡쿡 찌르다’라는 뜻의 ‘넛지Nudge’는 일종의 자유주의적인 개입, 혹은 간섭이다. 즉, 사람들을 바람직한 방향으로 부드럽게 유도하되, 선택의 자유는 여전히 개인에게 열려있는 상태를 말한다. 『넛지』는 편견 때문에 실수를 반복하는 인간들을 부드럽게 ‘넛지’함으로써 현명한 선택을 이끌어낼 수 있다고 주장한다. 가령, 단지 ‘내일 투표할 거냐?’고 묻는 것만으로도 실제 투표율을 높일 수 있다는 일상적인 이야기로부터, 디폴트 옵션(지정하지 않았을 때 자동으로 선택되는 옵션)의 설계까지, 똑똑한 선택을 유도하는 넛지의 생생한 사례들이 소개된다.
타인의 선택을 적극적으로 설계할 수 있다는 이 획기적인 아이디어는 2008년 민주당 대선후보였던 버락 오바마와 영국 보수당 당수 데이비드 카메론이 넛지를 활용한 정책을 수용하면서 폭발적으로 유명세를 탔고, 결국 저자 중 한 명인 선스타인은 현재 오바마 정부에 합류해서 규제정보국을 돕고 있다. 그야말로 넛지의 시대가 온 것이다.

Q 깨끗하고 쾌적한 화장실을 만들기 위한 합리적인 방법은?
1. 금지 : 지저분하게 이용하는 사람의 입장을 제한한다.
2. 인센티브 : 깨끗하게 이용하는 사람에게 할인쿠폰을 제공한다.
3. 넛지 : 소변기에 파리 모양 스티커를 붙인다.
힌트 : 시판중인 파리 모양 스티커

암스테르담 공항에서는 소변기에 파리 모양 스티커를 붙여놓는 아이디어만으로 소변기 밖으로 새어나가는 소변량을 80%나 줄일 수 있었다. 이곳에는 화장실을 깨끗이 사용하라는 경고의 말이나, 심지어 파리를 겨냥하라는 부탁조차 없었다. 어떠한 금지나 인센티브 없이도, 인간 행동에 대한 적절한 이해를 바탕으로 원하는 결과를 얻어낸 것이다. 그 누구도 피해를 입지 않았지만 결과는 훌륭했다. 이것이 바로 똑똑한 선택을 유도하는 부드러운 힘, 넛지nudge의 좋은 사례이다.

우리는 선택 설계자들이 만들어 놓은 세상 속에 산다.
화장실에 파리 스티커를 붙이기로 결정하는 사람, 저자들을 그런 사람을 ‘선택 설계자 a choice architect’라 부른다. 선택 설계자는 사람들이 결정을 내리는 데 배경이 되는 ‘정황이나 맥락’을 만드는 사람이다. 따라서 우리의 현실에는 무수히 많은 선택 설계자들이 존재한다(대부분 자신이 선택 설계자라는 사실을 모르지만 말이다). 건축가가 특정한 형태와 설계를 지닌 건물을 짓듯이, 선택 설계자는 특정한 방식을 부여하여 사람들의 선택에 영향을 미친다. 이것이 바로 선택 설계자가 사용하는 부드러운 힘, '넛지(nudge)'이다.

논란과 찬사를 동시에 불러온 개념, 넛지 Nudge
넛지의 사전적 의미는 ‘(옆구리를)　팔꿈치로 슬쩍 찌르다’이다. 넛지는 선택 설계자가 사람들에게 어떤 선택을 금지하거나 그들의 경제적 인센티브를 훼손하지 않고도, 예상 가능한 방향으로 그들의 행동을 변화시키는 것을 말한다. 넛지 형태의 개입은 쉽게 피할 수 있는 동시에 그렇게 하는 데 비용도 적게 들어야 한다. 학교 급식을 하며 몸에 좋은 과일을 눈에 잘 띄는 위치에 놓는 것은 넛지이다. 그러나 정크푸드를 금지하는 것은 넛지가 아니다. 넛지는 사람들의 선택에 부드럽게 간섭하지만 여전히 개인에게 선택의 자유가 열려 있는, ‘자유주의적 개입주의’를 뜻한다.
‘넛지’라는 개념이 논란을 부르는 가장 큰 이유는 온건한 개입주의를 받아들일 경우, 그 이후에는 극도의 개입주의적 간섭이 뒤따를 거라는 부담감 때문이다. 즉, 넛지를 이용한 간단한 캠페인은 노골적인 조작으로, 다시 강제와 금지로 신속히 바뀔 거라는 주장이다. 그러니 처음부터 비탈길에는 발을 들여놓지 않는 편이 낫다는 것이다.

인센티브 만능의 시대가 가고 넛지의 시대가 온다!
자유주의의 관점에서 보면, 그것이 과도할 경우 심각한 위험이 뒤따를 수 있다는 것을 우리는 이번 금융위기를 통해 확인했다. 티저금리가 곧 사라진다는 점을 알려주지 않은 서브프라임 모기지 중개인은 고객이 나쁜 소식을 접할 때쯤에는 이미 사라지고 없었다. 회사를 엄청난 위기에 빠뜨린 AIG의 파생상품 담당자도 인재 잔류의 명목으로 회사가 지급한 거액의 보너스만 챙기고서 퇴사해버렸다. 금융상품의 복잡성이 가중되면서 정보를 독점한 소수의 이기심 때문에 자유시장의 보이지 않는 손이 더 이상 작동하지 않게 된 것이다. 따라서 저자들은 ‘자유주의적 개입주의’를 토대로 한 그들의 제안들이 좌파나 우파, 정치적 성향에 관계없이 수용할 수 있는 성질의 것이라고 말한다. 『넛지』는 미국 오바마 정권이 넛지 정책을 수용하면서 폭발적인 유명세를 치르고 있고, 저자 중 한 명은 현재 오바마 정부에 합류해서 일하고 있다. 바야흐로 인센티브 만능의 시대가 가고 넛지의 시대가 오고 있는 것이다.

<아마존> 2008년 비즈니스 분야 올해의 책! <파이낸셜 타임스> 베스트 비즈니스 북!

인간의 사고방식과 우리 사회의 작동원리를 알고 싶은 사람이라면 반드시 이 책을 읽어야 한다. - 대니얼 카너먼, 노벨경제학상 수상자, 프린스턴대학 교수
이 책은 당신을 쿡쿡 찌르지 않는다. 대신 녹다운시킬 것이다.
- 대니얼 길버트, 하버드대학 심리학 교수, 『행복에 걸려 비틀거리다』저자

나는 이 책을 사랑한다. 세상을 보는 방식을 근본적으로 바꾼다. 학자들이 이렇게까지 잘 쓰면 안 되는데……. - 스티븐 레빗, 『괴짜경제학』 저자

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참고 2. 행동경제학

행동경제학은 일반경제학을 배척하는 것이 아니다. 오히려 일반경제학이 설명할 수 없는 합리적이지 못하거나 공정하지 않은 선택 등과 같은 문제를 설명하려고 한다. 행동경제학을 통해 사람들이 왜 선택을 제대로 하지 못하고, 근시안적으로 정책을 펼치는지 이해하고, 어떻게 정책적 대안을 마련하는지 현실에 적용한 사례를 살펴보기로 하자.

경제학은 합리적이고(rational), 계산적이며 이기적인 경제적 인간(homo economicus)
에 기반한 학문이다. 그러나 행동경제학(behavioral economics)은 인간이 제한적으로 합리적이며 때론 감정적으로 선택하는 경향이 있다고 말한다. 다시 말해 행동경제학은 인간이 엄청난 계산능력을 가지고 있고, 구조적인 실수도 하지 않는다는 기존 경제학에 인간적인 요소를 넣은 것이라고 할 수 있다.

경제적 인간의 선택이 항상 옳지는 않아

경제학은 1776년에 발간된 아담 스미스의 「국부론(國富論, An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations)」에서 시작됐다고 보는 견해가 많다. 여기서 보이지 않는 손이 처음 등장하게 되는데 각 경제주체들이 각자의 효용이나 이익을 극대화하는 경우 최적이 된다는 것이다. 그러나 그 이전인 1759년 「도덕감정론(The Theory of Moral Sentiments)」에서 아담 스미스는 사람들이 자신의 이익만을 추구하지 않으며 동정심이나 이타심, 호의 등이 존재한다고 보았다. 여기에서도 알 수 있듯이 행동경제학은 일반경제학을 배척하는 것이 아니다. 오히려 일반경제학이 설명할 수 없는 합리적이지 못하거나 공정하지 않은 선택 등과 같은 문제를 설명하려고 한다. 다음에서는 행동경제학을 통해 사람들이 왜 선택을 제대로 하지 못하고, 근시안적으로 정책을 펼치는지, 어떻게 정책적 대안을 마련하는지 현실에 적용한 사례를 살펴보기로 하자.

많은 눈이 내려서 한 도시를 마비시키고 있다고 가정하자. 눈을 치우기 위해 사용되는 삽의 가격이 1만원이라고 할 경우 만약 합리성을 기반으로 하는 경제학적 논리에 따르면 눈을 치우기 위해 필요한 삽의 수요가 증가할 것이고, 그러한 수요증가에 따라 삽의 가격은 2만원으로 오를 것이다. 그러나 폭설로 고통을 받고 있는 사람들에게 인상된 가격으로 삽을 판매하는 것이 공정한지에 대해 묻는다면 일반적으로 50%가 넘는 사람들이 공정하지 않다고 대답한다. 이처럼 공정성과 합리성이 양립하지 않을 수도 있다. 물론 공정성과 합리성이 양립하는 경우도 존재하지만 최근에는 경제적 인간에 근사하는 사람이나 기업 또는 정부의 선택이 항상 옳다고 보지는 않는다.

연말정산을 통해 행동경제학에서 많이 알려진 심리적 회계와 대체 가능성을 살펴볼 수도 있다. 여기서 말하는 심리적 회계란 사람들이 마음속으로 이미 연말정산환급에 대해서 계좌를 가지고 있다는 뜻이다. 또한 대체 가능성은 심리적 회계가 유지되면 돈을 획득한 출처나 시점에 따라 계좌가 변경된다는 것을 의미한다. 예를 들어 인플레이션이 존재하지 않고 연말정산을 통해 매달 20만원을 1년 동안 받는 경우와 한 번에 240만원을 1년 후에 받는 경우, 5년 후에 240만원을 받는 경우에 대해 사람들의 심리적 계좌는 각각 다르게 나타난다. 매달 20만원씩 1년 동안 받는 경우엔 현재소득계좌로 연결돼 한계소비성향만큼 소비를 한다. 20만원 중 절반 이상을 소비하게 되고, 남은 금액도 저축보다는 소비로 이어진다. 두 번째의 경우는 심리적 회계의 자산계좌로 옮겨진다. 자산계좌도 미래의 은퇴에 대한 대비 등과 같은 저축으로 이어진다. 그러나 여기서도 처음의 경우보다는 한계소비성향이 낮지만 소비로 이어지는 것이 중요하다. 마지막으로 5년 후에 받는 240만원은 모두 미래소득계좌에 남게 된다. 예측 가능한 연금이나 상속은 미래소득에 포함되므로 한계소비성향은 매우 낮게 나타난다. 실제로 미국의 2001년 세금환급에서는 환급을 받는 시점이 아니라 환급이 정해지는 시점부터 소비가 늘어났고, 단기간에 환급이 됐기 때문에 미래소득계좌를 현재소득이나 자산계좌로 이동시켜 한계소비성향이 늘어난 것으로 보고되고 있다.

사람들은 항상 손실을 이득보다 더 크게 보는 경향 있어

전망이론(prospect theory)도 많이 알려져 있다. 전망이론은 사람들이 리스크가 수반되는 행동에서 하는 의사결정이라고 볼 수 있다. 이러한 전망이론은 사람들의 판단이나 의사결정이 갖는 인지적 특징이 있는데 기준점 효과, 민감도 체감성, 손실회피성의 세 가지로 정리된다. 복권과 관련해 이들의 특징을 살펴보면 먼저 어떤 것을 기준점으로 삼느냐에 따라서 같은 변화라도 매우 다르게 반응하는 기준점 효과를 생각할 수 있다. 복권의 경우 당첨확률이 워낙 작기 때문에 복권당첨에 대한 기준점이 많이 낮아진 것으로 볼 수 있다. 사람들이 내리는 가치에 대한 평가가 절대적인 것이 아니라 현재 상태의 변화에 달려 있다는 것이다. 민감도 체감성은 이익이든 손실이든 처음 작은 변화에는 민감하게 반응하지만 그 변화폭이 커질수록 체감되는 기쁨이나 슬픔은 둔화된다는 의미다. 아직 결과가 발표되지 않은 복권을 손에 들고 있는 한, 손실이라고 느끼지 않게 된다. 마지막으로 손실회피성이 있는데, 사람들은 항상 손실을 이득보다 더 크게 보는 경향이 있다. 개인 측면에서 복권은 손실 자체는 매우 적게 보이고 이득은 매우 커 보인다. 따라서 작은 금액으로 복권을 구입해 기준점을 낮추게 되면 복권번호를 발표하는 당일까지는 기준점보다 높은 행복감을 가질 수 있다. 또한 복권번호를 발표하더라도 기준점과 손실회피가 매우 적어 행복감이 손실회피를 만회할 수 있다.

헬스클럽과 관계되는 예도 있다. 헬스클럽을 이용할 수 있는 옵션이 네 가지 있다고 하자. 한 번 갈 때마다 1만5천원을 내는 것, 10번 갈 때 10만원을 내는 것, 한 달에 15만원을 내는 것, 1년에 90만원을 내는 옵션이다. 사람들은 과연 최적의 옵션을 선택할까? 연구결과는 그렇지 않다. 실제로 1번 갈 때마다 비용을 따져 보면, 연간 계약이나 한 달 계약보다 10번 갈 때 10만원을 내는 것이 가장 저렴하다. 왜냐하면 처음에 열심히 헬스클럽을 가다가 10번 이후에는 자주 가지 않기 때문이다. 헬스클럽 입장에서는 이를 가격책정 때 역이용할 수 있다. 1천명밖에 수용할 수 없어도 장기간에 1만명과 계약을 맺어 운영할 수 있어 수익은 늘어날 수 있다. 헬스클럽 입장에서 장기간 계약에 가격을 내리면 실제 수익은 늘어나게 되고, 소비자 입장에서는 가격이 저렴해 보인다. 이 외에도 행동경제학에 응용되는 사례는 매우 많다. 노동, 주식, 부동산, 주택, 거시경제 등 거의 전반에 행동경제학이 등장하는 이유는 효율적 선택에 공정한 선택이 더해지면 보다 나은 결정을 할 수 있기 때문이다.

http://eiec.kdi.re.kr/publish/naraView.do?cidx=10661

행동경제학, 현실에서 어떻게 응용되고 있을까? | 나라경제 | KDI 경제정보센터

http://www.hani.co.kr/arti/culture/religion/814512.html

노벨상 탄 행동경제학 ‘바보야, 문제는 사람이야’

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정책관리론 2_ 왜 정책관리인가?

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왜 정책관리인가? 정책이라는 주제를 우리는 왜 관리라는 관점에서 보아야 하는가? 행정관리라고 하는 요소가 정책활동에 '행정능력'이라는 징검다리를 통해서 연결된다는 것을 볼 수 있다. 행정관리에는 조직, 인사, 정보, 재무의 구성요소가 있고 이것은 행정능력을 가능하게 한다. 행정능력이라는 것은 지적능력과 정치적능력, 실행적 능력이라고 할 수 있고, 행정능력을 확보해야 정책활동이 가능해진다.

정책관리론은 '관리'가 독립변수이고 '정책'이 종속변수라고 할 수 있다. 오늘 왜 그렇게 되는지를 관리의 입장에서 면밀하게 살펴보자.

https://brunch.co.kr/@minnation/1731

정책관리론 1_실라버스

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1. 정책관리의 큰 그림

국가발전과 공익실현에 대해서 생각해보자.

공공정책을 통해서 국가발전과 공익이 실현되는데, 정책은 공공가치 창출을 위해서 존재하고 공공가치가 창출되면 국가 발전과 공익이 실현된다.

정책활동은 정책 결정과 집행으로 크게 나누어진다.

이러한 정책활동은 바람직한 정책결정과 성공적 정책집행을 목적으로 한다.

정정길 교수의 '정책학원론'에서는 가장 중요한 사안으로 '행정능력'을 이야기한다.

2. 행정능력

1) 지적능력

전문지식 : 기본적으로 가장 중요한 능력이다. 전문지식이란 어떤 현상에 관한 인과적 지식이다. 어떤 사안에대해서 인과적 지식을 많이 가지고 있을 수록 전문지식이 많다고 할 수 있다. 코로나 바이러스와 관련해서 전세계적으로 인과적 지식이 부족했기 때문에 가짜뉴스에 당하기도 하고 각국에서는 정책실패가 일어나기도 한다.

정보 : 다양하고 복잡한 사안에 대해서 질 높은 정보가 필요하다.

분석력 : 문제의 핵심을 파악할 수 있는 지적능력은 필수라고 할 수 있다.

창의성 : 최근들어 창의성의 성격이 매우 커졌다. 현재 정부가 대처하고 있는 문제들은 복잡성이 증가하고, 문제의 수준과 불확실성이 높아지고있다. 전통적인 방식으로는 문제를 해결할 수가 없다. 기존의 지식이 아니라 다양한 접근과 융합을 통해서 문제를 해결해야 한다.

http://www.ddanzi.com/ddanziNews/602451628

기사 - 국가의 격: 정은경 본부장과 질병관리본부의 힘

2) 정치적 능력

간접민주주의적 책임확보 : 정부내에서 이루어지는 정책결정은 창의성과 분석력이 아무리 뛰어나더라도 행정부 수반인 '대통령'의 결정이 큰 영향력을 끼친다. 다시 말해서 간접적인 대의제에 의해서 뽑인 대통령의 결정이 국가 전체에 영향을 미친다는 것이다. 따라서 이러한 대의제에서 행정이 간접민주주의에 대한 책임을 확보하지 못한다면 국가발전과 공익실현을 이룰 수 없다.

직접민주주의적 책임확보 : 2003년에 출범한 노무현정권, 참여정부는 행정에서 직접민주주의가 작동하는 원리와 현상을 잘 보여주었다. 정치적으로 시민들의 요구를 받아들여서 정책활동으로 이어가기 위해서는 직접민주주의적인 책임을 확보해야 한다. 행정은 위로부터는 간접민주주의적 책임과 아래로부터는 직접민주주의의 책임을 확보해야 한다.

고객주의적 대응성 확보 : 정치적 주체로서 시민성의 주체성과 공공서비스의 수혜자로서 고객의 주체성을 볼 수 있다. 국민들의 니즈에부응하는 능력이야 말로 고객주의적 대응성 확보라고 볼 수 있다.

문재인정권은 참여정부보다 더욱 직접민주주의적 요소를 강화하였다.

https://www.innogov.go.kr/ucms/bbs/B0000023/view.do?nttId=3495&menuNo=300107

정부혁신1번가 - 정부혁신 홈페이지

3) 실행적 능력(정책집행과 직접적 연관)

리더십의 동기부여

자원확보능력

외부(정치 및 민간) 지원의 확보능력

정책과정 : 정책결정 - 정책집행

1. 정책 의제 설정단계 : 어떤 문제가 본격적인 정책문제로 다루어지는 단계, Agenda setting
2. 정책 형성 단계 : 어떤 대안들이 있는지 탐색하고 만들어 보는 단계, Policy fomulation
3. 정책 채택 단계 : 여러가지 대안들 중에서 일정기준에 의거해서 정책을 선택하는 단계, Policy adaption
4. 정책집행 단계 : 정책을 실제로 집행하는 단계, Policy Implementation
5. 정책 평가 : 실행된 정책의 장점과 단점을 평가하고 잘된 부분을 강화하고 부족한 부분을 분석해보는 단계, Policy evaluation

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3. 행정/정치/경영의 차이점

정치학과 행정학의 가장 큰 차이점은 무엇인가? 사실 행정과 정치는 사촌관계에 있지만 차이가 존재하기는 한다. 정치와 행정의 큰 공통점은 정치적인 것이라는 것이다. 공공적인 부분에 관여한다는 것이다. 당연히 사익보다는 공익에 관심이 있다.

그러나 행정학은 관리에 더 관심이 많다. Get the things done에 관심이 있다면 정치학은 심층에 문제를 끌어 올려서 의제화시키는 데 주된 관심사가 있다.

행정과 경영의 차이점은 무엇인가? 기본적으로 관리에 관한 학문이다. 그러나 행정은 공공가치와 공공서비스에 관심이 있고 경영은 사익과 비지니스모델에 관심이 있다.

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4. 능력과 관리

행정능력은 사실 관리되어야 한다. 잘 관리되지 않으면 능력도 사라지기도 하고 발생하지 않기도 한다.

행정관리론에서는 조직관리, 인사관리, 정보관리, 재무관리가 포함되어 있다.

효과적인 관리활동을 통해서 행정능력이 좋아질수도 있고 나빠질 수도 있다.

정정길 '정책한원론'은 관리에 많은 비중을 할애하고있다.

공공정책은 정책활동에 집중한다면 일반행정은 행정관리에 집중한다. 그러나 이 두가지는 결국은 '행정능력'으로 연결된다는 것을 볼 수 있다.

1) 조직관리

전통적으로는 개인/집단/전체조직으로 나누어서 분석하는 것이 보통이었다. 그러나 최근에는 조직관리의 차원이 달라지고 있다. 바로 거버넌스의 등장인 것이다.

또한 이러한 네트워크는 개인-집단-전체조직에이어서 네트워크까지 이어진다.

코로나바이러스의 경우 질병관리본부만 활동을 하고 있는가? 그렇지 않다. 지자체 뿐 아니라 중앙정부와 연구소, 관공서가 연결되어 있고 민간부분이 함께 활동하고 있다.

네트워크를 얼마나 잘 관리하는가에 따라서

2) 인사관리

인사관리를 어떻게 할 것인가? 어떤 인사관리 제도를 운영할 것인가?

정부운영 제도의 변화는 인사관리 방법도 달라지고 있다.

엽관제를 예로 들어보자. 엽관제는 선거에서 승리한 정당의 참모들이 행정의 다양한 장관이나 차관을 맡는 것을 뜻한다. 그러나 엽관제는 정치적 능력을 확보할 수 있지만 지적능력은 확보하기 어려운 경우가 많다. 정당에 대한 충성도는 보통 정당회비를 얼마나 냈는지가 결정했다. 정당기부금이 곧 매관매직으로 이어지는 경우가 많았다.

3) 정보관리

VUCA의 시대에서 다양한 수 많은 정보들이 발생하고 그 정보들 중에서 유의미한 정보를 추출하는 것에 행정관리에 있어서 매우 중요하다고 볼 수 있다.

빅데이터의 특징 : Volume / Velocity / Variety의특징을 가진 빅데이터를 통해서 미래예측과 현상분석의 수준이 높아지는 것을 볼 수 있다. 빅데이터는 또한 특정정책에 대한 국민들의 의견과 니즈들을 파악하는데 도움이 된다.  

4) 재무관리

예산을 확보하고 예산을 배분할 수 있는 능력이 재무관리 능력이다.

한해 400~500조원을 관리하고 배분하고 평가하는 재무능력은 필수라고 할 수 있다.

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5. 행정이념

우리가 앞에서 살펴본 행정관리-행정능력-정책활동은 행정이념의 테두리 안에 있으며, 행정이념을 중심으로 진행된다는 것을 알 수 있다.

의사결정과정에서 '민주성/능률성'은 지도원리가 된다.

기본적으로 정치학은 민주성과 능률성 중에서 민주성에 방점을 둔다. 그러나 경영은 능률성에 더욱 관심을 둔다.

민주성과 능률성을 어떻게 조화롭게 가지고 갈 것인가가 정책관리에 있어서 영원한 숙제이다.

미국의 어떤 확자는 이것을 '저글러'라고 부른다. 민주성과 능률성을 두고 부단히 움직여야 한다고 말한다.

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0. 마무리

20년전의 정부와 현재 정부가 맞닥드린 문제는 어떻게 다를까? 정정길의 책은 2000년도에 나왔고 1999년까지의 상황을 반영하였다. 그럼 다음 시간에는 우리에게 이것이 어떻게 맞는지 살펴보자.

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민네이션, 생각

행정능력에서 정치적 능력은 매우 중요한 요소이다. 지방자치와 전자민주주의에 따른 직접민주주의는 행정에 요구하는 부분이 더욱 많아지게 되었다. 행정에서는 시민들의 니즈에 반응하는 고객주의적인 '신공공관리론'의 입장에서 대응하기도 했지만 아예 '거버넌스'를 구성하여 시민들이 참여할 수 있도록 문을 열기도 했다.

주체적인 시민성이 발전하면서 책임의 문제가 발생했다. 공공가치를 실현하는데 있어서 성숙한 시민의식이 요구되었지만 실제로는 그렇게 되지 않은 부분이 많았다. 앞으로의 과제는 시민적 덕성을 어떻게 향상시킬 것인지이다.

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참고 1. 엽관주의 (spoils system; 엽관제)

개념
 엽관주의(獵官主義, spoils system) 또는 정실주의(情實主義, patronage system)는 인사권자와의 정치적인 관계나 개인적인 관계를 기준으로 공무원을 임용하는 인사행정제도이다. 일반적으로 엽관주의와 정실주의는 실적주의에 반(反)하는 의미를 지닌 개념으로 혼용되고 있다. 그러나, 이들을 엄격하게 구분할 경우, 엽관주의는 정치적 신조나 정당 관계를 임용기준으로 하는 인사제도로 정의되는 데 비해, 정실주의는 인사권자와의 개인적인 신임이나 친소(親疏) 관계를 기준으로 하는 인사제도로 정의된다. 인사권자와의 개인적인 관계를 규정하는 귀속적 요인들로는 주로 혈연, 학연, 지연 등이 지적되고 있으며, 군(軍)과 같은 특수집단에의 멤버십(membership)도 거론되고 있다.

발달 배경
 엽관주의는 민주정치의 발달에 따라 선거를 통하여 집권한 정당과 정당지도자에게 관료의 임면(任免)에 대한 재량권을 부여함으로써, 정치지도자의 국정지도력(executive leadership)을 강화하고 관료기구와 국민과의 동질성을 확보하기 위한 수단으로 발전하였다. 그러나 엽관주의의 구체적인 발달 배경이나 과정은 국가에 따라 서로 다르다. 여기서는 엽관주의가 공식적인 인사행정의 기본 원리로서 확립되었던 미국과 정실주의를 대표하던 국가인 영국을 중심으로 엽관주의(정실주의)의 발달배경과 과정을 살펴본다.

(1) 영국
유럽 대륙 국가에서는 절대군주제의 성립을 계기로 하여 근대적인 관료제가 발달하기 시작하였다. 그러나 영국에서는 절대군주제가 확립된 이후에도 체계화된 관료제가 발달하지 못하였다. 당시의 영국 국왕은 자신의 정치세력을 확대하거나 반대세력을 회유하기 위하여, 자신이 개인적으로 신임할 수 있는 의원들에게 국왕의 특권으로 고위 관직이나 고액의 연금을 선택적으로 부여하였다. 마찬가지로 장관들도 하급 관리의 임명권을 이권화함으로써 정실주의를 확대하였다. 이러한 형태의 정실주의를 은혜적 정실주의라 부르기도 한다.
그러나 명예혁명 이후 국왕에 대한 의회의 우월성이 확립되었으며, 내각책임제의 실시를 계기로 관리의 임면에 대한 실권이 국왕에게서 점차 의회의 다수당에게로 넘어가게 되었다. 이 때부터 의회를 장악한 유력 정치인들은 선거운동에 대한 대가로 그들의 지지자에게 관직과 연금을 부여하기 시작하였다. 이것을 계기로 영국의 정실주의는 국왕에 의한 은혜적 정실주의로부터 의회를 장악한 귀족 정치인들에 의한 정치적 정실주의로 전환되었다.
위에서 살펴본 바와 같이, 영국의 정실주의는 양대 정당에 의한 의회정치의 발달과 더불어 발전하였다. 그러나 영국의 정실주의는 "정권담당 정당과 관료기구와의 동질성 확보를 위한 관직의 교체"라는 엽관주의적 성격보다는 "개인적 은혜에 따른 관직과 연금의 종신적 부여"라는 정실주의적 성격을 강하게 나타내고 있다.

(2) 미국
건국 당시의 미국은 북부 상공업자를 중심으로 한 연방주의자와 남부 지주(地主) 세력을 중심으로 한 분리주의자 사이의 이해관계 대립으로 심각한 갈등이 존재하고 있었다. 이러한 상황에서 초대 대통령으로 취임한 조지 워싱턴(George Washington)은 연방주의자임에도 불구하고 공직자로서의 적격성(fitness of character)과 적재적소의 배치(fitness for the post)를 관직 임명의 원칙으로 삼아 공정한 인사를 실시하였으나, 집권 후반기에는 정부내의 정책적 갈등을 해소하기 위하여 자신과 동일한 정치적 신념을 가진 연방주의자들로 그의 정부를 구성하였다. 이 때부터 미국의 인사정책은 당파적 색채를 띄게 되었다.
이러한 경향은 제3대 대통령으로 취임한 토머스 제퍼슨(Thomas Jefferson)에 의하여 더욱 강화되었다. 분리주의자인 제퍼슨은 연방주의자에 의하여 독점되어 있던 연방정부에 자기 세력을 끌어들이기 위하여, 국민과의 약속을 실현한다는 명분 하에 대통령 임명직의 25% 정도를 경질하였다. 이때부터 정당에 대한 기여도를 공직 임명의 기준으로 하는 엽관주의가 발달하기 시작하였다. 1820년에 제정된 4년임기법(Four Years' Law)은 대통령이 임명하는 공직자의 임기를 대통령의 임기와 일치시켜 공무원의 운명을 정권의 진퇴와 연결시킴으로써 엽관주의에 법적인 기초를 제공하였다.
그러나 엽관주의의 실시에도 불구하고, 당시의 미국 연방정부는 동부 출신의 신흥 상류계층에 의하여 지배되고 있었다. 상류층의 공직 독점에 대한 불만이 고조되면서, 실제로는 고등교육으로 정의되던 공직임용기준으로서의 적격성은 좀 더 민주적이고 평등한 공직순환(rotation in office) 원칙으로 대치되었다. 1829년에 취임한 서부 개척민 출신의 앤드류 잭슨(Andrew Jackson) 대통령은 동부 상류계층에 독점되어 있던 관직을 서부 개척민을 포함한 일반대중에게 공개하기 위하여, 엽관주의를 "민주주의의 실천적인 정치 원리"라고 선언하고 미국 인사행정의 공식적인 기본 원칙으로 채택하였다. 그는 모든 공직은 건전한 상식을 갖춘 사람이면 누구나 수행할 수 있을 정도로 단순하기 때문에 공직의 장기 점유는 그에 따른 순기능보다는 역기능이 더욱 크다고 지적하면서, 엽관주의를 통하여 공직의 대중화를 추진하였다.
엽관주의는 잭슨 대통령 이후 본격적으로 확대되어 1845년부터 남북전쟁이 끝나는 1865년 사이에 절정을 이룬다. 이 시기는 엽관주의를 상징하는 "전리품은 승자에게 속한다(to the victor, belong the spoils)“는 슬로건이 공공연하게 미국의 공직사회를 지배하였다. 그러나 남북전쟁 이후 엽관주의는 서서히 쇠퇴의 길을 걷게 된다.
이와 같이 미국의 엽관주의는, 개인적 관계에 기초하고 있는 영국의 정실주의와는 달리, 집권정당과 관료기구와의 동질성을 확보하고 공직을 일반국민에게 개방함으로써 민주주의를 실현하기 위한 실천적인 인사원리로서 채택되었다. 미국에서 엽관주의가 공식적인 인사원리로 채택될 수 있었던 배경으로는 민주주의의 발달 이외에도 당시의 사회․경제적 구조가 단순하면서도 안정적이었다는 점과 그에 따라 정당도 비교적 동질적이었고 행정업무도 단순하였다는 점 등을 들 수 있다.

평가와 전망
 발달 배경에서 논의한 바와 같이 엽관주의는 정부관료제의 민주화에 많은 공헌을 한 것으로 평가되고 있다. 엽관주의의 장점을 좀 더 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.
① 특권적인 정부관료제를 일반대중에게 공개함으로써, 민주정치의 발달과 행정의 민주화에 공헌한다.
② 정당에 대한 공헌도나 충성도를 임용기준으로 삼음으로써, 정당의 대중화와 정당정치의 발달에 공헌한다.
③ 선거를 통하여 집권한 정당에 정부관료제를 예속시킴으로써, 정부관료제가 특권집단화하는 것을 방지하고 국민의 요구에 대한 관료적 대응성(bureaucratic responsiveness)을 향상시킨다.
④ 국민에 의하여 선출된 정치지도자의 국정지도력을 강화하여 줌으로써, 국민의 지지를 받는 선거공약이나 공공정책의 실현을 용이하게 해 준다.
그러나 엽관주의는 내재적인 특성과 사회경제적 환경의 변화로 인하여 많은 폐단을 야기하였으며, 그 결과 실적주의의 수립을 위한 개혁운동이 전개되었다.

엽관주의의 부작용으로 제기되고 있는 것들을 살펴보면 다음과 같다.
① 소수의 간부에 의한 정당의 과두적 지배를 촉진하여 공직의 사유화․상품화 경향을 야기함으로써, 매관매직이나 뇌물 수수 등의 정치적․행정적 부패를 초래한다.
② 사회가 복잡해지고 다원화되어 감에 따라 행정업무의 처리에도 전문성과 능률성이 요구되기 시작하였으나, 엽관주의는 능력 이외의 요인을 임용기준으로 함으로써 이러한 변화에 대응하지 못하고 행정의 비능률성을 야기한다.
③ 정권이 바뀔 때마다 대규모적인 인력 교체가 일시에 이루어질 경우, 행정의 계속성, 일관성, 안정성 등이 훼손될 수 있다.
④ 공직에의 취임이나 신분의 유지가 전적으로 소속 정당이나 집권자에 대한 충성에 의존하므로 행정의 정치적 중립성과 공정성을 보장할 수 없다.
⑤ 자본주의가 발달하고 사회가 다원화되어 감에 따라 정당의 국민대표성이 약화되어, 더 이상 특정한 정당이 국민의 전체적인 이익을 대변하기를 기대할 수 없게 되었다. 따라서 국민대표성을 상실한 정당에게 정부관료제를 예속시키는 것은 정부관료제를 특정한 정당이나 소수 정당 간부의 특수 이익을 위한 도구로 전락시킬 우려가 있다.
 

위와 같은 비판으로 인하여 실적주의가 수립된 1880년대 후반 이후 정실이나 엽관에 의한 임용은 상당히 약해졌다. 그러나, 비록 약해진 상태이긴 하나, 엽관주의는 아직도 모든 정부에서 지속되고 있다. 엽관주의의 지속은 역설적이게도 그것을 극복하기 위하여 발전된 실적주의의 부작용에 기인한다. 즉, 실적주의에 따른 강력한 신분 보장으로 인하여 직업공무원들은 점차 관료주의화되어 갔으나, 이와는 반대로 국민에 의하여 선출된 정치지도자와 집권당의 관료에 대한 통제력은 점차 약화되어 갔다. 이에 대하여 "국민에 의하여 직접 선출되지 아니하고, 정치적인 해고로부터 강력한 신분 보장을 받는 직업공무원들이 어떻게 국민에 대하여 책임을 질 수 있겠는가?“ 하는 비판이 제기되고 있다.

엽관주의는 선거를 통하여 국민에게 책임을 지는 선출직 정치지도자들의 직업공무원들에 대한 통제를 용이하게 해 준다. 따라서 국민에 대한 관료적 대응성을 높이기 위한 수단으로서 엽관주의는 계속 필요하게 된다. 그러나 오늘날 엽관주의는 종래와 같이 광범위하게 이용되지는 않으며, 고도의 정치적 성격을 지닌 정책결정을 담당하는 고위직이나 인사권자의 특별한 신임을 요하는 직위 등에 한하여 한정적으로 허용되고 있다.

참고문헌
강성철․김판석․이종수․최근열․하태권 (2001). 「새인사행정론」. 서울: 대영문화사.
박연호 (1996). 「인사행정신론」. 서울: 법문사.
안희수 (1981). 공무원제도의 사적 발전. 윤근식 외, 「현대정치와 관료제」. 서울: 대왕사, 355-393.
오석홍 (2000). 「인사행정론」. 서울: 박영사.
이성덕 (1981). 영국의 관료제. 윤근식 외, 「현대정치와 관료제」. 서울: 대왕사, 233-256.

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정책관리론 3_정책학의 성격

0. 들어가기

지난시간에 우리는 왜 정책관리인가라는 주제로 행정관리-행정능력-정책활동-국가발전과 공익실현까지 연결되는 구조를 알아보았다. 행정능력에는 지적능력, 정치적인 능력, 실행적 능력이 있고 정책활동은 정책결정과 정책집행이 있다. 이 모든 것은 행정이념인 민주성과 능률성을 실현하기 위함이다.

https://brunch.co.kr/@minnation/1748

정책관리론 2_ 왜 정책관리인가?

정책학원론 제 1장 정책학의 성격

제 1절 정책의 중요성과 정책연구의 필요성

정책의 중요성 : Lasswell(1951)은 정책은 국민 또는 인류 전체에도 영향을 미칠 수 있다고 했다. 제 2차세계대전의 원자폭탄투하나 1960년대-1970년대 우리나라 경제성장정책과 같은 것이다.

정책연구의 필요성은 바람직한 정책의 결정과 집행 및 평가에 필요한 지식을 제공한다.

제 2절 현대적 정책학의 등장과 그 목적

1. Lasswell의 제안과 현대적 정책학의 등장

Lasswell(1951) '정책지향' : 1) 정책 과정policy process에 대한 경험적 지식 2) 정책에필요한 지식intellingence needs of policy 이라고 할 수 있다.

정책과정을 정책집행과 정책결정으로 나누어서 우리는 살펴보았다. 정책과정은 5가지로 진행이 된다.

정책과정은 '아젠다 셋팅agenda setting - 정책형성fomulation - 정책채택adaption - 정책집행implementation- 정책 평가evaluation'이고 이러한 단계에서 필요한 지식이 정책지식이될 것이다.

라스웰은 또한 우리는 민주주의 정책학을 통해서 사회속 인간의 문제해결 및 존엄성 실현을 위한 지식의 개발에 중점을 두어야 한다고 주장한다.

라스웰은 정책학의 효시라고 볼 수 있다. 정치학을 공부함에 있어서 정치학의 관심은 '정책'이 될 것이다'라고 주장했다.

라스웰은 Policy orientation이라는 '정책지향'이라는 책을 통해서 향후 우리의 공부는 정책지향이 핵심이라는 것을 주장했다.

2. 행태주의의 퇴죄와 후기 행태주의의 등장

행태주의와 후기 행태주의에 대한 구분과 이해가 필요하다.

1) 행태주의적 정치학

행태주의에서는 연구대상이 인간의 행태behavior이고 연구방법은 과학적 방법론에 의해서 가치판단을 배제하는 방식으로 진행된다. 과학적 지식을 추구하는 방식으로 진행되기 때문에 엄밀주의와 함께 수치를 강조하게 된다. 논리실증주의에 따른 과학적 방법론이다. 따라서 행태주의 이후에는 정치학의 political science라고 불리게 되었다. 그런데 문제는 정책문제 해결을 위한 처방적 지식 제공에 실패하게 된다. 과학적 엄밀성 때문에 연구의 대상이 지엽적이 되고, 숫자로 환산할 수 있는 연구만 하게 되는 경향을 보였다.

2) 후기행태주의의 등장

1960년대 미국사회의 혼란과 후기현태주의가 등장하면서 현실적합성relevance를 강조하게 된다.

미국사회의 변화와 부적합한 연구방법은 후기 행태주의로의 대변화를 가지고 왔다.

현실에서 적용되고 실제로 사용할 수 있는 행정학이 등장한 것이다.

미국정치사

1960년대에는 존에프 케네디가 집권하면서 미국에서는 '뉴프론티어'라는 단어로 정부를 이끌었다. 그러나 1963년 텍사스 달라스에 암살되었다.

그 후 린든존스 부통령이 집권하게 되면서 행정학에서는 매우 야심찬 행보를 보게 된다. 이것을 린든의 'Great Society'라는 구호로 일축할 수 있다. 린든존스는 사실 정치적으로 매우 탁월한 협상력을 가졌고 케네디가 실현하고자 했던 정책 뿐만 아니라 Civil Act라고 하는 사회전반의 변화에 도전했다.

따라서 이때부터 정부는 '빅거버먼트'가 되면서 대단위의 지출이 이루어졌다.

그러나 케네디 대통령 암살 이후에 베트남 전쟁에서는 정책실패를 하게 된다. 왜 베트남 전쟁을 시도했을까?

당시 상원에서 가장 인기와 명망이 높았던 린든존스는 대통령선거에서 대참패를 하게 되고, 부통령으로 지명되어서 망신을 당하게 되었다. 케네디 암살 후에 케네디에게 빼앗긴 명성을 찾기 위해서 케네디가 하지 못한 것들을 모두 하겠다고 했다.

특히 베트남 전쟁에 대해서는 패전국의 모습이 아니라 승리의 모습으로 인기를 몰아가기 위해서 베트남 전쟁을 강행했다. 결국 전쟁은 실패하게 되고 마틴루터킹을 필두로 해서 흑인인권문제

3. 1960년대 후반 정책학의 재출발은 바로 Lasswell & Dror였다.

4. 정책학의 연구목적과 특성

첫째, 문제지향성problem-oriented

둘째, 범학문적interdisciplinary, 방법론상 다양성, 맥락성 강조contextuality

셋째, 규범적 접근과 실증적 접근을 융합한 처방적 접근을 시도한다.

이 시점에서 가장 중요한 것은 무엇인가를 발굴하고 이것을 해결하기 위해서 다양한 학문적 접근을 하게 된다. 문제의 원인을 다양하게 분석하고 대안을 규범적으로 제시하기 위한 노력이 일어났던 것이다. 후기행태주의가 나타나는 상황은 어려가지 아노미현상이 증가하고 있었기 때문에 이것들을 정리하기 위한 방식이 필요했던 것이다.

제 3절 정책학의 연구대상과 접근 방법

1. 정책학의 연구대상

대상 : 정책- 바람직한 사회 상태를 이룩하려는 정책목표와 이를 달성하기 위하여 필요한 정책수단에 대하여 권위 잇는 정부기관이 공식적으로 결정한 기본방침이다.

범위 : 정책활동(정책의제설정, 정책결정, 정책집행), 정책활동에 필요한 지적 작업(정책분석, 정책평가)

2. 정책학의 연구 방법

1) 경험적 실증적 접근방법 empirical-positive approach

경험한 사실, 존재sein연구

과학적 방법에 의한 법칙의 정립, 사실에 대한 규범 연구

인과관계의 증명

인과관계가 있다고 할 때 어떤 경험적 증가가 있어야 하는가:

a가 b보다 선행해야 하고(선후관계), a가 변하면 b도 변해야 하며(공변관계), a와 b의 관계는 허위관계가 아니어야 한다.

2) 규범적, 처방적 접근방법 normative-prescriptive approach

규범적 접근 : 바람직한 가치, 당위sollen, 규범norms 연구

처방적 접근 : 목교를 달성하기 위한 최선의 수단을 선택하는 방법, 과학적 방법 도입

제 4절 정책학의 연구내용과 전개과정

1. 정책학이 제공하는 두 가지 유형의 지식

1) 정책과정에 관한 지식knowledge of policy process

 정책과정에 대한 과학적 연구결과로 얻은 실증적지식

2) 정책과정에 필요한 지식 konwledge in policy process

정책과정에 대한 처방적, 규범적 지식: 모든 정책에 공통적으로 적용

정책의 실질적 내용에 대한 지식substantive knowldege

2. 정책연구의 전개

1) 정책분석 : 합리적 의사결정을 위한 처방적 논리 또는 기법을 개발 및 적용한다. 정책분석에서는 합리모형이 많이 사용된다. 합리적으로 생각할 수 있는 모든 대안을 꺼내 놓고 그 중에 가장 benefit 대비 cost를 적게 들이는 정책들을 선택하는 것이다. 예비타당성제도도 우리나라에서 잘 사용된다.

2) 정책평가 : 정책 집행과정을 점검, 정책효과의 발생 여부를 판단, 정책의 영향impact에 대한 총괄평가summative evaluation, 정책의 집행 및 수립, 결정에 정보를 제공한다. 정책평가는 '학습'을 통한 피드백이다.

3) 정책결정론 : 의사결정론, 정치제도론 및 이익집단론, 정책결정요인등을 포함한다. 의사결정론과 권력이론으로 나누어 볼 수 있다.

4) 정책의제 설정론 : 정책문제 채택에 관한 일반이론, 정치적 다원론(Dahl, Lindblom)등에 대한 비판이론(Bachrach, Baratz) 등이다.

5) 정책집행론 : 행정학, 특히 조직관리론을 많이 원용한다. Wildavsky와 Pressman의 연구가 체계적인 정책 집행론의 효시가 되었다. 정책이 진행되고 나서 정책이 잘 실행되었는지를 평가하는 것이다.

제 5절 정책학의 한계와 윤리

1. 정책학의 유용성에 대한 의문 : 다양한 측면의 이해관계자와 전문분야를 모두 포괄하기 어렵다. 연구결과가 현실문제에 적절하게 반영되지 못하는 경우가 많다.

2. 정책연구의 악용 가능성 : 관료 및 국회의 권위 잠식, 정부와 지배세력의 입장 옹호

3. 정책학의 독립성(identity) : 여러 분야의 이론, 기업, 논리들이 정책학의 논리체계 내에 포괄, 통일되지 못할 때 분과학문으로서 차별성이 부족하다.

4. 정책학자와 정책분석가의 윤리 : 객관적이고 공정한 태도로 가치판단 배제, 불가피할 경우 중립적이고 공익을 우선시하는 태도, 객관성과 중립성 보장되지 않는 분석작업 회피 등이다.

허버트 사이먼_제한된 합리성

인간은 제한된 합리성 안에서 자신의 어느수준에서 만족할만한 수준에서 결정을 내리는 stisficing을 한다.

의사결정에서 합리성이 제한된 상황에서 일어나는 방식을 행동경제학적 관점에서 정리하였다.

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제 2장 정책

제 1절 정책의 개념

정책이란 바람직한 사회상태를 이룩하려는 정책목표와 이를 달성하기 위해 필요한 정책수단에 대하여 권위 있는 정부기관이 공식적으로 결정한 기본방침이다.

유사한 개념은 시책이나 대책, 사업, 법률 및 규칙 기획이 있다.

제 2절 정책의 구성요소

정책의 구성에 포함되는 중요한 요소들은 정책목표 / 정책목표를 달성성하기 위한 정책수단 / 정책은 기본적으로 정책목표와 수단을 기본방침만 포함한다.

1. 정책목표

개념 : 정책을 통하여 이룩하고자 하는 바람직한 상태이다. 정책을 통해서 실현하고자 하는 발전 지향적 성격 또는 의지이다. 가치판단에 의존하며 정책효과와 정책결과가 있다.

종류는 소극적 목표와 적극적 목표로 구분 가능하다. 소극적 목표는 이유적 목표이고 적극적 목표는 새로운 것을 만들어내는 것이다. 존f케네가 적극적 목표를 추구했고 moonlanding이라는 적극적 목표를 추구했다. 문샷골이라고 하기도 한다.

목표간 상호관계는 상호모순과 충돌, 독립적 관계로 다양하다. 상하관계일 경우 목표-수단의 계층제 표현이 가능하다. 어떤 요소가 상위목표를 지니면서 하위수단에 대해 그 자신이 목표로서 역할을 하는 경우, 도구적 목표라고 한다.

기능 또는 역할은 어떤가? 1차적 기능은 정책효과를 가져와서 사회의 상태를 바람직한 방향으로 변화시키는 기능이다. 2차적 기능은 정책과정상 제 활동에 대한 역할과 기능이다.최선의 정책수단 선정기준은 정책집행에 대한 지침, 정책평가의 기준으로서 작동한다.

목표설정이론이라는 것이 나올 정도로 명확한 목표의 중요성이 강조되고 있다. 명확한 목표는 첫째, 디렉션 즉 방향을 제시하고 둘째, 우선순위priority를 설정하며 셋째, 평가를 제대로 할 수 있다evaluation criteria.  또한 목표는 대외적인 정당성을 확보할 수 있다. 조직단위에서 대외적 정당성을 확보하기 위해서 '미션스테이트먼트'를 사용한다. 이러한 미션의 설정은 조직의 존재이유를 보여주는 단적인 증거이다.

상위목표와 하위 목표의 관계는 목적과 수단으로 관계를 맺고 있다.

2. 정책수단

개념 및 중요성 : 정책목표 달성을 위한 수단으로, 정책의 실질적 내용으로서 가장 중요한 구성요소이다. 이를 둘러싼 이해관계자들 간의 갈등과 대립이 첨예하게 나타난다.

실질적 정책수단 : 상위목표의 정책수단이자 하위수단의 목표로서 역할한다.

실행적 정책수단 : 실질적 정책수단을 실현시키기 위해 필요한 수단들이다.

정부의 직접적 시행direct government

아래 표는 정부가 정책목표를 실행하기 위해서 다양한 툴들이 있고 이것을 사용해서 가장 최적의 옵션을 뽑을 수 있다는 것이다.

3. 정책대상자, 정책대상 집단

비용과 이익이 집중되어 있는가 분산되어 있는가에 따라서 정책의 성공은 달라진다.

어떤 정책이 시행되었을때 한 집단에 비용과 이익이 집중되는 경우나 반대로 모두 다양한 집단에 분산되는 경우 등등을 살펴볼 수 있다.

대표적으로 이익은 여러 사람에게 돌아가고 비용은 일부에게 돌아가는 정책은 어떤 정책이 있을까? 보통은 환경정책들이 그렇다. 수질이나 공기오염을 규제하기 위해서 일부 기업들이나 공장들이 비용을 많이 내게 되고 대부분의 시민들을 이익을 보게되는 것이다. 이런 경우 정치적인 집단들은 어떤 방식으로 결합될까?

J. Q Wilson's Cost-Benefit Typology

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정책관리론 4 _Wilson 규제정치이론

0. 들어가기

정책관리의 핵심은 공공가치를 실현하는 것이다. 공공가치의 실현은 결국 시민들의 판단에 달려 있다. 그래서 정책관리는 사실 '정치적인 과정'인 것이다. 시민들의 반응과 피드백이 가장 중요하다는 것이다. 그런 의미에서 윌슨의 규제이론은 편익과 비용을 중심으로 정책이 어떻게 형성되고 바뀌는지를 보여준다. 다음 논문을 중심으로 오늘은 규제정책이론을 알아본다. Wilson, J. Q(1980), America Government : Institutions and Politics, Lexington : D.C.    Health and Co.

https://brunch.co.kr/@minnation/1773

정책관리론 3_정책학의 성격

1. 윌슨의 규제정치이론

윌슨의 규제정치이론에 대해서 살펴보자.

일단 비용과 편익을 중심으로 살펴보면, 비용이 분산되었는가 아니면 집중되었는가를 볼 수 있다.

다음으로 비용에 따른 편익이 집중되어 있는가 혹은 분산되어 있는가로 볼 수 있다.

비용이 넓게 분산된 상태 : 비용을 부담하는 집단이 불특정 다수인이고 그 비용은 미미한 물가인상이나 세금의 증가로서 지불되어 그렇게 크게 부담스럽게 느껴지지 않는 상태이다. 고객정치나 대중적 정치가 발생한다.

편익이 넓게 분산된 상태 : 그 편익이 다수에게 약간의 가격 및 세금의 인하, 제품이나 서비스의 질향상, 소비자를 기만하거나 우롱하는 해우이의 감소 등의 형태로 귀속되는 것이다. 기업가적 정치나 대중적 정치가 일어난다.

비용과 편인의 상대적 분포가 규제정치에 미치는 영향

1. 개인이나 집단은 자신의 순이익(편익-비용)이 증가하는 경우보다 감소할 때 정치적으로 민감하게 반응한다. 개인이나 집단이 현재 상태의 개선보다는 위협을 중요시함을 의미한다.  
2. 정치적 행동은 비용이나 펴익이 분산되기보다는집중되는 경우에 쉽게 고무된다.
3. 집단이 동일산업, 직종, 지역을 기초로 구성될 때, 이해관계와 신념의 동질성이 높을 때 집단의 조직이 용이해진다. 예를 들면 동업자조합과 여러 산업으로 구성된 경제단체가 그 예이다.

2. 이익집단 정치, Interest Gruoup politics

비용과 편익이 모두 비슷하여 쌍방이 모두 조직화와 정치행동의 유인을 강하게 갖고 서로의 이익을 위해 첨예하게 대립하는 상태이다.

예를 들면, 노사관계 제반에 대한 정부규제 및 제도(노동기본권, 근로기준 등에 대한 규제), 대기업과 중소기업의 관계에 대한 규제, 서로 대체적이거나 경쟁적 관계에 있는 산업의 규제이다.

대립하는 강력한 두 이익집단 사이의 타협과 협상에 따라 좌우되어, 일반적으로 소비자 또는 일반 국민의 이익은 무시되는 경향을 보인다.

의약분업은 대표적인 이익집단 정치의 일종이라고 할 수 있다.

이익집단 정치에서 정부규제의 특성

1. 정부가 중립적인 이해조정자로서의 역할을 벗어나기 어려운 경우가 많다. 규제 내용도 쌍방이 동의할 수 있는 선에서 서로의 권리와 의무를 선언하는 협약의 형태가 많다.
2. 외부와의 연합형성을 통해 정치적 입장을 확고히 하고자 소송이 제기되는 경우가 많다.
3. 규제 기관이 어느 한쪽의 이익집단에 포획될 가능성은 낮다.  

3. 기업가적 정치

비용이 소수의 동질적 집단에 집중되어 있으나 편익은 다수에 젋게 확산되어 있는 경우이다.

예를 들면, 환경오염 규제, 자동차 안전규제, 산업안전규제, 위생규제 등 사회적 규제들이 이에 해당된다.

잘 조직된 소수의 동질적 집단에게 불리한 정부규제가 현실적으로 가능한 원인이 된다.

 이러한 기업가적 정치가 가능한 이유는 다음과 같다.

1. 경제사회적 위기 및 재난의 발생 : 언론, 공익단체의 고발, 기존 입법 강화 요청 등이다.  
2. 정권의 변동 : 과거 정권에서의 정경유착을 공격함으로써 정치적 정통성을 확보한다.
3.  공익단체의 활동 : 1960년대 미국의 예를 보면 여론 주도 및 언론인, 정치인들과 긴밀한 공조를 이루면 기업가적 정치가 등장하고 이들의 주도를 통한 규제 채택이 강화되어 기업가적 정책이 이루어진다.

김용균법은 기업가적 정치에 의해서 만들어졌다.

기업가적 정치에서 정부규제의 특성

1. 사회적 분위기와 정치적 계기의 형성이 중요하다.
2. 규제의 내용이 상당히 엄격해진다.  
3. 규제입법의 절차적 규정에 있어 많은 예외규정 및 완화를 위한 장치 등이 삽입된다.
4. 규제를 담당하는 규제기관과 피규제산업과 적대적인 관계를 놓이게 된다. 피규제 산업에 포획될 위험이 있다.

랄프 나이더는 1960년대~70년대 미국 자동차들이 가지고 결함을 고발했고 이에 따라서 미국자동차들에 대한 기업가적 정치가 일어났다.

4. 고객정치

정부규제로 인해 발생하게 될 비용은 상대적으로 작고 이질적인 불특정 다수인에게 부담되나, 그것의 편익은 대단히 크며 동질적인 소수인, 소수의 기업에 귀속되는 상황이다.

상당한 이익을 얻을 수 있는 소수집단은 대단히 빠르게 정치조직화, 정치적 압력행사를 하게 된다.

예를 들면, 농산물 최저가격 규제, 수입규제, 각종 직업면허(의사, 변호사), 택시사업 인가등이다.

고객정치적 상황 하에서 이루어지는 경제적 규제에 있어서 유일한 고객은 정부규제를 받는 산업이다.

고객 정치에서 정부규제의 특성

1. 해당 산업의 경쟁을 제거 또는 약화, 기존의 종사자들은 높은 수익성을 보장받는다.
2. 신규사업자의 진입은 제한되거나 많은 비용이 소요된다.
3. 규제의 수혜자는 잘 조직되어 있어서 규제 기관의 정책결정 및 집행에 강한 영향력을 행사한다.
4. 정부규제가 논란이 될 경우 공익목적의 달성을 위해 불가피하다고 주장한다.
5. 규제도입과정에서 조용한 막후교섭과 로비 등장, 막강한 자금력과 정치적 영향력을 동원하여 정치인 및 규제행정기관과 긴밀한 관계를 유지한다.  

2000년대 초반 정부의 수입차량 규제에 의해서 기아와 현대는 자동차 판매량이 늘고 브랜드를 강화할 수 있는 요건을 갖추게 되었다.

이런 상황에서 정부규제가 이어난다면 내수경제에서는 브랜드 이미지를 지킬 수 있게 된다.

5. 대중정치

비용과 편익 모두 이질적인 불특정 다수에 미치나, 개개인으로 보면 그 크기는 작은 경우이다.

1900년대 초반 미국 독과점 및 불공정거래에 대한 규제, 음란물 규제 등이다.

정치적 의제로서 채택배경은 사회발전에 따른 새로운 사상이나 신념의 대두, 기업가적 정치인들의 등장이다.

고객 정치에서 정부규제의 특성

1. 주로 이익집단보다는 공익단체에 의해 필요성이 제기
2. 정부가 어떤 방식으로든 조치를 취해야 한다는 여론형성이 중요
3. 규제에 대한 이념적 반대가 극복되어야 가능, 자유기업주의와 정부개입의 문제
 4. 규제의 정도는 규제기관의 책임자, 대통령의 생각에 많이 좌우된다.

국민연금의 경우 비용이면서 모두가 다 누리는 편익이기도 하다.

6. 우리가 경험한 규제정치

1) 이명박 정부의 소고기 파동

이명박 정부에서 초기에 소고기 수입 규제 완화 정책은 사실, 편익을 국민전체로 돌리고 비용을 한우를 키우는 축산농가에게 부담하는 것을 목적으로 햇다.

전형적인 기업가적 정치의 입장에서 기업가적 정치를 실행하려고 했다고 볼 수 있다.

그러나 여론은 전반적으로 비용은 국민건강에 위협이 확산되고, 편익은 일부 수입업자와 정부가 가지고 있다고 생각하게 되었다.

결국 정부는 기업가적 정치, 시민들은 고객정치로 느끼게 된 것이다.

정책대상과 정책결정자의 소통이 중요하다는 것을 보여준 예이다.

2) 그 외의 사례들

http://m.dt.co.kr/contents.html?article_no=2009122002019922732032#_enliple

농협-보험업계, `로비대전` 예고

https://biz.chosun.com/site/data/html_dir/2015/09/28/2015092800056.html

이익단체 로비에 번번히 막히는 비과세 감면 축소...올해는 몇개나 국회 뚫어낼까

http://biz.newdaily.co.kr/site/data/html/2020/04/07/2020040700192.html

금감원, 은행직원평가 들여다본다… 고위험 상품판매 제동

http://biz.newdaily.co.kr/site/data/html/2018/04/26/2018042610120.html

항공안전감독관 여전히 칼피아 천지… 70%가 대한항공 출신

7. 슈마허의 인간관

개발경제학자인 슈마허는 아래와 같이 '작은 것이 아름답다'라는 책에서 신발을 만드는 사람이 인간에 대해서 잘 알아야 한다는 것을 이야기한다.

제대로된 정책을 만들기 위해서는 '사람'을 제대로 알아야 한다는 것이다.

If you want to be good shoemaker, it is not enough to make good shoes and to know all about making good shoes, you also have to know a lot about feet. Because the aim of the shoe is to fit the foot. But most of us never thought about this_Schumacher 1976

슈마허는 개발경제학 뿐 아니라 국제개발분야에서도 매우 중요한 학자이다.

8. 넛지, Nudge

행동경제학은 기본적으로 인간에게 초점을 맞춘다.

Improving decisions about health, welth, happiness

고전적 경제학은 '합리적인 인간'을 전제로 하기 때문에 인간이 진정으로 선택하기 위한 방법을 모색하지 않는다. 실제로 사람들은 합리적으로만 생각하지 않고 자신에게 필요한 것들 뿐 만 아니라, 자신의 삶을 향유하기 위해서 다양한 결정을 손해가 보더라도 하게 된다.

행동경제학의 발명가와 미국 최고의 법률가가 뭉쳐서 일을 냈다. 이 책에서 저자들은 '넛지'의 새로운 정의를 통해 '선택설계학'이라는 획기적인 아이디어를 제시하며, 사람들이 보다 건강한 선택을 할 수 있도록 와주우기 위해서 행정경제학적인 접근을 한다.

https://www.forbes.com/sites/beltway/2015/09/16/obama-nudge-government/#6f96b44e2c99

https://www.theguardian.com/society/2010/sep/09/cameron-nudge-unit-economic-behaviour

David Cameron's 'nudge unit' aims to improve economic behaviour

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민네이션, 생각

타다는 이익집단 정치인가? 이익집단정치는 비용과 편익이 일부에게 집중되는 것을 뜻한다. 타다는 현상적으로 보면 택시와 렌터카 업체의 싸움으로 보인다. 그러나 타다는 사실 사회적기업으로서 사회에 그 편익을 분산시키는 것을 목적으로 했다. 타다는 사실 이재웅대표가 '소카'에서 스핀오프해서 만든 서비스라고 할 수 있다.사회적기업이라기보다는 소셜벤처에 가깝다. 그러나 어느정도 사회적 편익으 증진시킨다는 의미에서는 사회적기업의 측면도 가지고 있다. 그러나 혁신적인 서비스는 맞지만 이것이 타다를 이용하는 편익 자체는 일부에게만 집중되었다. 오히려 공정갱정이 위협당하고 있다는 인식도 팽배해졌다.

그러면 어떻게 했어야 했을까? 렌터카로서가 아니라 사회적경제로서 '카니발 9인승' 소유자들을 중심으로 소카와 같은 서비스를 실행했으면 어떻게 되었을까? 아마도 이익집단의 범위가 늘어나면서, 편익이 증가했을 것이고 일정 수준 이상이 지나면 이익집단 정치에서 고객정치로 갈 수도 있었지 않았을까?

이 경계를 왔다갔다 했지만, 어쨌든 타다는 금지가 되었다.

'타다'의 경우도 이익집단 정치의 일부로 볼 수 있다. 사회적경제의 차원에서 타다가 이익가가 되지 안을려면 편익이 다수에게 확산되어야 하는데 그렇지 않았다.

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참고1.  정치기업가_최태욱 교수님

정치기업가는 한 마디로 조직되지 못한 일반 대중들에게 그들 모두가 함께 누릴 수 있는 공공재(public goods)를 제공함으로써 일정한 대가를 얻는 사람이다(Frohlich, Oppenheimer, and Young 1971, 57). 여기서 ‘공공재’란 공익에 합치하는 정책 혹은 제도의 개혁이라 정의할 수 있다.

또한 ‘일정한 대가’는 정치기업가가 누구냐에 따라 선거에서의 표(정치인일 경우), 사회적인 명예 혹은 신뢰(사회활동가나 시민단체 등의 경우), 성취감이 나 보람(학자나 언론인 등의 경우) 등일 수 있다. 다시 말해서, 정치기업가는 일반시민들에 게 유리한 정책이나 제도가 채택되도록 노력함으로써 자신이 원하는 고유의 유익을 구하 는 정치행위자라고 할 수 있다.

경제 영역에서도 ‘기업가’란 단순히 돈만을 목적으로 사업하는 사람을 의미하지 않는다. 물론 물질적 이윤을 기업행위의 대가로 받긴 하지만, 기업가는 (일반 사업가와는 달리) 소 비자들이 무엇을 필요로 하는지를 알아내어 그 상품을 개발·제조하고 광고를 통해 널리 판매함으로써 결국 소비자의 복지 증대에 기여하겠다는 뜻을 가진 사람을 지칭하는 개념 이다.

 ‘기업가 정신’이라고 할 때 거기서 강조하는 것은 창조나 창안 그리고 사회적 기여 의 식이지 이윤추구가 아니지 않는가. 이 개념을 빌려올 때 우리는 정치 영역에서 이러한 정신 으로 일하는 사람을 정치기업가라고 칭할 수 있다. 정치기업가는 일반시민들의 복지 증대 에 도움이 되는 정책이나 제도 개혁 이슈를 개발해내고 알림으로써 그들의 선호를 결집시 키며, 정책결정과정에서 시민들의 이익을 대변함으로써 그들이 원하는 정책이 수립되도록 노력한다(Wilson 1980, 370).

그 대가는 상기한 대로 다양하다. 예를 들어, 정당 정치가들 이 이러한 정치기업가의 역할을 수행할 경우 그들은 정치적 지지를 대가로 하여 일반 유권자들에게 개혁이라는 공공재를 “팔고”있는 것이라 할 수 있다(Geddes 1994). 정치기업가의 구체적 역할은 크게 두 가지이다. 하나는 정책정보의 제공과 확산이다. 앞 서 지적했듯이, 일반시민들의 정치적 무능은 일차적으로 정책정보의 부족 때문이다.

시민 들이 정책이나 제도에 관하여 무지한 것은 사실 당연한 일이다. 생업에 종사하며 일상의 희로애락을 감당해야 하는 일반인들 중에 (자신들의 삶과 복지에 치명적이지 않는 한) 정 책정보를 애써 수집하고 이해하기 위해 시간과 정력을 투자하려는 사람은 그리 많지 않을 것이기 때문이다. 이들에게 정책이나 제도의 문제점, 개혁을 위한 대안, 그리고 개혁의 공 공성 증대 효과 등의 정책정보를 제공함으로써 시민들을 일깨우고 그들의 개혁요구를 결 집시키는 것이 정치기업가의 가장 기본적인 역할이다.

 다른 하나는 조직되지 못한 데에서 오는 일반시민들의 정치적 약점을 해결해주는 일이다. 가장 일반적인 방법은 정치기업가 가 여론을 동원하여 그 구심점 역할을 맡음으로써 조직적인 집단행동을 하지 못하는 시민 들을 대신하여 정치과정에 직간접적으로 참여하는 것이다. 이 두 가지 역할을 제대로 수행 해 줄 유능한 정치기업가(들)의 등장은 선거제도의 개혁도 가능한 일이 되도록 한다.

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정책관리론5_정책성공의 평가 프레임

0. 들어가기

오늘부터는 선스타인과 탈러의 넛지를 차례로 발표하면서 공공정책에서 어떻게 하면 행동경제학적 요소인 '자유주의적 개입주의'를 실현할 수 있을지를 고민해본다. 후기 행태주의의 영향과 더불에서 인간을 하나의 단일한 사고체계가 아니라 복잡성을 지닌 심리적 인간, 생각하는 인간으로 전제하면 인간의 선택에 대해서 영향을 미칠 수 있는 구조와 문화에 대해서 고민할 수 밖에 없다.

지난시간에 윌슨의 규제정치이론과 같이 오늘은 Marsh & McConnell (2010), Towards a Framework for Establishing Policy Success 논문을 통해서 정책관리에 있어서 실행과 집행에서 정책성과의 평가기준을 알아볼 것이다. 이 과정을 통해서 우리가 경험하는 정책을 평가할 때 프로세스, 프로그램, 정치적 측면을 고려해야 한다는 것과 평가 과정에서 일어나는 문제들을 알아볼 것이다. 아울러서 4대강 사업이나 소득주도 성장, 청년정책과 같은 다양한 정책 사례들을 분석해볼 수 있는 안목이 생길 것이다.

https://brunch.co.kr/@minnation/1788

정책관리론 4 _Wilson 규제정치이론

1. 넛지발표

_1. 넛지의 배경

일반균형이론으로 1970년에에는 합리적인 경제추체들이 자신만의 이익을 확대할 것이라는 가정을 가지고 있었다.

그러나 1980년대 불완전한 시장에서는 정보의 비대칭성, 규모의 경제, 외부효과가 일어나면서 일반균형이론에 금이 가기시작했다.

1990년데에는 비합리적인 경제주체들이 등장하면서 행동경제학이 태동하게 되었다.

참고적으로 제한된 합리성bounded ratinoality에 의거해서 인간은 인간에러와 함께 비합리적인 결정을 내린다는 내용으로 넛지의 기본적인 전제라고 할 수 있다. 인간의 선호는 체계를 갖추지 않았고 오히려 맥락에 영향을 많이 받게 된다.

따라서 저자들은 자유주의적 개입주의Libettarian paternalism이라고 하면서 상황판단 시에 좋은 방향으로 인도하는 것을 말한다.

간섭주의는 자유주의적 개입주의라고 할 수 있으며 서스테인과 탈러가 2003년에 주장하면서 소비자들의 자유를 보장하면서 자신들의 선택을 합리적으로 보상받는다고 생각하게 된다.

_2. 선택설계자

선택설계자는 힘이 있다.

어떤 선택을 하든지 완전중립적 설계는 불가하다고 할 수 있다.

어떤 설계든지 설계를 하는 사람의 정치적인 영향을 받는다.

선택설계자는 사람들이 결정을 내리는 배경이 되는 '정황이나 맥락'을 만드는 사람이다.

남자화장실의 파리그림처럼 소변기 밖으로 튀는 소변의 양을 80%나 감소시킬 수 있다.

선택설계자들이 행동심리학적인 과정을 설계하여 자신들의 자유를 증진시키면서도 공공가치나 좋은 변화를 추구하도록 도울 수 있다.

_3. 넛지사례

브라질의 안전벨트 착용 캠페인은 뒷자석에 안전벨트를 하면 와이파이를 쓸 수 있도록 하였다.

음악당에서 엘레베이터 대신 계단을 오르면 그에 따른 디자인을 감상할 수 있다.

_4.  자유주의적 개입주의

자유주의라는 것은 일반적으로 선택의 자유이다.

개입주의는 선택설계자가 그들의 행동방식에 영향을 미치기 위해서 설계하는 것을 뜻한다.

그러나 사람들이 복종을 하거나 선택자체를 막는 방식으로 설계는 자유주의적 개입주의가 아니라고 할 수 있다.

우리는 호모이코노미쿠스가 아니라 호모사피엔스이기 때문에 넛지를 통해서 제한된 합리성에서 자유를 증진시키는 방식을 보여주어야 한다.

현상유지편향이나 디폴트 옵션에 따르는 사람들이 경향을 이해하고 이것을 통해서 인간행동방식에 현격한 변화를 일으키는 모든 요소가 넛지이다.

 _5. 잘못된 가정과 두 가지 오해

잘못된 가장은 모든 사람들이 합리적 선택을 한다는 것이다.

오해는 선택의 독립성이다. 사람들의 선택에 영향을 미치는 것을 피할 수 있다는 생각이다. 모든 상황에서 모든 상황에서 의도적이나 비의도적으로 넛지가 발생할 수 밖에 없다.

다른 오해는 개입의 강제성이다. 개입주의에는 항상 강요가 수반된다는 생각이다.

선택설계자는 사용자우호적인 환경을 조성함으로써 사람들이 삶을 크게 향상시킬 수 있다.

또한 선택을 잃어 버리는 사람들에게 피해를 최소화하기 위해서 넛지를 사용할 수 있다.

_6. 국가별 넛지 운영

영국은 행동과학을 정책에 접목해서 국무조정실을 2010년에 만들과 2015년 상호합작투자 방식을 통해 부분적으로 민영화하게 된다.

미국에서 버락오바마의 정책들은 넛지전략들이 매우 많았다.

 _7. 넛지 정책에 대한 문제제기

넛지로 해결할 수 있는 문제는 그렇게 많지 않다.

정책의 목표달성을 과연 할 수 있는가?

환경변화 등 사회적으로 중요하고 그 사안이 복잡한 이슈에 대한 해답을 내리는 데는 적절하지 못하다.

합리적 설계자와 무지한 대장이라는 이분법은 문제가 될 수 있다. 선의의 합리적 설계자가 가능할까?

완전하지 않은 개인을 전제로 자유주의가 불완전하게 인간에게 주어지는 자유는 무엇을 의미할까?

 _8. 공공정책에 주는 함의

공공정책의 핵심은 공공가치의 실현이다.

넛지방식을 통해서 공공정책이 효과적으로 작용할 수 있도록 정책관리를 할 수 있다.

자유주의에 중점을 두고 사람들의 선택이 자유로움에도 건강하고 올바른 영향을 받도록 하는 것이 필요하다.

미리미리 노후대책을 준비하고 자신의 삶을 자유로운 선택에 의해서 건강하게 꾸릴 수 있도록 하는 것이 넛지전략을 통해서 가능하다.

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2. Towards a Framework for Establishing Policy Success

Marsh & McConnell (2010)

_0. 들어가기

정책의 성공을 확립하기 위해서 제대로 된 프레임워크가 필요함을 이야기한다.

정책의 성공은 차원을 구분해서 접근해야 한다.

체계적인 논의로 나아기기 위해서는 체계적인 기준이 필요하다.

프로세스, 프로그램, 정치적 측면의 3가지 측면을 나누어서 정책의 성공을 이야기해야 한다.

_1. 프로세스 측면

1) 선택형성의 정당성_Legitimacy

Legitimacy in the formation of choices: that is, produced through due processes of constitutional and quasi-constitutional procedures and values of democracy, deliberation and accountability

Legislative records, executive minutes, absence of legal challenges, absence of procedural challenges (for example, Ombudsman), absence of significant criticism from stakeholders

정책안을 만드는데 있어서 정당성이 확보되었는가?

정책대안을 만드는 과정이 충분히 정당화되는 것인가?

정책안을 만드는데 있어서 정당성이 있었는가?

정책안에 대해서 숙고의 시간을 가졌는가?

정책대안을 설명하고 참여를 고려했는가?

2) 법안통과_Legislation

Passage of legislation: was the legislation passed with no, or few, amendments?

Analysis of legislative process, using legislative records, including identification of amendments and analysis of legislative voting patterns

최초에 정부가 정책을 만들 때 의도가 법안통과까지 잘 전달되었는가?

정책의 목표, 정책의 수단, 정책의 대상 즉 정책의 3대 요소에서 입번화과정에서 담겨 있을 것이다.

법안이 통과하는 과정에서 정책의 목표가 달라지고, 수단도 달라지고, 대상의 범위도 달라질 수 있는 것이다.

사례를 들어보자. 최근 통과한 법 중에 '선거법 개정'을 한번 살펴보자. 선거법은 로위의 분류에 의하면 구성정책이라고 할 수 있다. 선거법은 정책의 목표와 수단이 매우 중요하다. 절차가 잘 지켜져야 민주적 가치들이 훼손되지 않는다. 하나하나의 안에 대해서 설명하고 토론하고 합의를 이루어가는 과정이 매우 중요하다. 그러나 선거법 개정 과정에서 정통성의 문제가 발생했고 안을 낸 정당에서도 만족할 만한 수단을 끝까지 지키지 못했다.

3) 정치적 지속가능성_Political sustainability

Political sustainability: did the policy have the support of a sufficient coalition?

Analysis of support from ministers, stakeholders, especially interest groups, media, public opinion

선거개혁과 관련해서 선거법의 개정은 충분한 연합이 구성되어 있는가? 정치적 연합이 지지를 하고 있는가?

정책을 옹호하는 연합이 있어야 그 정책은 정치적으로 지속가능성을 가지게 된다.

예를 들면 미국의 오바마케어를 보자. 원래 헬스케어 개혁법안은 트루먼대통령이 먼저 시작했지만 오바마대통령이 결국 법안으로 성공시켰다. 그러나 오바마케어의 내용은 처음 목표와 수단, 대상이 달라졌다.

법안이 통과는 되었지만 법안을 지지하는 세력이 바뀌면서 트럼프때는 오히려 정책이 바뀌는 것을 볼 수 있다.

4) 혁신과 영향력_Innovation and influence

Innovation and influence: was the policy based on new ideas or policy instruments, or did it involve the adoption of policy from elsewhere (policy transfer/diffusion)?

Government statements and reports (for example, White/Green Papers), academic and practitioner conferences, interest group reports, think tank reports, media news and commentary, identification of similarities between legislation and that in other jurisdictions identification of form and content of cross-jurisdictional meetings/visits by politicians and/or public servants

정책대안은 새로운 아이디어와 혁신적인 대안을 담고 있는가?

문재인 정권의 새로운 아이디어에 근거한 혁신적 정책이 있었을까?

소득주도성장의 경우 새로운 아이디이기는 하지만 그에 대한 정책연합과 정당성에 대해서는 잘 살펴보아야 한다. 아이디어 차원에서는 인정할 수 있지 않을까?

프로세스는 정책결정에 관한 기준이라면
프로그램은 정책집행과 관련이 있다.

_2. 프로그램 측면

1) 실행적 측면_Operational

was it implemented as per objectives?

Internal programme/policy evaluation, external evaluation (for example, legislative committee reports, audit reports), review by stakeholders, absence of critical reports in media (including professional journals)

정책이 목표에 맞게 집행이 되었는가?

2) 성과_Outcome

did it achieve the intended outcomes?

Internal programme/policy evaluation, external evaluation (for example, legislative committee reports, audit reports), review by stakeholders, absence of critical reports in media (including professional journals)

결과중심의 사고에서 볼 때 효과성이 발생했는가?

3) 자원_Resource

 was it an efficient use of resources?

Internal efficiency evaluations, external audit reports/assessments, absence of critical media reports

정책을 집행하는 데 있어서 올바른 자원이 사용되었는가?

4) 정책대상 Actor/interest

did the policy/ implementation benefit a particular class, interest group, alliance, political party, gender, race, religion, territorial community, institution, ideology, etc?

Party political speeches and press releases, legislative debates, legislative committee reports, ministerial briefings, interest group and other stakeholders’ speeches/press releases/reports, think tank reports, media commentary

초기 기획했던 대상을 중심으로 정책이 집행되었는가?

_3. 정치적 측면

Government popularity: is the policy politically popular? Did it help government’s re-election/election chances? Did it help secure or boost its credibility?

Opinion polls, both in relation to particular policy and government popularity, election results, media commentary

정책이 실제로 효과를 넘어서 정책을 추진한 정부에 어떤 영향을 미쳤는가?

정부의 인지도와 인기에 영향을 미쳤는가? 그 정책이 정치적으로 인기가 있었는가?

정치적 측면은 정책결정과 정책집행 모두에서 볼 수 있다.

4대강 사업의 경우는 정치적 측면에서 실패했다고 볼 수 있다.

_4. 정책성공의 평가 기준

1) 정책성공의 기준_Form of policy success

정책성공에 있어서 자신이 어떤 평가기준을 사용했는지를 밝혀야 한다.

자신의 비판이나 평가가 프로세스, 프로그램, 정치적 측면에서 어디에 속하는지를 밝혀야 한다.

Which form or forms of success is/are being assessed? Process? Programmatic? Political?

2) Timeframe

시간적 측면에서 언제 비평하는가?를 밝혀야 한다.

자신의 평가가 일정한 시기에서만 그렇다는 것을 밝혀야 한다.

중기적 평가인지 장기적 평가인지를 확실히 밝혀야 한다.

What time period(s) is/are being assessed? Short-term? Medium-term? Long-term?

3) Interest

In relation to whose interests is success being assessed, for example, target group? stakeholders? institution? interest group? individual? collective?

누구를 기준으로 정책을 평가했는가? 약자를 중심으로 했는가? 누구의 관점에서 평가하는가?

4) 기준점_Reference Point

What is the standard by which success is to be judged? Compared to intentions? Compared to policy domain criteria, for example, efficiency and effectiveness? Compared to the past? Compared to ethical or moral principles? Compared to another jurisdiction?

누구와 비교해서 정책의 성공을 말하는 것인가?

목표치를 설정하는 것은 바로 이러한 과정을 말한다. 처음 시작할 때 어느시점과 어떤 기준을 중심으로 평가했는가가 중요하다.

문재인 정권의 코로나대책의 성공은 다른 나라를 비교했을때 잘했다는 평가를 내리고 있다.

5) 정보_Information

Is there sufficient and credible information to assess the extent of success?

정책을 평가하는 데 있어서 충분한 정보와 데이터를 가지고 있는가?

6) 정책 단일성 평가_Policy isolation

With what degree of certainty and credibility it is possible to isolate and assess the impact of a policy from other factors such as other policies or media influences?

정책평가를 할 때 정책자체로만 성과와 영향력을 가지고 있는가? 아니면 외부효가가 있었는가?

거시적 측면에서 작용한 것은 없는가?

인과관계에 대한 평가를 할 때 개입변수는 없는가? 정책이 과연 정책만으로 존재하는가?

인과관계가 있다는 것을 말할려면 다음과 같은 3가지가 필요하다.  

1. '시간적 선행성'time-sequance : 독립변수의 변화가 있고 그 다음에 종속변수가 있어야 한다.
2. '공변관계_변수가 동시에 변화되어야 한다.'co-variation : 독립변수가 변하면 종속변수가 변해야 한다.
3. '비허위관계'A false relationship : 제 3의 변수에 의해서 독립변수와 종속변수가 성립되면 안된다.

7) 충돌과 모호함_Conflict and ambiquity

What significance should be given to conflicts and ambiguities, and how should they be weighted in the overall judgement of success? For example: –process vs. programmatic vs. political success –short-term vs. long-term –interests benefiting vs. interests losing –one reference point vs. another, for example, moral principles vs. stated intentions –availability of information vs. lack of information –certainty in isolating the ‘policy effect’ vs. uncertainty in being able to do so –one formal objective vs. another formal objective –one informal objective vs. informal objective –one formal objective vs. another informal objective –unintended consequences vs. actual or intended consequences –foreseeable shocks vs. unforeseeable shocks

여러가지 요소들 간의 충돌이나 모호함이 있는가?

다른 요인에 의한 것은 아닌가?

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3. Policy Success, Policy Failure and Grey Areas In Between

논문의 핵심은 정책의 성공과 실패에 있어서 '회색지대'가 존재한다는 것이다.

왜냐하면 정책은 모호함이 크기 때문이다.

논문에서 왼쪽에서 오른쪽으로 갈수록 정책실패라고 할 수 있다.

우리는 지난시간 오바마케어와 한국의 선거법개정을 중심으로 알아보았는데, 오늘 아래와 같은 기준들을 중심으로 살펴보자.

선거법은 정부에서도 선거법에 대한 준비와 진행을 했지만, 반대당의 반발이 많았고 지금은 여야 모두가 바꾸어야 한다는 의미에서 지속가능성이 떨어지는 정책이다.

이런 방식으로 4대강도 평가해볼 수 있고, 지금까지의 모든 정책들의 성공을 평가해볼 수 있다.

Process / Program / Politics

1) Process Success

2) Resilienct Success

3) Conflicted Success

4) Precarious Success

5) Process Failure

평가에 있어서 모호한 지점

1) Successful Process vs. Unsuccessful Programs

2) Successful Politics vs. Unsuccessful Programs

3) Successful Program vs. Unsuccessful Politics

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정책관리론 6 _정책관리의 지도원리

0. 들어가기

지난시간에는 정책의 성공을 이야기할 때 프로세스, 프로그램, 정치적기준을 가지고 성공의 지표들을 자세하게 알아보는 시간을 가졌다. 또한 의사결정과정에서 시간이나 선호, 정보와 정치적인 입장등이 과정 상에서 정책을 평가할 수 있는 기준임을 알 수 있었다. 정책의 성공은 어떤 프로그램을 가지고 있느냐도 있지만 변화관리의 한 측면에서 어떤 프로세스를 정치적으로 잘 성공할 수 있게끔 전략을 구성했는가도 중요하다. 이 중간에 또한 여러가지 변환이 일어나는데, 이러한 변환을 관리하고 통제하고 증진하는 부분도 능력에 포함된다고 할 수 있다.

정책관리의 지도원리는 시대적 상황에 따라서 중요성이 달라졌다. 사회적인 상황이 변화하면서 공공부문의 확대가 일어나게 되면 능률성이 강조되었다가 행정의 문제가 발생하게 되면 민주성이 강조되면서 정치행정이원론과 같은 방법론이 나오기도 한다. 상황과 정권, 사건과 문제, 사회와 트렌드에 따라서 유기적으로 민주성과 능률성은 각각 재편된다고 볼 수 있다. 오늘은 정책관리에 있어서 지도원리인 시민참여와 능률적 운영에 대한 내용을 알아보도록 하자.

민주행정은 정치적 능력으로 간접민주주의적 책임확보, 직접민주주의적 책임확보, 고객주의적 대응성확보가 핵심이 된다. 행정은 이러한 능력을 가질 수록 시민들의 대의를 반영하면서 민주적인 운영을 할 수 있는 성과를 보여줄 수 있다

오늘은 넛지에서 7가지 편향에 대해서 알아보고 정책관리의 지도원리 7가지 중에서 행정의 지도원리의 대략적인 그림을 그려볼 것이다. 이를 통해서 체제이론에 따른 행정이념-행정능력의 연관성을 찾아보고자 한다.

https://brunch.co.kr/@minnation/1803

정책관리론5_ 정책성공의 평가 프레임

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정책관리의 지도원리

1. 행정의 지도원리

행정의 지도원리 혹은 행정이념이라는 것은 행정은 민주적이고 능률적이어야 한다는 것이다.

행정활동이 보편적으로 추구해야할 가장 중요한 가치이다.

정부 기능 중 어느것을 더 중시해야 하는지 결정할 때 따르는 기준이다. 정부기능 중에서 어떤 기능을 더 중해야 하는걸까? 경제기능을 강조할 것인가? 복지기능을 강조할 것인가? 민주성과 능률성에서 어떤 부분을 더 강조할 것인가? 예를 들면, 70년대에 우리 정부가 맞닥드린 문제는 무엇이었나? 당연히 경제발전이었다. 그럼 그에 따라서 능률성이강조되었고 상대적으로 민주성은 떨어지게 되었다.

행정의 지도원리는 어떻게 적용할 것인가? 적용의 우선순위기 필요하다.

시대마다 특수한 행정문제는 발생하고 체제론적 관점에서 접근할 수 있다.

체제이론과 지도원리

체제이론에서는 환경 안에서 요구와 지지가 발생하고 정책체제에서 전환되어서 정책과 정책산출물이 결과로서 환경으로 투입된다.

체제이론은 오픈시스템으로 환경과 정책, 정부가 함께 있는 그림이라고 말할 수 있다.

아래와 같이 제이론에서 환경에 반응함에 따라서 능률성이나 민주성을 중심으로 정책에 대해서 bias를 가지게 되는 것이다.

보수정부에 비해서 민주정부는 능률성보다는 민주성에 더 관심을 가지게 된다. 그에 따라서 더 많은 정책과 제도가 만들어 질 수 밖에 없다.

어떤 정책이나 체제도 편향을 가질 수 밖에 없지만 그것은 체제론적 관점에서 환경에 가장 큰 영향을 받는 다는 것을 알 수 있다.

행정능력은 지적능력, 정치적능력, 실행적능력을 요구하고 이것은 정책체제의 핵심이다. 외부의 요구를 전환하는 능력이 바로 이러한 행정능력이다.

정책체제에서 정책결정기관이 전환conversion을 할 때 행정능력은 성과에 영향을 미치고 행정이념은 방향을 결정하게 된다.

2. 능률성

1) 능률의 개념

기본적인 능류성의 개념은 산출에 대한 투입의 비율이다.

인풋 대비 아웃풋이다.

산출/투입 = 효과/비용

2) 정책결정기준상의 능률과 조직내부관리상의 능률

_1. 정책결정 기준상의 능률

여러 대안 중 비용 대비 효과가 가장 높은 대안을 선택하는 것이다.

경제발전 추진을 위한 자금, 농업이나 제조업분야에 투입은 어떤가? 농업의 생산성이 제조업분야의 생산성보다 높다면 제조업분야를 선택하게 되는 것이다.

예를 들어, 식수공급용 댐 건설 후보지 a와 b중 더 많은 식수 공급이 가능한 a지역에 댐을 건설하는 것이다.

_2. 조직내부관리상의 능률

보다 적은 인력과 예산을 들여 가장 바람직한 결정을 내리고 이를 실행에 옮긴다.

예를 들어 동일한 수준의 치안상태를 유지함에 있어서 a지역이 b지역보다 경찰인력 투입과 재정자금 지출이 낮다면 a지역보다 높은 수준의 조직내부관리상의 능률을 달성하게 된다.

분업화를 통해서 담당자를 팀으로 조직화하게 되면 각 팀은 담당업무에 대해 잘 알게되어 능률성향상이 가능하게 된다.

_3. 정책결정기준상의 능률과 관리상의 능률의 구분

정채결정의 기준상의 능률 : 행정활동의 핵심이 되는 정책결정에서의 기준이며 정책결정에서 대안선택의 기준이 된다. (경제학, 정책분석론 등에서 강조한다.)

관리상의 능률 : 조직 내부의 운영방법과 관계된다. 관리책임자에게 자아 중요한 관리상의 지침이 된다. 전통적 행정학의 주된 관심사이다.

3. 효과성

1) 효과성과 효과의 개념

효과성이란 '정책목표의 달성정도'이다.

산출output과 효과, 효과성에 대한 이해가 중요하다.

산출 : 행정활동의 결과로서 1차적으로 생산된 것이다. 눈에 보이는 것이다.

효과 : 효과는 산출물에 의해서 사회에 제공되는 바람직한 결과이다. 보이지 않는 것이다.

효과성 : 정책의 목표에 따른 1차적 효과 획득정도를 말한다.

2) 효과성의 약점

비용을 감안하지 못한다.

지나친 효과성 강조는 위험한 결과를 가지고 오기도 하다.

효과성이 가장 우선적으로 발휘되는 경우가 있다.

경제위기나 전쟁과 같이 국가안보에 중대한 위해가 예상되는 경우이다.

재난소득에 관한 논의

재난소득은 능률성보다는 효과성에 더 방점을 두고 있다.

정책논의의 구도는 능률성이나 효율성보다는 효과성이 지금 현재 더 중요한 상황이다.

3) 효과성과 정책결정의 타당성

효과성과 효과성의 개념

효과성은 정책목표의 달성정도를 말한다.

산출, 효과, 효과성을 주요한 개념으로 알아보자.

산출 : 행정활동의 결과로서 1차적으로 생산된 것을 말한다.

효과 : 산출물에 의해서 사회에 제공되는 바람직한 결과이다.

효과성 : 정책의 목표에 따른 1차 효과 획득정도이다.

행정활동(댐건설작업) - 산출물(건설된 댐) - 1차효과(공급되는 농업용수) - 2차효과(증산된 농산물) - 3차효과(농산물 가격안정)

효과성의 약점

비용을 감안하지 못한다.

지나친 효과성의 강조는 위험하게 된다.

효과성이 가장 우선적으로 발휘되어야 하는 경우가 있다. 예를 들면 경제위기나 전쟁과 같이 국가안보에 중대한 위해가 예상되는 경우이다.

효과성과 정책결정의 타당성

정책목표는 정책을 통해서 달성하고자 하는 바람직한 상태를 말한다.

정책목표의 소망성 기준은 적합성aappropriateness와 적절성adequacy이다.

정정길, 정책학원로 p351_정책목표의 소망성 평가기준

바람직한 정책목표는 그 실질적 내용면에서 두 가지의 속성을 지녀야 한다. 그래서 이 두가지 속성은 정책목표의 소망성을 평가하는 기준이 된다. 이들은 바로 적합성과 적절성이다.

정책목표의 적합성은 달성할 가치가 있는 여러가지 목들 중에서 가장 바람직한 것들을 목표료 채택했는지의 여부를 의미한다.

정책목표의 적절성은 정책목표의 달성수준이 지나치게 높거나 낮지 않고 적당한 수준인지의 여부를 의미한다. 먼저 정책목표는 지나치게 낮은 수준이 아니라 원래 의도한느 효과를 얻을 수 있도록 충분한 수준이어야 한다. 그리고 다음으로 목표달성을 위해서 지나치게 많은 비용이나 비용이 지불되어서는 안된다.

4. 공평성

1) 수평적 공평성과 수직적 공평성

수평적 공평성은 같은 사람을 같이 취급한다는 것이다. 이것은 법앞의 평등이나 1인 1표의 원칙을 말한다.

수직적 공평성은 형평성이라고 하기도 한다. 다른 사람을 다르게 취급하는 것이다. 예를 들면, 사람들 간의 경제적 능력의 차이를 반영한 소득재분배 정책이 바로 그 예이다.

재난소득을 모든 사람에게 주는 것은 수평적 공평성이지만, 특정한 사람에게 주는 것은 수직적 공평성이라고 할 수 있다. 정부는 어떤 방식이든 공평성을 선택해야 한다.

2) 정책결정 기준 상의 공평성과 조직내부관리상의 공평성

정책결정기준상의 공평성은 아래와 같이 표에서 볼 수 있다.

효과성이 중요하다면 c를 선택하는 것이 맞지만 능률성을 기준으로 하면 비용대비 편익이 높은 a로 가야 한다. 만약 수직적 공평성이 중요하다면 수혜농가와 농가당 노동경지면적이 작은 b가 됨으로써 농가들을 도울 수 있다.

이 외에도 예산배분과정에서 사회적 약자를 위한 복지비 증액, 누진세제도 채택등이다.

조직내부관리상의 공평성은 대표 관료제라고 할 수 있다. 실적제에서 벗어나 국민 각계각층에서 관료를 골고르 선발하는 제도이다. 수직적 공평성, 즉 형평성을 인사관리에 적용하는 것이다. 정책과정상 각종 의사결정에서 사회적 약자계층 출신 관료들이 상류층 출신 고나료들보다 수직적 공평성의 기준을 중시할 것이라는 기대에 기반을 둔다.

5. 행정의 민주성

1) 다양한 의미의 민주성

행정조직 내부의 민주성은 참여적 의사결정, 분권화, 하급자의 발전과 자율성 강조, 대표관료제등이다.

행정조직 외부의 국민들과의 관계에서 민주성은 세가지 다른 의미의 민주적 행정을 말한다.

국민의 의한 행정은 국민주권, 국민을 위한 행정은 봉사성, 국민에 의한 행정은 민주행정의 핵심을 말한다.

현대 민주주의는 국민에 의한 국가운영의 이상과 국민의 뜻을 따르 움직이는 정부와 행정을 어떻게 확보하느냐에 끄 핵심이 있다.

2) 세가지 민주행정의 이념(1)_고객중심주의와 행정의 대응성

간접민주주의의 원리에 따라서 선출된 대통령이나 국회의원들의 뜻에 의하여 행정이 수행되어야 한다는 주장이다.

행정의 정치적 책무accountibility를 강조하는 것이다. 누구에 대한 책임성인가?라고 할 때 선출된 행위자인 국회의원과 대통령의 책무를 강조하는 것이다.

정치행정이원론politics-administaration dichotomy에 기반하고 있다.

행정국가화로 인해 간접적 민주행정의 원리 제약은 행정관료들이 직접적으로 민주성을 확보하는 것이 필요하다는 두 가지 논리가 등장한다.

국민의 행정에 대한 직접적 참여는 핵심적 민주행정의 이념 2을 보여준다.

행정의 대응성의 강조는 핵심적 민주행정의 이념3을 보여준다.

행정국가로 변화되는 과정은 1930년대에 대공황 이후에 루즈벨트에 의한 뉴질정책이 시행되면서부터이다. 정부의 역할과 예산의 사이즈가 커지면서 미국의 의회의 결정이 모든 영역에서 활발히 할 수가 없게 된다. 따라서 정책을 집행하는 것 뿐 아니라 정책결정까지도 담당해야 하는 역할이 행정에 부여되었다.

2차 세계대전 이후에는 정부의 역할이 더욱 커지게 된 부분도 있다. 1960년대 great society라는 복지국가화의 흐름들도 있었다.

이러한 여러 행정의 역할확장은 능률성은 증가하지만 민주성의 입장에서는 미지수가 되었다. 그래서 국민의 직적접 참여가 진행되게 된다.

정치행정 이원론

정치의 역할과 행정의 역할을 나누는 것이다. 정치는 정책을 결정한다라는 것이고 행정은 결정된 정책을 집행한다는 것이다.

1800년대 후반에 강력한 아이디로 제시된 것이다. 1800년대 후반에 미국사회에서는 진보주의 운동이 활발하게 진행되었다. 정부의 비효율성에 대한 요구, 비능률성의 요구가 거세었던 것이다.

특히, 행정에서 엽관제로 인해서 정치인들이 공무원들을 모두 데리고 들어오는 방식이 문제를 일으키게 되었다. 물론 엽관제는 행정이 복잡하지 않은 상황에서 정부구성의 원리로 자연스럽게 받아들여지기는 했다.

그러나 1800년대 후반으로 갈수록 정부의 사이즈는 커지고 다루는 문제는 크게 되었다. 따라서 선거때마다 선거운동을 중심으로 엽관제를 통해서 선임된 공무원들은 능률적으로 일을 하지 못했다.

이러한 상황을 타개하고자 정치와 행정을 구분하여 엽관재의 폐해를 해소하려고 한 것이다.

이러한 정치행정이원론에 대해서 the study of administration이라는 논문이 우드로 윌슨을 통해서 나오게 되었다.

엽관제(猟官制, spoils system)란 공무원을 임용하는 방식 중 하나로서, 정치적 지지자를 지지에 대한 보답 차원에서 공무원으로 임용하는 것을 말한다. 초기 근대 민주주의 사회, 특히 미국에서 성행하였다.

정치와 행정은 구분되어서 정치만 결정을 하고 행정은 집행만 한다는 것이다.

3) 세가지 민주행정의 이념 (2)_시민참여와 공동체주의 및 참여행정

행정(정책결정과 정책집행)에 관한 결정에 시민으로서의 국민이 직접참여하는 것을 강조한다.

이때 시민은 공정하고 객관적인 공동체의식을 지닌 공동체의 구성원들이다.

이러한 시민들이 직접 행정상의 결정에 참여하게 되면 직접 민주주의의 이념을 행정상에 적용할 수 있다는 논리이다.

일반시민의 참여는 현실적으로 용이하지 않고, 참여집단의 쏠림 현상도 나타날 수 있다.

노무현정부나 문재인정부의 경우 참여정부로 통칭되는데 이러한 정부유형은 민주성을 강조한다고 볼 수 있다. 참여의 기회와 공론화의 가능성을 열어 놓은 것이다.

광화문 1번가는 민주행정을 추구하는 문재인정권의 트레이드마크이다.

4) 세가지 민주행정의 이념(3)_ 고객중심주의와 행정의 대응성

고객중심적 행정으로 인한 해정의 대응성responsiveness를 강조한다.

고객의 다양한 요구를 반영하여 보다 좋은 서비스를 제공하려고 하는 것이다.

시장주의적 행정개혁에서 가장 중시하는 논리이다. 고객에게 좋은 서비스를 제공하면 행정의 민주성은 확보된다.

장점 : 획일적인 행정탈피, 집행현장의 특수성 고려가 가능하다.

약점 : 관료들의 재량권 강화에 따른 부작용과 함께 이익집단의 횡포가 일어날 수 있다.

"Let managers manage, make managers manage"은 무슨 뜻인가? 신공공관리론의 입장에서 매니저들이 일할 수 있는 환경을 조성해주자라는 의미에서 만들어진 표어이다.

신공공관리론의 기본 구조

*행정능력 3가지 지적능력, 정치적 능력, 실행적 능력에서 행정의 민주성은 '정치적 능력'의 3가지 부분을 이야기한다.

정치의 발전으로 인해서 시민들의 역할과 정부모델, 상호작용이 달라진다. 회색으로 표현된 부분은 거버넌스의 형태로 볼 수 있을 것이다.

5) 민주행정과 여론

여론은 간접적인 국민의 뜻을 반영한다는 것이다.

문제는 여론의 모호성, 언론기관의 횡포에 의한 여론 왜곡이다.

지도자라면 정론을 잡아내야 하는데, 율곡 이이 선생님은 정론의 중요성을 강조했다.

정론과 중론, 부의

1. 부의 : 국민 사이에 지나가고 일시적이고 정서적인 견해를 말한다.
2. 중론 : 다수 국민의 견해이다.  
3. 정론 : 그 시대에 가장 올바른 견해이다.  

정론의 두가지 요건은 1. 저운가의 심층연구 + 2. 모든 국민의 성찰 ->연구와 성찰을 통한 의견이 정론이다. (박세일 2005)

민주행정 실현 원리 간 우선순위

고익적인 헌법, 법률에 의해 정해진 결정을 가장 중요한 것으로 받아들이고 충실히 따라야 한다.

객관적으로 볼 수 있는 여론이나 시민참여에 의한 행정결정을 말한다.

정보공개를 통해 투명성 확보

행정상의 중요 정보나 결정 및 집행절차에 대한 공개를 통해서 투명성을 확보한다.

미국의 투명성 확보법sun-shine law은 의회가 행정을 통제하는 것에도 도움이 되지만, 일반 시민이 행정과정에 쉽게 접근하고 참여할 수 있는 기초를 제공한다.

행정 관료들이 민주행정을 실현하는 과정에 부딪히는 문제가 발생한다. 국민대표자들의 결정이 국민의 이익과 공익 혹은 시민의견 및 여론과 상반되는 경우가 발생하는 것이다.

6) 내부관러적 측면의 민주행정

분권화 : 조직내 하층부에도 보다 많은 실질적인 결정권을 갖도록 하는 것이다.

현실에 적합한 의사결정에 유리하다.

고객과 접점에 있는 일선관료들의 고객 대응성을 제공할 수 있다.

시민참여 가능성이 향상될 수 있다.

민주적 리더십 : 하급자의 결정과정에서의 참여가 강조되고 분과화와 유사한 효과를 가지고 온다.

조직구성원들의 발전과 자율성이 강조된다.

대표 관료제로 인사관리측면에서의 민주성을 살린다.

7) 민주행정의 모순과 허구

민주행정은 다양한 의미를 지닌다. 상호 모순되고 대립되는 내용이 존재하게 된다.

다차원적 측면에서 기회주의적 활용이 필요하다.

6. 합법성

1) 합법성의 개념과 법치행정의 목표

법률의 정신을 최대한 살리는 행정이며 민주행정의 또다른 측면이다.

한국에서는 중요하다.

법칙행정의 목표는 다음과 같다.

국민기본권의 보장 : 행정이 법률을 충실히 준수하게 함으로써 기본권을 보장하게 하는 것이 법치행정의 첫째 목적이다. 군주의 횡포는 행정관료 조직을 이용한다.

행정에 의한 국민의 피해구제는 행정법학의 연구와 이어진다.

행정의 예측가능성 및 일관성 확보 : 법률은 일단 제정되면 행정변화를 억제한다. 일반 국민들이 정부행동에 대하여 장기적인 예측을 가능하게 한다.

2) 한국에서의 불법행정의 원인

정통성이 약한 정권이 국민들의 기본권 자유권을 무시하는 경향이 있다.

대통령이 불법적인 인권(정치/신체자유권) 유린을 주도한 경험이 있다. 행정이 권력의 시녀라는 비판이 있을 수 있다.

경제제일주의 통치이념은 환경, 노동관련 법규를 무시할 우려가 있다.

행정경비 감축은 행정경비를 줄이기 위해 국민들의 재산, 권리희생, 탈법적 행정이 일어날 가능성이 있다.

3) 형식주의와 선택적 법 적용

방임주의적 탈법행정 : 규제행정에서 불법적인 민간인의 형태를 행정이 묵인하는 경우이다. 환경, 건축, 보건위생이 그 예이다.

발생원인은 법규의 이상주의적 성격과 현실의 순응능력 간의 괴리 때문이다.

형식주의와 선택적 법 적용의 발생은 행정의 부패와 부조리를 악화시키고 정치적으로 악용될 소지가 있다.

4) 내부관리적 측면에서의 합법성

내부관리적 측면의 합법성은 정실주의적 인사관리가 배제되고 예산 회계 관련 법규가 중시된다.

지나친 합법성의 강조는 절차제일주의red tape과 형식주의로 발전하는데 이것은 고객주의와 시장주의적 행정개혁철학과는 어긋나게 된다.

7. 한국행정의 과제와 행정의 지도원리

지도원리간 우선순위는 상황에 따라서 달라진다.

지도원리간 관계는 상호독립적 / 보완적 / 모순과 대립의 방식이 있다.

모순과 대립 : 결정상 능률성과 민주성 : 능률성과 형평성

보완 : 민주성과 합법성 : 효과성과 능률성

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대표관료제(representative bureaucracy)

Ⅰ. 서론

 대표관료제(representative bureaucracy)는 민족, 인종, 지역, 성별, 직업 등의 기준에서 국민 전체의 인적 구성을 반영하도록 공무원을 충원하는 인사제도를 말한다. 대표관료제란 용어를 처음으로 사용한 Kingsley(1944)는 20세기 들어 정책의 실제 결정권이 의회로부터 행정부로 넘어간 상황에서 행정적 정책결정(administrative decision-making)의 주체가 되는 공무원들을 사회의 다양한 집단들을 대표하게끔 구성함으로써 그들의 민주적 책임성을 확보할 필요가 있음을 강조하였다.

대표관료제는 실적제의 한계에 대한 비판으로부터 탄생하였으며, 공직임용의 사회적 형평성과 공무원의 국민에 대한 대응성을 제고시키려는 목적을 지닌 인사제도이다. 낙관론적 관점에 의하면 대표관료제는 크게 두 가지 측면에서 긍정적 결과를 가져올 수 있다. 하나는 모든 사회집단 특히 소외집단이나 소수집단에게 공직취임의 실질적인 기회균등을 보장해 주는 관계로 사회적 형평성을 제고시킬 수 있는 것이고, 다른 하나는 정부관료제의 주요 결정과정에 사회의 다양한 집단의 이익과 가치를 투입시킴으로써 편협된 충원에서 비롯될 수 있는 편향된 정책과 프로그램을 방지하고 국민에 대한 정부관료제의 대응성을 높일 수 있는 것이다.  이 밖에도 대표관료제는 다음과 같은 장점을 지니는 것으로 주장된다.

Ⅱ. 대표성에 대한 고민 - 소극적 대표성과 적극적 대표성

 대표관료는 ‘사회 내의 지배적인 세력들을 그대로 반영하는 관료제’로 정의되며, 다양한 사회계층의 요구와 이해가 관료제 내에 반영되어야 한다고 주장한다.(Kinsley,1944) 사회 내의 다양한 집단의 가치와 이해를 반영함으로써 결과적으로 특정집단이 아닌 모든 국민의 이해와 요구에 대응할 뿐만 아니라 관료제의 책임성도 확보할 수 있는데, 이는 대표관료제가 행정권력의 내적 통제를 위한 방안으로서 논의되는 이유이기도 한다. 한편, 대표관료제의 구성을 위해서는 사회경제적 특성-성별, 지역, 경제력, 종교 등에 의해 구분되는 다양한 사회집단들이 국가 내에서 차지하는 인구비율에 따라 관료에 임용 되어야 한다. 초기 대표관료제 이론에서는 대표성의 구분이 없었다. 즉. “관료에 임용되면 출신 집단의 가치와 이해를 정책과정에 투입한다는 가정 하에 관료제의 인구통계학적 구성은 곧 출신 집단의 다양한 가치와 이해의 반영으로 직접 해석되었다. 그러나 Mosher(1968)는 기존의 단일한 대표성에 의문을 제기하고, 대표관료제를 ‘적극적 대표성(active representation)'과 ‘소극적 대표성(passive representation)'으로 구분하여 설명하였다. 전자(적극적 대표성)는 초기 관료제 이론에서의 단일한 대표성과 동일하다. 다시 말해, 관료들이 출신 집단의 이익을 대변하기 위해 정책과정 등에서 적극적으로 행동한다는 것이다. 이와는 반대로, 후자(소극적 대표성)는 관료들이 출신집단의 이익을 대변하는 것은 아니며, 다양한 사회집단들이 인구비율에 따라 관료제를 구성하는 상징적 의미에 불과하다.

 대표성의 구분 이후 소극적 대표성에 관한 대부분의 연구는 각 사회경제적 변수들이 인구비율에 따라 관료제 내에 적절히 반영되었는지에 초점을 두고 있다. 이러한 연구는 공직에서 소외된 계층에게 공직임용을 배려하는 보상정책의 동력과 정당성을 제공한다. 그러나 소극적 대표성에 관한 연구는 관료 구성에 대한 피상적 접근법과 함께 공직 배려가 계층의 이익이 아니라 개인의 이익에 국한된다는 비판에 직면함으로써 그 중요성이 반감될 소지가 있다.

 대표관료제 이론의 유용성은 적극적 대표성이 제대로 작동될 때 확보될 수 있다. 다시 말해, 인구통계학적인 명목 대표성뿐만 아니라 적극적 대표성이 실질적으로 증진되는지 살펴보아야만 대표관료제의 성취정도를 올바르게 평가할 수 있다. 그러나 적극적 대표성을 검증한 연구는 상대적으로 적을뿐더러 이론의 적합성에 관한 논쟁은 끊이지 않고 있다. 실제로, 많은 연구들이 관료행태의 결정요인으로서 출신 집단보다는 여타의 요인이 더 큰 영향력을 발휘한다는 결론을 도출하고 있다. Meier등은 출신집단이 아닌 소속 집단이 관료의 행태를 결정하는 주요 요인으로 작용하고 있다고 주장한다. 즉, 정부 관료제 내의 사회화 과정(bureaucratic socialization)을 통해 공직 임용 전의 가치관이 변질될 수 있으며, 따라서 출신 집단보다는 소속 집단의 입장과 이익을 우선시하는 경향을 보이기 쉽다.(Denhardt, Robert B. 1993)

 소속 집단의 영향력 외에 관료의 재량권도 적극적 대표성의 주요한 전제조건이다. 출신 집단의 이익을 대변하기 위해서는 관련된 정책분야에서 재량권을 가지고 있어야 하는데, 이러한 재량권은 대개 고위 관리직의 권한이다. 따라서 공직임용이 곧 적극적 대표성을 의미하지는 않으며, 재량권을 전제조건으로 가정해야 한다.

 이러한 적극적 대표성의 타당성에 관한 소모적 논쟁에 관해 Tompson(1976)은 소극적 대표성이 적극적 대표성으로 원활히 전환되기 위한 조건을 분석하는 것이 보다 실용적이라고 주장하며, 적극적 대표성에 관한 연구의 방향을 제시하였다

Ⅲ.  대표관료제의 특징과 문제점

첫째, 대표관료제의 인적구성이 사회 각계각층을 비례적으로 대표한다는 것 자체가 민주적인 가치에 부합되며, 정부관료제 내에서 다양한 사회세력들 사이에 상호 견제와 조정이 이루어진다는 점에서도 행정의 민주화에 기여한다는 것이다.

둘째, 대표관료제는 사회의 여러 집단들에게 관료제 내에 자신들의 대표를 가지게 하는 관계로 대외적으로 정부정책의 정당성과 광범위한 수용을 창출할 수 있다는 것이다. 예를 들면 특정 정부보건정책의 수립에 여성공무원들이 관여함을 알게 될 때 여성들이 해당 정책을 수용할 가능성은 커진다고 할 수 있는데, 이는 여성공무원을 통해 여성들의 특수한 입장이 정책에 반영되었으리란 기대심리가 작용하기 때문이다. 뿐만 아니라 정책에 관여한 여성공무원들이 여성들에게 당해 정책에 순응하도록 설득 종용할 수 있는 것도 한 원인이 될 수 있다고 한다.

셋째, 대표관료제가 보유하는 인력의 다양성은 보다 효과적이고 창의적인 정책을 낳을 수 있다고 한다. 상이한 사회적 배경을 가진 사람들일수록 이른바 주류집단들에서는 찾기 어려운 새로운 문제해결 방안이나 기술을 제공할 수 있다는 것이다.

넷째, 정부 입장에서 볼 때 대표관료제는 정부의 고용 혜택과 국가권력에 대한 접근이 하위의 어느 집단이나 세력에도 공평하게 부여됨을 국민들에게 보여주는 긍정적인 효과를 거둘 수 있다고 한다.

 한편, 대표관료제는 능력과 자격을 임용의 이차적 기준으로 삼는 탓에 실적제와의 관계 설정에 있어서도 문제를 유발시킨다. 대표관료제의 실천수단 가운데 모집망 확대, 채용시험의 타당성 제고, 교육훈련기회확대, 각종 인사조치에서의 차별금지 등과 같은 부드러운 방안은 실적제를 보완하거나 부분적으로 수정하는 것들이어서 그다지 문제되지 않지만, 비례적 대표성을 강제적으로 확보하는 임용할당제와 같은 강경한 방안은 실적제의 원리와 정면으로 충돌하기 때문이다.(오석홍, 1999:266)

대표관료제의 옹호자들은 과거 공직에의 공평한 접근을 거부당하였던 소수민족이나 여자들에게 특별한 배려를 하기 위한 목적에서 소수집단 우대정책(affirmative action)을 활용한 것을 주창하는 반면, 반대자들은 그러한 정책이 공직수행의 전문성과 합리성을 저해할뿐만 아니라 실적제를 적용하였더라면 임용될 수 있는 사람들을 출신배경별 대표성 실현을 위해 희생시키는 이른바 역차별(reverse discrimination)문제를 야기시킬 수 있음을 환기시킨다.

Ⅳ.  관료제의 대표성을 위한 균형인사 - 우리나라의 사례

1. 균형인사(Balanced - Personnel)제도

21세기 지식정보화사회에서 글로벌 경쟁력을 확보하기 위해서는 다양한 인적자본(Human Capital)을 효율적으로 활용하는 것이 중요하다. 이에 최근 정부의 인사운영에 있어서도 능률성 위주의 실적주의 인사원칙에서 한걸음 더 나아가, 공직 구성의 다양성과 대표성, 형평성 등을 제고하는 균형인사(Balanced - Personnel)에 대한 논의가 중요한 화두로 떠오르고 있다.

 이에 따라 행정안전부 인사평가과에서는 그간 공직임용에서 소외되었던 여성, 장애인, 과학기술인력, 지방인재 등의 공직진출을 확대하고 이들이 공직사회에서 자신들의 잠재역량을 충분히 발휘할 수 있도록 인재 활용과 육성에 심혈을 기울이고 있으며, 새로운 과제로 저소득층의 자활촉진을 위한 공직진출 지원 등 업무영역을 확대하고 있다.

 앞으로도 ‘4급이상 여성관리자 임용확대 계획’의 적극적 추진, ‘장애인공무원 임용확대, ‘과학기술공무원의 정책결정 직위 임용 확대', ‘지방출신 인재 임용 활성화', '고령인력의 활용' 등의 인사개혁정책 추진을 통해 균형 있는 인적자본의 활용과 육성에 힘쓰고 더불어 사는 균형발전 사회를 이루기 위한 정책적 처방책에 대한 발전 방안을 논의할 때이다.

2. 추진전략

Ⅴ. 결론

 정부는 여성, 장애인, 이공계 등 소외계층의 공직 진출을 배려하는 균형인사 정책과 지역감정과 갈등의 최소화를 위한 정부 고위직의 지역 간 배분을 중시하고 있다. 그러나 소극적 대표성에 근거한 정책은 정당성도 부족할 뿐만 아니라 명확한 목표의 부재라는 한계를 내포할 수밖에 없다. 더욱이 대표관료제의 가원이 적극적 대표성이었음을 고려하면, 적극적 대표성에 관한 연구의 중요성과 필요성은 당연하다.

 공직의 이상적인 균형배분에 관한 회의가 없는 것은 아니다. 그리고 대표관료제를 개인의 영달을 위한 수단으로 치부하는 의견도 적지 않다. 그러나 중요한 것은 관료제에서 대표성은 중요한 가치이며, 관료제 내 다양한 집단의 이익반영은 권력 독점이 아니라 민주성과 책임성의 확대로 연결된다는 점이다. 이런 점에서 공직에서 대표성의 문제는 영원한 숙제가 아닐 수 없다.

출처 : 법률저널(http://www.lec.co.kr)

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넛지발표 2. 1장 인간이 체계적으로 틀리는 방식 '우리는 천재인 동시에 바보다'

1. 서론

같은 테이블이라고 볼 수 있는 테이블이 다르게 배치되면 다르게 보인다.

행동주의 경제학에서 볼 때 인간들은 문제를 가진게 아니라 체계적으로틀리는 부분이 존재한다는 것이다.

체계적으로 틀리는 부분을 극복하면 인간행동에 대한 이해와 함께 향상된 결과를 가지고 오 ㄹ수 있다.

인간은 자동적인 시스템을 가지고 있는데 자극에 대해서 자동적인 반응 automatic system을 가지고 있다. 야구공을 피한다던가 비행기가 난기류를 만나면 초조해하는 것을 말한다.

그러나 이와 반대로 숙고시스템Reflctive system이 있다. 신중하고 심원하고 의식적인 사고방식이라고 할 수 있다. 여행을 계획하거나 향후 진로를 결정하는 것을 말한다.

인간은 판단을 할 때 어림감정을 사용한다. 경험을 기반으로 판단을 한다는 것이다.

아모스 트버스키와 대니얼 카너먼은 어림감정 rules of Thum이 발동하는 이유를 기준선 설정, 입수가능성, 대표성이라고 주장한다.

최근 연구로는 어림감정과 편향들이 자동시스템과 숙고시스템 간의 상호작용에 기인한다고 밝히고 있다.

2. 본론 : 인간이 체계적으로 틀리는 방식은 무엇인가?

1) 기준선설정anchoring

자신이 알고 있는 수치로 모종의 기준선을 설정하고, 적절하다고 생가갛는 방향으로 조정하여 상황을 판단하는 것이다.

인구설정할 때 자신이 사는 곳을 중심으로 더 많이 산다거나 더 적게 산다고 하는 것, 자선단체들이 기부요청을 할 때 선택가능한 액수를 높게 잡을때가 그렇다.

기준선이 넛지 기능을 함으로써 기준선을 어떻게 설정하느냐에 따라서 판단에 영향을 준다.

2) 대표성representitive, 유사성

a가 b의 범주에 속할 가능성을 판단할 때, a가 b의 이미지나 전형과 얼마나 유사한지를 고려하여 판단하는 것이다.

기가 2미터인 흑인과 1미터인 사람들 중에 농구선수라고 생각하는 사람들이나 무작위에 대한 잘못된 인지를 예로 들 수 있다.

사람들이 불규적 현상을 모종의 인과관계로 혼동하는 경우 동조하여 개입하는 것은 잘못된 것이다.

3) 입수가능성ailability

어떤 사례들이 얼마나 쉽게 떠오르느냐를 토대로 그 사안의 발생 확률을 추정하는 것이다. 쉽게 떠오르면 발생 확률도 높다고 생각한다.

살인관련 소식을 접하면 타살로 죽는 사람이 더 많다고 생각하거나 지신이나 홍수를 경험한 사람은 그렇지 않은 사람보다 자연재해가 더 많이 발생할 것이라고 생각할 수 있다.

사람들이 올바른 방향으로 행동할 수 있도록 넛지를 가한다면 개인과 공공부문의 결정을 개선될 것이다.

4) 비현실적 낙관주의unrealistic optimism

현실적인 근거없이 자신은 무조건 잘 되거나 또는 평균이상이라고 생각하는 것이다.

Mba 과정 학생들 중 자신이 하위 50%일 거라고 기대하는 학생은 5% 미만에 불과하다는 것이다. 생명과 건강에 꽌련된 각관적인 생각은 이혼이나 해고, 암에 걸릴 확률이 높은것과 다르다.

사람들이 비현실적인 낙관주의 때문에 리스크를 감수하고 잇다면 넛지를 사용하여 그들을 도울 수 있다.

5) 손실기피Loss aversion

똑같은 대상을 잃었을 때 느끼는 처참함은 그것을 얻었을 때 느끼는 행복의 두배에 달한다.

전체 절반의 학생에게 머그잔을 두고 나머지 절반에게 안 주면서 팔라고 하면 가지고 있는 학생은 자신이 가진 머그잔을 잃이 않기 위해서 높은 가격을 매긴다는 것이다.

손실기피는 일종의 넛지로 작용하여 무언가를 교환하지 못하도록 압력을 가하며, 심지어 더 좋은 조건으로 교환할 수 있는 기회가 생겨도 실행하지 않는다.

6) 현상유지편향status quo bias

여러가지 이유로 대개 사람들은 현재의 상황을 고수하려는 경향이 있다. 주의력 결여가 원인이다.

학생들이 지정석이 아닌대로 대체로 늘 같은 자리에 앉거나 직장인이 가입한 연금저축의 자산분배를 처음 선택한 상태로 놓아 둔다.

디폴트옵션Default option은 강력한 넛지의 역할이므로 암묵적 권고로 활용이 가능하다.

7) 프레이밍framing

동일한 사안에 대해 선택안의 틀을 형성하느냐에 따라 서로 다른 결과를 도출하게 된다는 것이다. 프레이밍은 질문이나 문제 제시 방법에 따라 사람들의 선택이나 판단이 달라지는 현상으로 특정 사안을 어떤 시각으로 바라보느냐에 따라 해석이 달라진다는 것이다.

수술하면 100중 90명이 산다와 수술하면 10명이 죽는다는 프레이밍 효과이다. 신용카드가 오히려 할인된 가격처럼 프레임을 들게 만든다.

정책에 대한 국민의 수용성을 높이려 할 때 이득을 강조할 것인지 또는 손실을 강조할 것인지에 대한 세심한 고려가 필요하다.

3. 결론 : 인간이 체계적으로 틀리는 것을 활용하는 방법은?

현대 사회에서 사람들은 갖가지 선택들에 대해 일일이 깊이 생각할 수 없을 만큼 복잡한 세상을 헤쳐나가려 안간힘을 쓰고 있다.

저자는 앞서 언한 7가지 인간이 체계적으로 틀리는 방식으로 넛지를 가하면 원하는 방향으로 유도할 수 있다고 설명한다.

무언가 판단해야하는 상황에 직면하면 7가지의 방식으로 의사결정을 하게 되는데7가지 편향을 사용하여 넛지를 제공하는 정책을 만들면 더 좋은 의사결정을 할 수 있을 것이다.

토론과 논의

이장은 Biases and Blunders이다. 편견에 의한 실수들이다.

그럼 무엇이 넛지인가? 1장에서 저자는 '자유주의적 개입주의'Libettarian paternalism를 이야기한다.

인간에게는 자유의지가 있지만 또한 어떤 개입이 가능하고 필요하고 함께 무엇인가를 선택하기도 한다.

전인적 인간과 경제적 인간econ 사이에서 우리의 결정은 어떤 개입에 따라 전인적 인간의 선택을 할 수 있을 것이다.

그럼 언제 넛지를 쓰고 언제 넛지를 쓰지 않을 것인가?

https://biz.chosun.com/site/data/html_dir/2009/09/11/2009091101231.html

[Cover Story] '넛지'의 저자 리처드 탈러 시카고大 교수 인터뷰

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넛지발표_2장, 3장

2장.유혹에 저항하는 법

1. 세이렌과 율리시스

유혹과 자기통제의 문제를 살펴보자.

우리는 흥분과 냉정사이의 감정적 간극을 통해서 선택을 하게 된다.

유혹을 극복하기 우해서 자기통제하는 율리시스가 있다.

일상속의 우리의 결정은 흥분상태의 충동적인 의사결정인 hot-to-cold이다.

그러나 충동 및 본능을 최소화한 의사결정인 cold-to-hot이 있다.

우리는 계획하는 자아와 행동하는 자가아 깅싿.

계획하는 자아는 장기적이고 계획적이면 숙고시스템을 가지고 있는 자아와  행동하는 자아는 근시안적이며 자동시스템으로 흥분을 도반하는 유혹에 노출되어 있는 것을 말한다.

2. 무심한 선택

살을 빼고 싶다면 작은 그릇에 먹어라? 이것은 맞는가?

미국에서 조사한 이 실험은 그러나 여성들에게는 맞지만 남성들에게는 맞지 않는다고 한다.

브라이언 완싱크 교수는 슬림 바이 디자인이라는 책에서 큰 접시에 음식을 담게 되면 보통 때보다 28%나 더 많은 음식에 담게 된다고 말했지만 이것은 맞지 않았다.

3. 두 자아의 대결

계획하는 자아가 행동하는 자아를 통제하는 전략들은 다음과 같다.

행동하는 자아는 통제의 어려움이 있는데 계획하는 자아의 최선의 노력을 망칠 수 있다.

행동하는 자아를 통제하는 전략은 계획하는 자아가 통제하는 것이다. 알람을 끄고 자는 것을 막기 위해 자명종 시계를 멀리 두고 자는 행동을 막아야 한다.

스틱닷컴, 내기나 체중조절, 크리스마스 클럽, 일광절약 시간제 등이 그 예이다.

4. 심적 회계

5천달라가 있는데도 카드빚 3천달라를 갚지 않는 이유는 무엇인가?

똑같은 돈이지만 사람들은 가치를 다르게 부여하고 소비의사결정도 달리하게 된다.

성과급이나 연말정산환급금은 일반정으로 쉽게 사용하게 된다.

3장. 인간은 떼를 지어 몰려 다닌다.

대부분의 사람들은 타인들로부터 배움을 얻는다. 좋은 영향력 뿐 아니라 나쁜 영향력도 사회적 영향력으로 넛지된다.

가장 효과적으로 넛지를 가하는 방법은 사회적 영향력을 활용하는 것이다.

나쁜 사회적 영향력을 맞고, 사회적으로 유익한 행동은 독려해야 한다.

1. 집단동조

솔로몬 애시의 실험에서 우리는 타인이 보게 된다는 사실을 알고 있을 경우 동조하는 경향이 높아진다는 것을 볼 수 있다.

무자퍼 셰리프실험에선느 공모자의 추정을 다수가 따르게 되는 것을 볼 수 있으며, 집단의 판단이 내면화되어 '전통'이라는 형태로 굳어진다.

개가 고양이가 되는 것이 넛지의 무서움이다. 편승효과와 다원적 무지, 집단 보수주의가 이에 속한다.

동조로 지속적인 악한 넛지가 양산될 수도 있고 바른선택설계로 행동의 변화가 일어날 수도 있다.

2. 조명효과

모두가 나를 주목한다고 생각하는 조명효관느 사실 당사자의 인지는 46%인데 비해서 집단인지의 결과는 21% 밖에 안되는 것을 볼 수 있다.

사람들은 생각보다 나에게 관심이 없는 것이다.

톰 길리비치 실험을 통해서 이러한 예를 볼 수 있다.

3. 무작위와 예측불가능성

시애틀에서 자동차 앞유리 파손사건은 다른 대부분의 사람들이 앞유리가 파손되었다는 것을 그제서야 알게 되었다고 한다.

다운로드된 횟수가 월등히 높은 노래를 다운로드 할 확률이 훨씬 높았다.

영향을 미치려는 의도가 없는 사람들에 의해서 영향을 받는 경우가 많다.

문화와 정치도 동조성에 의해서 영향을 받는다.

선거 '밴드왜건 효과'전략을 사용하는 것은 본인의 주관보다 대세를 따르는 것을 말한다. 지지율 1위 후보를 선택하는 현상을 말한다.

실시간 검색어도 급상승 검색어에 한 몫을 하게 된다.

홈쇼핑 마감임박, 음원사재기 등등이다.

4. 사회적 넛지

높은 금연율 뉴스는 더 많은 금연을 유발한다.

세금의 유용성, 처벌가능성, 세금용지 작성법, 주민 90%이상의 의무이행 등이 이에 속한다.

몬테나주교육캠페인은 81%의 학생이 음주량이 일주에 4명 이하를 마신다고 말했고 70%학생은 담배를 피우지 않는다는 것이 오히려 더 음주량과 흡연량을 높였다.

5. 의사구매의사를 묻는 것만으로 구매율을 35% 올릴 수 있다.

향후 6개월 안에 새 차를 구매할 의사가 있습니까? 단순측정효과로 구매율을 35% 높일 수 있었다.

사람들에게 의향을 묻는 방식으로 넛지를 가하는 경우 구체적인 질문을 추가함으로 그 영향력을 보강할 수 있다.

아주 단순한 힌트가 행동을 자극할 수 있다.

코멘트

2장은 개인적인 차원, 3장은 사회적인 차원에서 이콘이 아닌 인간으로서는 심리적인 효과와 함께 사회적인 영향을 받는다는 것을 보여준다.

재난지원금과 관련해서 적용범위를 어디까지 확대할 것인가가 매우 논락이었다. 연결해서 '재정건정성'에 대한 논의가 일어났고 '기부금'으로 받는 아이디어가 받아들여져서 정책적 현실이 되었다. 기부금을 최대로 받기 위해서는 어떠한 전략을 펼쳐야 하는가에 대해서 정부와 여당은 매우 고민을 하고 있다.

넛지전략이라고 했을 때 어떻게 하면 기부금을 끌어 올릴 수 있는가?

우리가 체계적으로 틀리는 방식을 1장에서 살펴보았다. 오늘 뉴스에서는 3개월 안에 신청을 하지 않으면 기부금으로 바꾸겠다라는 것도 1장에서 말한 '디폴트'를 유지하는 넛지전략을 실현한 것이라고 할 수 있다.

우리가 경험하는 정책들을 넛지전략으로 살펴보고 적용하고 이해해보는 것은 매우 재미있는 부분일 것이다.

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넛지발표 4, 5장

비대칭적 개입주의

사회에서 가장 순진하고 고지식한 사람들을 돕는 동시에 나머지 모든 사람들에게 돌아가는 해를 최소화하는 정책이다.

가장 약삭빠른 사람에게 가능한 한 최소한의 비용을 부담하게 하는 것이다.

4장_넛지가 필요한 순간

사람들은 놀라운 위엄을 달성하기도 하지만 어리석은 실수를 범하기도 한다.

유익의 가능성이 가장 높고 위험이 적기 때문에 넛지를 사람들이 사용한다.

1. 이익은 당장, 비용은 나중에

인간의 자기통제는 선택과 결과의 시간적 간격에서 발생 가능성이 가장 높다.

투자항목과 죄악항목사이에서 모두 넛지가 필요하다.

좋은 선택을 위한 인센티브인 넛지가 필요하다.

2. 선택의 난이도가 높을 수록

다양선 선택의 순간을 맞이하면서 선택의 낮이도도 각양각이다.

선택의 난이도가 높은 상황에서 넛지의 도움이 필요하다.

3. 평소 접할 수 있는 빈도가 적을 수록

삶의 중요한 결정들 가운데 일부는 연습할 기회도 없이 다가온다.

평소 접촉빈도가 낮은 선택경험이 적어 올바른 선택이 어려운 경우와 함께 평소에 접촉빈도가 높은 상황에도 넛지가 필요하다.

4. 적절한 피드백이 제공되지 않을 수록

적절한 피드백을 받기 어려운 상황에서는 넛지가 더 필요하다.

자유주의적 개입주의로서 넛지가 가장 최선

자유시장에서는 자유주의하에서 인센티브를 제공하는 것이 일반적이다.

정부의 통제가 필요한 상황에서는 당연히 개입주의가 필요하다. 정부가 일부 기업활동을 법이나 제도로 통제하는 것은 부작용이 나타날 우려가 있다.

인간의 합리적 결정과 기업의 인센티브 제공이 어려울 때 넛지가 가장 필요한 순간이다.

5. 인간의 선택심리, 행동바익에 대한 적절한 이해를 반영해야 한다.

자극과 반응의 일치성을 생각하기 위해서 넛지가 필요하다.

위험과 경계를 상징하는 빨간색 바탕에 스탑이 아닌 고라는 문구가 있을 경우 색깔자체로 넛지를 하면 읽지 못해서 심리적인 이해때문에 자연스럽게 멈추게 된다.

인간의 선택심리와 행동방식을 이용한 선택설계의 사례는 택시와 화장실에서 다양하게 나타난다.

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6장 선택설계의 기본원칙

1) 디폴트 옵션

최소저항경로를 디폴트라고 한다.

최소의 노력으로 최소저항경로를 따르게 된다.

디폴트옵션이 있으면 그것이 좋든 나쁘든 선택할 가능성이 높다.

디폴트 권고사항을 선택할 가능성이 높아진다.

opt-in설정은 사전에 동의한 사람에게, opt-out은 사전에 동의하지 않은 사람에게 취하는 정책이다.

미국의 학생낙오방지법이나 장기기증 방식을 선택할 때 위의 두가지 중에 하나를 선택하게 된다.

opt-out방식 설정 시 정책의 대상자에 포함될 확률이 높아진다.

재난기본소득의 경우 3개월 동안 신청 안하면 기부금으로 간주하는 것도 마찬가지로 opt-in방식이다.

선택요구와 선택위임이 있다. 사용자가 체그해야 다른 버튼으로 활성화되어서 다음으로 넘어가도록 하는 것을 선택요구라고 한다.

선택설계자는 선택자들에게 선택할 수 있는 자율권을 강제할 수 있다.

2) 오류예상

경고상황 알림을 통한 행동변화를 유도할 수 있다.

행동순서를 고려하여 실수 방지를 유도할 수 있다.

기억의 편의를 고려한 디자인을 제공할 수도 있다.

발생가능성이 높은 오류를 예상하여 적절한 대응 시스템 제공이 필요하다.

3) 적절한피드백 제시

적절핳게 설계된 시스템으로 사람들에게 선택사항을 잘 하고 있는지를 알려주는 것이 필요하다.

4) 비교하기 쉬운 맵핑 제공

보유한 각각의 정보들이 서로 비교가 힘들면 선택하기 어렵다.

RECAP와 같이 대체가능하고 평가하며 기억할 수 있는 수단을 사용해서 선택능력을 향상시킬 수 있다.

선택기획자는 보유한 각각의 정보를 보다 쉽게 사용할 수 있는 단위로 환산함으로써 다양한 옵션들보다 이해하기 쉽게 만들 필요가 있다.

5) 복잡한 선택 조직화

보상전략 : 한가지 높은 가치가 다른 낮은 속성을 보상한다.

속성별 제거법 : 중요한 속성 결정 후, 허용범위 기준에 부합하지 않은 대안 모두 제거하는 것이다.

선택설계 : 협업필터링과 같이 선택가능성을 높이기 위해 다른 선택안을 추천 또는 제외하는 것이다. 유트브와 같이 알고리즘을 통해서 선택을 유도하는 것을 예로 들 수 있다.

선택기획자는 사람들의 선택을 쉽게 할 수 있도록 다양한 선택 안들을 조직화할 필요가 있다.

6) 가격과 인센티브

전통적인 경제학에서 가장 먼저 다루는 주제인 가격과 인센티브도 중요요소 중에 하나이다.

정부가 에너지 사용량을 줄이고 시파면 한달에 한번 사용요금 고지서를 확인하는 방법보다는 실시간 사용요금을 확인할 수 있도록 하면된다.

선택 안들 제시할 때 인센티브를 고려하는 것이 중요하다.

코멘트

재난기본소득은 3개월이 지나면 기부금이 되는데, 이것은 opt-in인가 opt-out인가? 재난소득을 받게 하려면 신청하게 만드는 opt-out이 필요한데, 기부금으로 돌리게 하려면 디폴트로 기부금을 두고 그 중에 필요한 사람만 opt-in으로 설정하는 방법이 있다.

무엇을 목적으로 하는가에 따라서 정책의 방향과 기본적인 설계가 달라진다.

넛지가 필요한 부분에 대한 이해가 필요하다.

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정책관리사례분석

정책관리 사례분석은 5월 20일로 미루게 되었다.

본격적인 사례 분석에 대한 고민을 시작하기 전에 미리 학습을 해야 하는 부분이 있기 때문이다.

조별발표_정책사례발표

6조는 정책사례 2번으로 '서울시 무상급식 정책도입에 관한 연구'를 발표해야 한다.

조별로 사례를 정리한다. ppt로 구성한다.

조별 과제는 동일한 기한이 있다. 수업시간에 다루는 것은 정책 1번부터 다룰 것이다.

5월 11일 월요일 자정까지 ppt 형태로 조별과제를 업로드 해야 한다.  

1. 사례개요
2. 사례를 분석하는 데 사용된 분석틀 설명
3. 분석틀의 적용 설명하기, 서머리 형식으로 정리한다.

조별발표 취지

앞으로 우리는 정책관리 전략을 공부할 것이다.

정책관리의 기본전재는 정책의 성과, 성공에 관심을 가지고 있다.

정책의 성공과 실패에 영향을 미치는 여러 요인 중에서 특별히 집중하고 있는 것은 '관리적 요소'이다.

어떠한 관리전략을 사용했기 때문에 성공하거나 실패했는가?를 볼 것이다.

마크 무어가 개발한 '정치적 관리' political management라는 툴을 사용해서 분석해볼 것이다. ㅣ

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정책관리론 7_마크 무어, 정치적 관리전략

0. 들어가기

지금까지 우리는 정책학 이론과 정책관리의 성격과 이론, 전략에 대해서 배웠다. 이제 우리는 이러한 이론적 배경들을 바탕으로 정책사례들을 찾아볼 것이다. 이론적 틀에 대한 이해를 바탕으로 구체적인 정책사례들까지 확대해볼 것이다.

지금까지 강의

1.정책관리론 1_실라버스

2.정책관리론 2_ 왜 정책관리인가?

3.정책관리론 3_정책학의 성격

4.정책관리론 4 _Wilson 규제정치이론

5. 정책관리론5_정책성공의 평가 프레임

6. 정책관리론6_정책관리의 지도원리

https://brunch.co.kr/@minnation/1835

정책관리론 6 _정책관리의 지도원리

과제관련 공유

정책관리 사례분석 계획이 과제이다. 5월 20일까지 기말보고서 계획서를 제출하여야 한다. 이것을 중간시험 대체로 하겠다. 1페이지 이내로 쓰면 된다.

제목 : 제목이 선명하게 드러나야 한다. 2조의 제목은 '서울시 심야버스 정책은 어떻게 성공적으로 도입되었는가?'라고 되어 있다. 질문형식의 제목설정은 좋은 방법이다.

구성요소 1 : 연구질문이 필요하다. 이 보고서를 통해서 답하고자 하는 질문이다. 연구질문은 페이퍼에도 학위논문에서 가장 중요한 구성요소라고 할 수 있다. research question을 설정하는 것이 논문에서도 가장 중요하다. 답을 구하는 과정 이론적 틀의 가이드를 받아야 한다. 그냥 질문에 대한 답을 쓴다면 에세이가 될 것이지만, 이론의 도움을 받으면 훌륭한 논문이 된다.

구성요소 2: 분석틀에 대한 소개가 있어야 한다. 어떤 이론의 도움을 받았는지 이론에 대한 소개와 설명을 해야 한다. 우리는 이번 과제들을 통해서 '정치적 관리'라는 이론을을 배웠다. 이러한 이론적 틀을 바탕으로 사례가 분석이 되었다. 이론을 선택하고 왜 이 이론과 분석틀을 사용하기로 했는지에 대해서 설명해야 한다. 예를 들어 세종시 이전 정책은 과연 성공인가?라는 연구질문을 던지면, 이것이 성공인지 아닌지를 어떻게 해결할 것인가? 마쉬와 맥코넬의 정책의 성공에 관한 프레임워크를 적용할 수 있을 것이다.

사례개요 : 어떤 사례를 주로 쓸 것인지를 쓰면 된다.

과제 정리

1. 제목 : 가설 설정
2. 연구질문 : 해결하고자 하는 문제와 추구하는 답
3. 정책사례 개요
4. 분석틀 소개 : 이론설정 이유, 동기 소개
5. 예상분석결과

1. 정치적 관리

마크무어는 정치적관리를 '정책관리'에서 매우 중요하게 생각한다.

정치적 관리는 기업가적 옹호, 정책개발 관리, 협상, 공적숙의와 사회적학습리더시브 공공부문 마케팅과전략적커뮤니케이션이다.

마크무어, CPV

마크무어는 creating public value의 부재는 'strategic management in government'이다. 시장에서도 전략적인 관리가 필요하지만, 공공영역에서도 전략적인 관리가 필요한 것이다.

정치적 시장에서도 역시 물건을 파는 시장과 마찬가지로 정책들 간의 경쟁이 일어나고 있다. 오늘 발표내용처럼 양당간의 정책적인 대결이 '무상급식'이라는 주제로 맞붙은 것이다.

중요한 지점은 공공가치가 정책이라는 이름으로 표면에서 떠올라서 소비자의 선택을 기다리는 것처럼 시민들의 '정책적 선택'을 기다리고 있는 것이다.

시장에서는 이윤가치의 극대화이지만, 공공정책에서는 공공가치의 효과적 창출이다. 무엇이 더 공공의 가치를 증진시켰는가라는 것이다. 공공가치의 극대화를 위한 정책을 어떻게 관리할 것인가가 중요한 부분이라는 것이다.

2. 전략적 삼각축

1) 가치

자신의 조직을 이끄는 가치는 무엇인가?

정부가 추구하는 정책은 어떤 가치를 가지고 있는가?

기본적으로 정책이 추구하는 가치가 공공의 성격을 가지고 있는지가 중요하다.

2) 정당성과 지지

아무리 좋은 가치를 가지고 있다고 하더라도 정당성과 지지가 없다면, 시민들의 지지가 없다면 정책으로서의 효과가 없다.

공적 가치를 위해 필요한 재정, 권한 등의 지지를 어디서 어ㄸ허게 이끌어낼 것인가?

3) 운영역량

자신의 조직이 효과적 운영을 위한 충분한 역량을 갖추고 있는가?

가치도 공공가치를 담고 있고 정책에 대한 정당성과 지지를 받고 있다면 그 다음으론 실제로 그 정책을 운영할 수 있는가?가 중요하다.

아무리 좋은 가치와 정책이라도 제대로 운영되지 않는다면 정책은 결국 실패하고 말 것이다.

정책을 지지하는 정치적환경(우호적 승인환경)을 만드는 것이 매우 중요하다.

3. 5가지 전략

5가지 전략은 배열된 논리가 있다. 정치적관리의 완벽한 논리구조를 위해서 마크무어는 일부러 기업가적 옹호에서부터 시작해서 정책개발관리로 나아간다.

1) 기업가적 옹호

정치적 시장에서의 나의 제품인 '정책'을 옹호한다는 것이다. 공공가치를 증대시키는 특정정책을 옹호하는 것이다. 정책을 선전하고 물건을 파는 것처럼 매력적으로 보여야 한다는 것이다.

목적은 정책의 채택이다.

어떻게 하면 정치적 상황에서 정책을 채택하게 만들 것인가가 중요한 부분이다.

시장에서 기업가가 파는 것이 '제품'이라면, 정치적 환경에서 가장 중요한 것은 '정책'이고 이것이 채택되는 것이 가장 큰 기업가적 옹호의 목적이다.  

관리과제는 무상급식에 대한 지지와 반대를 충분히 확보했는가이다.

의사결정 경로를 어떻게 설명하면 정책설정에서 채택이 될 것인가?

이슈를 어떻게 프레이밍하면 사람들이 선택할 것인가?

어떤 시기에 이 정책이 나와야 하는가?

비판점 : 원문에만 나와있는 중요한 이 '기업가적 옹호'의 비판부분이 있다. 그것은 자신의 정책이 '공공가치'를 극대화하고 있다고 가정하고 있는 것이다. 정책자체의 비판보다는 정책이 정당성과 지지를 받게 하는 전략을 중심으로 보는 것이다. 공공가치는 공공관리자가 혼자 생각하는 아이디어가 아니다. 시민들의 집합적인 열망을 담고 있는 것이다. 나의 아이디어와 방법은 다른 관점에서는 비판을 받을 수도 있고 이것이 민주주의이다. 그런데 기업가적 옹호는 민주성보다는 능률성에 기대고 있는 것이다.

이러한 판단을 근거로 해서 정책개발관리가 나오게 된다.

2) 정책개발관리

내가 내세우는 정책이 더 탄탄하고 효과적으로 만들 수 있는 개발관리 전략이 있다는 것이다.

자문을 받고 절차적으로 많은 사람들이 참여할 수 있는 프로세스를 설계하는 것을 말한다.

고품질의 의사결정이 무엇으로 구성되어 있는지가 중요하다. Ingredients of Quality Decisions

고품질은 프로세스의 문제가 없음과 전문성의 담보이다.

자문위원회를 많이 두는 이유는 여러 이해관계자들이 참여해서 정책을 더 효과적이고 품질이 높게 만들 수 있다는 것이다.

이러한 과정에서 더 많은 전문가와 이슈들이 등장하여 정책을 전문적으로 만드는 것이다.

정책개발이라고 하는 것은 다른 아이디어에 대해서 열려 있고, 공공가치 창출에 영향력을 미치기 위해서는 계속해서 개발하는 과정이 필요하다.

마크무어가 생각하는 논리적인 흐름을 이해하는 것이 필요하다. 처음부터 고품질의 정책을 가지고 정책시장에 들어가는 것은 맞지만, 들어간 이후에도 정책이 계속개발되어야 하는 것을 중요하게 생각했기 때문에 마크무어는 '기업가적 옹호'를 통해서 '정책채택'이 되고 그 이후에 '정책개발'이 지속적으로 진행된다는 것을 말한다.  

Wide Process of Consultation에서 볼 때, 고품질 정책이 흠결없이 채택되는 과정과 채택된 정책이 고품질로 유지되고 있는가를 파악해야 한다.

불확실성을 줄여가는 가운데 빅데이터는 Velocity, Volume, Variety의 기능을 사용해서 복잡성을 줄여나갈 수 있다.

정책관리 시나리오

단일정책관리 : 하나의 정책만을 관리하는 것이다.

다양한 정책관리 : 여러가지 정책과의 연계성과 개연성, 통일성을 체크하는 것이다. 이것이 바로 정책개발관리이다. 고품질이라는 것은 과정, 내용, 다른 정책과 충돌이 일어나지 않는 것을 말한다.

전략적 기획 속에서 다양한 정책들이 효과적으로 배치되고 운영되는지를 볼 수 있다.

예산정책에 있어서는 다른정책들과의 연결고리를 살펴보아야 한다.

3) 협상

현실에서 내가 선호하는 정책을 실행하기는에는 매우 힘들다. 작은 단위에서 큰 단위까지 다양한 층위의 협상이 필요한 것이다.

현실에서 정책이 채택되기 위해서는 협상이라는 것이 매우 중요하다. 내가 제안하는 정책이 연성, 경성 정책의 성격의 전략을 통해서 받아질수 있도록 하는 것이 바로 협상이다.

이번장에서 중요한 부분은 'The Best alternative to a Negotiated Agreement' 즉, BATNA이다. 협상이 결렬되었을 때, 다른 대안이 무엇인지를 살펴보는 것이다. 대안을 준비하고 있어야 하고, 상대방이 가진 다른 카드들의 효력을 약화시키는 것이 필요하다.

예전에 KTX 노조에서 파업을 했을 때 사측에서 준비한 BATNA는 파업의 효력을 무마시키기 위해서 '대체가능한 기관사'들을 양성했던 것이다. 오랜 시간동안 확보한 결과 노조의 파업은 효과가 없어진 것이다.  

4) 공적숙의 및 사회적학습과 리더십

Heifetz의 분석

Heifetz의 분석을 면밀히 살펴볼 필요가 있다. 하이페츠는 하버드대학교에서 정치리더십을 가르치고 있지만, 기본적으로 의사였다. 정책이나 리더십을 설명할 때도 의사가 환자와 갖는 관게를 통해서 설명하는 특징이 있다.

의사가 환자를 진단할 때, 일단 환자가 자기 자신의 문제를 모르는 경우가 많다. 자신이 어떤 병인지 모르는 상황이 비일비재한 것이다. 환자는 처음에는 증상이나 통증만을 이야기하다가 자신의 몸 상태에 대해서 인지적인 노력을 하면서 병의 원인과 부위를 알아차리고 함께 극복하는 것들을 볼 수 있다.  

마찬가지로 '정책'을 이런식으로 치료의 관점에서 보면 수 많은 사회문제 속에서 대안을 마련하고 결정하여 정책솔루션을 내 놓는 방식으로 사회문제가 해결되는 경우가 있다. 물론 모든 상황자체를 파악하기가 힘들기 때문에 정책아젠다를 설정하고 대안을 결정하는 과정을 함께 진행해야만 한다.

정부도 국민도 문제의 원인이 무엇인지, 어떻게 해결해야 하는지에 대해서 함께 학습해 가는 것이 필요하다는 것이다.   

기본적으로 문제가 명확하고 해결방안도 명확할 때 해결주체는 공공관리자가 되고 '기술적'인 해결이 가능하다.

이런방식으로 '문제파악*해결방안'을 경우의 수로 두고서 해결방안을 이야기할 때 예를들면 미세먼지와 같은 문제는 문제파악도 학습해야하고, 해결방안도 학습해야 하는 과정인 것이다. 해결의 주체도 시민들이 하고 이것은 '적응적'인 관점에서 해결이 필요한 것이다.

마크무어, 공적숙의

하이페츠의 논리를 가지고 마크무어로 다시 돌아보자. 그러면 공공의 문제가 불분명하고 이것을 해결하기 위해서 함께 성찰하고 숙의하는 과정을 통해서 문제를 조금씩 파악해가고 그에 따른 대안들을 함께 만들어 갈 수 있는 것이다.

따라서 공공에서 리더십은 이끌어가는 것이 아니라 '촉진적인' 리더십이 필요한 것이다.

공적숙의를 통해서 함께 학습하고 적응해 가고 리더십의 권위를 내려놓고 새로운 변화를 함께 만들어가는 것이 필요하다는 것이다.

보통 요즘에 일어나는 공공문제들은 Wicked problem이다. 저출산이나 미세먼지, 코로나 같은 문제들은 해결이 어렵고 까다로운 것들이다. 따라서 이 상황에서 적응적인 리더십, 학습을 촉진하고 숙의가 가능하도록 리더십이 필요하다.

이러한 관점에서 '리더십'을 올바르게, 효과적으로 실행했는가?를 이 스텝에서 확인할 수 있을 것이다.

마크무어가 제시하는 기술적인 요소들은 사실 상호간에 서로 겹치는 부분이 많다. 따라서 서로 연동되어 있고, 강화하는 측면들이 존재한다는 것을 알아야 한다.

굳이 나누자면 5가지 테크닉으로 나누었지만 이것은 함께 사용되는 부분이라는 것을 알아야 한다.  

코로나 19의 상화은 유형3에 속한다고 할 수 있다.

리더십, 마크무어

정부와 시민의 관계는 어떻게 형성되어야 하는가? 유형3과 같이 예상할 수 없는 상황에서 함께 모여서 의견을 나누고 문제해결에 대해서 공론화할 수 있는 장을 마련하는 것이 정부가 해야할 일이다.

정부는 촉진적이고 적응적인 리더십을 발휘해서 '공유된 의사결정'과 같이 자상한 의사와 같은 역할을 해야 한다.

사람들의 의식을 새롭게끌어 올리고 변혁적인 리더십을 통해서 우리의 문제로 확대할 수 있는 시간들이 필요한 것이다.

다니엘벨은 '우리가 살아가면서 만나는 문제는 국가가 해결하기에는 너무 작고, 또한 너무 작은 문제를 다루기에는 국가가 너무 크다' 국가가 일일이 챙겨줄수도 없고, 또 안챙겨주면 안되는 문제가 있다. 이것을 mismatch of scale'이라고 한다. 과연 문제와 해결에 있어서 스케일이 맞는가? 코비드19만봐도 스케일의 문제가 있다.

the wicked problem, 즉 해로운 난제를 어떻게 해결할 것인가?가 앞으로도 계속해서 도전이 되는 요소이다.

5) 공적숙의 및 사회적학습과 리더십

Heifetz의 분석

Heifetz의

왜 서울시 청년정책네트워크는 공공성을 잃어 버렸는가?

가치-정당성과 지지-운영역량'에 있어서 3가지가 모두 부족하다.

정당성에 있어서 일부 청년들만을 대변한다.

운영역량에 있어서 예산관리가 부족하다.

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6조 정책사례)서울시 무상급식 정책도입에 관한 연구

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넛지 6, 8장

6장 저축을 늘리는 방법 : 저축 플랜에 대한 넛지의 필요성

why

국민들이 노후 자금을 충분히 확보하도록 보장하기 위해 운영되는 은퇴연금이다.

그러나 대다수의 은퇴 연금이 저출산, 고령화 등 인구통계학적 변화로 미래 위협을 받는다.

기존의 은퇴연금예금의 고갈위험은 개인 차원에서 노후 위한 준비로 충분한 저축 필요성을 가중시켰다.

그러나 대다수의 인간은 이 위험에 적절한 준비를 갖추지 못한다.

제한된 합리성을 가진 불완전한 존재인 인간이 안전한 노후를 보내기 위해서 충분한 저축을 돕도록 하는 넛지가 필요하다.

저축을 가로막는 장애물

관성 : 보인의 저축 부족을 자각은 하지만 행동의 변화로 이어지지 않는다.

손실회피 : 저축으로 가처분 소득이 줄어들지만 당장 쓸 돈이 줄어든다는 손실회피 심리가 발동하게 된다.

현재편향 : 노후대비 저축은 먼일이기 때문에 당장 현재의 유혹이 증가하게 된다.

장애물을 넛지로 역이용 해보자.

넛지 1. 자동가입 디폴트화

미국 은퇴연금 디폴트 규칙은 은퇴연급에 가입하지 않는 것이 디폴트이지만 자동가입으로 디폴트 규칙을 변경하는 것이다.

자격 요건을 갖춘 근로자가 능동적으로 옵트 아웃(탈퇴)요청을 하지 않는 한 특정 저축률 및 자산 분배 요건으로 은퇴연금 가입될 에정임을 안내하는 것이다.

결과는 은퇴연금 가입률이 20%에서 65%까지 입사 3개월차 근로자 계층에서 늘어났다. 자동가입 디폴트화 적용 후 신입사원 은퇴 연금 가입률은 90%로 늘어났다. 가입시기를 앞당기고 최종 가입률이 상승하게 된다.

넛지 2. 선택을 빠르고 쉽게

선택권이 많으면 자율권이 늘어나는 것이 아니라 선택 자체를 포기하게 된다.

따라서 선택과정을 빠르고 쉽게 단순화 하는 단순한 가입절차는 경로요인이 된다.

은퇴연금 신청 절차 및 양식 단순화로 신입사원 가입률이 9%에서 34%로 늘어났다.  

넛지 3. 어림감정 이용

많은 근로자가 2~3%의 낮은 디폴트 저축률을 유지한다.

저축률과 투자종목 결정에 1시간 이상 쓰지 않은 근로자가 58%이다.

5의 배수 어림감정을 사용해서 저축률을 결정하는 근로자가 많다.

근로자가 저축률을 높이기 위해서 넛지가 필요하다.

월급의 6%한도 내에서 저축 금액을 결정하면 이중에서 50% 고용주가 지원하는 것을 월급의 10%한도 내에서 저축금액을 결정하면 이 중 30%를 고융주가 지원하는 것이다.

실제 회사 분단 기여금은 3% 동일하지만 근로자 저축률은 4%증가했다.

5배수를 어림감정으로 사용하는 성향을 활용해서 어림수를 디폴트 저축률로 설정하는 것이다.

넛지 4. 점진적 저축증대 프로그램

사전에 가입자 스스로 급여 인상에 맞춰 지속적으로 기여율을 높이겠다고 결심하도록 독려한다.

사례

8장 우리를 함정에 빠뜨리는 신용시장

1. 모기지 : 복잡성의 덫

2. 모기지를 찾는 방법에 대한 연구

3. 모기지의 장단점

4. 넛지와 적용사례

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https://prezi.com/view/MEi7xEHxMtdtP6nho99w/

발표용_정책관리론_6조 넛지_9, 11, 12

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정책관리론 8_사례발표

들어가기

이번학기에 다양한 정책관리 이론들을 배우고 전략을 배웠다. 윌슨의 규제이론이나 무어의 정치적 관리와 같은 이론들은 정책을 실행하고 유지하기 위해서 매우 필요한 전략들이고 그 자체로만 사용할 수 없고 다양하게 연결되는 부분을 볼 수 있다. 오늘은 마지막 시간으로 각 사례들의 핵심들을 살펴보는 시간을 갖을 것이다.

https://brunch.co.kr/@minnation/1863

정책관리론 7_ 마크 무어, 정치적 관리전략

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Mark Moore. 정치적 관리

1. 정책의 채택

어떻게 정책에 대한 지지를 확복할 것인가?

어떻게 정책에 대한 반대를 무력화 또는 중립화할 것인가?

2. 고품질의 정책개발

정책의 타당성을 어떻게 확보할 것인가?

정책의 정당성을 어떻게 갖출 것인가?

타 정책과의 조화를 어떻게 이루 것인가?

3. 협상력 강화

어떤 협상전략을 취할 것인가?

어떻게 협상 환경을 유리하게 조성할 것인가?

4. 시민참여를 통한 정책문제 해결

공동체가 당면한 문제를 다양한 관점에서 이해하고, 그 해결책을 모색하기 위한 장을 어떻게 마련할 것인가?

시민들 스스로 문제해결의 주체가 되어야 한다는 시민적 각성을 어떻게 촉진할 것인가?

5. 정책에 대한 대중적 지지와 협조 확보

정책에 대한 대중적 이해를 어떻게 제고할 것인가?

정책에 대한 대중적 지지를 어떻게 이끌어 낼 것인가?

정책의 성공적 실현을 위해 필요한 대중적 지원을 어떻게 동원할 것인가?

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#1. 신촌 연세로 대중교통전용지구

킹던의 '기회의 창'을 화두로 해서 정책기업가가 어떻게 활동하면 정책이 성공적으로 도입되는지를 설명한 논문이다.

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#2. 서울시 버스 준공영제

무어는 공공관리자의 정책수행이 그들보다 강력한 정치적 행위자들과 그로 인한 갈등, 에측할 수 없는 변화가 가득한 정치적 환경에서 이루어진다는 점을 주목하여 정치적관리에 초점을 맞추고 있다.

정치적 관리란 공공관리자가 공적 가치 달성을 위해서 정치적 지원을 구축하고, 정당성을 확립하여 자신의 권한 범위를 넘어선 이해관계자를 동원하기 위해 외부 정치 환경에 관여하는 전략기술이다.

무어의 분석틀은 정책관리자를 중심으로 정책 상황에 영향을 미치는 다양한 관계자들의 상호작용을 이해하고 정책관리자가 고려해야할 관리요소를 제시했다.

필요한 시점은 변동과 혁신의 시기, 단독으로 통과시킬 수 없을 때, 새로운 정책수행을 위한 주체의 참여가 필요한 경우를 들 수 있다.

기존 경로가 아닌 새로운 방향으로의 변호와 혁신을 위해서는 다양한 이해관계자의 견해와 가치를 조화시키고 그들을 설득하여 정치적, 경제적 지지를 획득하기 위한 노력이 필요하기 때문이다.

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#3 야간옥외 집회 및 시위에 대한 대체 입법 추진은 왜 실패하였는가?

실패한 가장 큰 이유는 무엇인가?

5가지의 구분에서 볼 때 모두 실패의 이유가 되지만 채택자체가 안된 부분에 있어서는 기업가적 옹호가 부족했다는 것을 알 수 있다.  

모든 정치의 기준은 갈등을 얼마나 잘 관리하는가이다. 갈등에 대해서 변화를 줄 것인가 기존의 체제를 유지할 것인가?에 대해서 전략이 달라진다. 정치적인 전략이 달라지는 것이다. 갈등의 범위와 기간과 참여자를 누구로 할 것인가도 갈등을 해결할 수 있는가의 문제와 연결된다.

갈등의 '사사화'와 '사회화'를 구분할 수 있어야 한다. 갈등의 사사화란 갈등 범위가 축소되는 경우 기존의 권력관계에 의해 결과가 결정되는 것이다. 여당은 폭력성 우려라는 다소 모호한 프레임을 통해 갈등의 사사화를 시도했다.

갈등의 사회화라는 것은 갈등범위가 확장되면 권력관계가 어떻게 변할 지 몰라 결과 예측불가하게 되었다. 야당은 인간의 기본권 보장, 과잉진압 비판 등 대항 프레임을 통해 갈등 확산을 유돟 갈등의 사회화를 시도한다.

샤츠 슈나이더는 '갈등의 범위'를 어떻게 구성하는가에 따라서 갈등의 해결방법과 결과과 달라진다고 한다. 이것을 '갈등의 전염성'의 입장에서 보면 싸움에 참여하는 사람들이 늘어나는 것을 볼 수 있다. 싸움에 누구를 참여시킬 것인가는 '갈등의 얼마만큼 전염시킬 것인가?'이다.

갈등을 해결하기 위해서는 '갈등의 전염성'을 줄이는 작업들을 할 수 있다. 여러 사람이 만나는 것이 아니라, 두 사람만 만나서 이야기를 하는 것이다.

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방폐장 입지정책에서 정부의 정치적 관리

부안군 유치시도 및 경주시 유치선정 사례 비교

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정책관리론 9_ 정치적 관리와 정보

들어가기

오늘은 마지막시간이다. 지금까지 배웠던 마크무어의 정치적 관리전략을 정리하면서 이러한 관리를 하기 위해서는 어떤 정보가 필요한지를 바탕으로 정리해볼 것이다.

https://brunch.co.kr/@minnation/1863

정책관리론 7_ 마크 무어, 정치적 관리전략

https://brunch.co.kr/@minnation/1917

정책관리론 8_사례발표

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Mark Moore. 정치적 관리

1. 정책의 채택

어떻게 정책에 대한 지지를 확복할 것인가?

어떻게 정책에 대한 반대를 무력화 또는 중립화할 것인가?

2. 고품질의 정책개발

정책의 타당성을 어떻게 확보할 것인가?

정책의 정당성을 어떻게 갖출 것인가?

타 정책과의 조화를 어떻게 이루 것인가?

3. 협상력 강화

어떤 협상전략을 취할 것인가?

어떻게 협상 환경을 유리하게 조성할 것인가?

4. 시민참여를 통한 정책문제 해결

공동체가 당면한 문제를 다양한 관점에서 이해하고, 그 해결책을 모색하기 위한 장을 어떻게 마련할 것인가?

시민들 스스로 문제해결의 주체가 되어야 한다는 시민적 각성을 어떻게 촉진할 것인가?

5. 정책에 대한 대중적 지지와 협조 확보

정책에 대한 대중적 이해를 어떻게 제고할 것인가?

정책에 대한 대중적 지지를 어떻게 이끌어 낼 것인가?

정책의 성공적 실현을 위해 필요한 대중적 지원을 어떻게 동원할 것인가?

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정치적관리와 정보

합리적 의사결정은 다음과 같은 3V가 있어야 한다.

1. Volume / 양

2. Variety / 다양성

3. Velocity /

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다음과 같은 고민을 해보자

Doing the right things : 옳바른 일을 하라

Doing things right : 옳게 일을 하라

정치적 관리는 위의 두가지 질문과 어떻게 연결되는가?

우리가 하는 일은 옳은일을 제대로 할 수 있는 것이 중요하다.

Doing the right things right을 해야 한다.

옳은 일을 옳게 해야 한다.

아래와 같이 정책관리 전체 그림에서 우리가 배운 정치적 관리는 행정능력에 포함될 것이다.

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서울시 청년수당 정책은 과연 성공적인가?

Marsh & McConnell 의 정책성공 분석 모형을 중심으로

목차, contents

1. 서론 : 가설, 연구질문

2. 정책 사례 개요 : 서울시 청년수당정책의 도입과 현황

3. 본 연구의 분석틀 :

 - Towards a Framework for Establishing Policy Success_ Marsh & McConnell (2010)에 대한 소개

4. 분석틀을 통한 사례 분석 : process/program/political

5. 결론 : 과연 성공적이었나? 연구질문에 대한 결론

*참고문헌

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I. 서론

1. 본 연구의 방향

서울시 청년수당정책은 2015년 11월 논의가 시작된지 꼬박 2년만에 시행이 되었다. 초기 3천명을 대상으로 시행된 정책은 현재 2만 3천명으로 확대되어 매달 50만원씩 6개월간 신청자들에게 체크카드 형식으로 현금을 지원하고 있다. 정책채택 과정에서 보건복지부와 서울시의 갈등은 그 자체로도 정부간 갈등의 중요한 사례이지만 서울시 청년정책 중에서 청년수당은 유독 복지 포퓰리즘이라는 공격에서 자유롭지 못한 실정이다. 이에 대해 서울시는 다양한 정치적 대응을 해 왔고 지속적으로 청년수당 정책을 시행하고 있다.

그러나 서울시의 이러한 정치적 대응이 정책 자체의 성공과 실패를 직접적으로 증명할 수는 없다. 따라서 정책의 성패에 대한 분석이 필요하다. 더욱이 서울시 청년수당의 대상자 확대가 얼마 되지 않았지만, 청년수당 정책을 넘어서 서울시 청년기본소득 정책에 대한 요구가 커지고 있다. 청년기본소득에 대한 논의가 진행되려면 정책실험의 일종으로 진행된 청년기본속의 득과 실을 따져보고 과연 지속가능한지를 확인해보는 작업들이 선행되어야 할 것이다.

언론과 시민사회에서는 청년수당 정책이 가진 정치적인 측면에서했는지 갑론을박이 한창이다. 상징적으로 현금자체를 지원하는 서울시의 청년수당 정책은 포퓰리즘 논쟁에서 다양한 이해관계가 상충하는 모습을 보인다. 그러나 논쟁의 근거에는 이론적인 분석틀이나 정책적 분석보다는 여론조사나 여론몰이의 성격으로 정확한 판단을 하기가 힘들다.

따라서 Marsh & McConnell(2010)의 이론을 적용하여 2017년부터 시행된 '서울시 청년수당 정책'을 성패여부를 분석해보면 보완사항이나 성공요인을 발견을 할 수 있을 것이다. 이를 바탕으로 서울시 청년수당을 넘어서 서울시 청년기본소득 정책에 대한 논의도 더 깊이 있게 다룰 수 있을 것으로 예상된다. 2017년부터 현재까지 정책이 집행되고 환류되는 기간이 짧았기 때문에 분석의 한계가 예상되기는 하지만 2017~2019년 상반기까지의 결과들을 가지고 분석을 진행할 예정이다.

본 연구에서는 먼저 서울시 청년수당정책의 내용과 현황, 도입과정에 대해서 알아보고 분석틀로써 Marsh & McConnell을 소개하고 각 항목에 받게 분석해 볼 것이다. process/program/political차원에서 분석해 본 후 평가기준에 따라서 성공적인지를 가늠해 볼 것이다.

2. 선행연구 검토

서울시 청년수당 정책에 관해서는 기존 연구들은 신현두, 박순종(2018)은 중앙과 지방정부의 정책갈등 사례로서 서울시 청년수당을 다루었으며, 김태환(2016)은 지방자치단체의 복지재정 집행에 관한 고찰로서 재정적인 부분에서 보건복지부와 서울시의 쟁점부분을 다루었다. 또한 서울시 청년일자리 정책에 관한 퍼지셋연구가 이혜윤, 박병식(2019)에 이루어졌으며 이규민(2020)은 서울시 청년수당 정책의 도입에 과정을 Kingon의 다중흐름모형과 Moore의 정치적 관리를 중심으로 분석하였다. 정책의제형성과 관련해서는 김지혜(2019)도 서울시 청년수당 도입 저액의제설정과정 연구를 진행했다. 그러나 청년수당정책의 도입에 중점을 두고 있기 때문에 정책 자체의 성공에 대한 내용은 다루지 않고 있다.

다만, 2019년 국회의원 이용득, 전국청년네트워크, 청년유니온의 주최로 '청년정책 발전을 위한 전국 합동포럼'이 청년수당 중심으로 진행되었다. 이 포럼에서는 전국청년수당 정책의 현황과 발전방안에 대해서 다루었고, 효과적인 운영을 위한 프로그램과 지원조직에 대한 분석을 시도하였으며 청년정책 당사자들의 토론도 진행되었다. 그러나 청년정책, 청년수당의 현황와 문제점을 제시했을 뿐 이론적은 분석을 통해서 성공과 실패를 평가해 볼 수 있는 기회는 마련되지 않았다.

II. 정책 사례 개요

1. 서울시 청년수당정책 도입과정

청년문제가 시대문제로 대두되면서 사회적으로 청년들의 일자리, 주거, 심리안정에 있어서 다양한 요구들이 여론과 시민단체를 통해서 정부에 전달되었다. 특히, 초선으로 당선된 2011년도 부터 지속적으로 청년정책을 통한 세력화를 이루어온 박원순 시장의 입장에서는 시대의 흐름에 따라서 이미 다양한 국가에서 시행하고 있는 청년수당 정책을 들여오는 것이 급선무였다. 따라서 2015년 1월 청년실업문제에 대한 첫번째 대응책으로 <서울특별시 청년조례> 를 제정하였고, 2015년 4월에는 청년수당을 본격적으로 실행할 수 있는 '2020 청년정책 기본계획' 및 '2020 서울청년봉장제'를 발표였다. 청년조례와 청년정책 기본계획을 바탕으로 2015년 11월 5일 미취업 청년들에게 월 50만원씩을 지원하는 청년활동 지원사업을 공개하였다. 2015년 11월에 발표한 청년수당 정책은 서울시에 1년 이상 거주한 청년 중 19-29세 사이 미취업 청년으로 중위소득 60%이하의 청년들을 모집하여 최종 3000명을 선정하여 6개월 동안 지원하는 방안으로 75억의 예산을 편성하여 청년수당 정책을 적극적으로 실행하겠다는 의지를 담고 있었다.

신현두, 박순종(2018)에서 발췌

그러나 보건복지부는 사회보장기본법 26조를 위반했다는 이유로 서울시의 청년수당정책을 불수용하였고, 이후 서울시와 보건복지부의 정책갈등은 '중앙정부와 지방정부 간의 갈등사례'로 대표될 만큼 문제가 되었다. 2015년 11월부터 시작된 청년수당정책에 대한 논의는 2016년 7월 대상자 모집을 통해서 순적한 진행을 예상했지만 복지부는 시정명령처분, 직권취소로 인해서 지지부진하다가 결국 2017년 4월 7일 서울시 청년활동 지원사업 수정안 수용 통보로 사업이 재개되었다.

이 과정에서 다양한 사례들이 등장하기는 하지만, 의사결정단계에서 가장 큰 영향력을 미친 것은 서울시와 복지부의 부처간 갈등에 대한 양상보다는 정권자체의 변화에 있다고 생각한다. 2016년 말 당시 박근혜 대통령이 직권 취소가 되었으며, 그 이후 2017년 1월부터 4월까지 문재인 정권이 들어서는 시기에 1~3차 실무협의가 본격적으로 진행되면서 마침내 4월 26일 사업이 재개 되었으며 2017년 9월에는 서울시-복지부의 대법원 소 상호 취하가 결정되었기 때문이다. 정치적인 입장에서 볼 때 중앙정부에서 대통령이 가지고 있는 정치적 지향과 중앙정부의 장의 가지고 있는 정치적 지향이 다를 경우 표면적으로는 부처간 갈등으로 나타나지만 근본원인은 정치적인 요소에 있다는 것이 서울시 청년수당 도입과정의 핵심이다. 따라서 본 연구에서는 청년수당 정책의 도입과정 자체가 아니라 도입 프로세스를 포함한 프로그램 및 정치적인 성격까지 다룰 수 있는 분석틀을 사용하고자 한다.

2. 서울시 청년수당정책의 내용과 현황

2020년 현재 서울시는 1차 서울시 청년수당을 접수를 마치고 올해 최종적으로 3만명을 목표로 하고 있다. 2017년 처음 집행된 청년수당정책은 저소득 미취업 청년들이 자신의 욕구에 맞게 진로를 탐색할수 있도록 최저임금의 3시간에 해당하는 금액을 1달로 계산하여 50만원씩 6개월간 지급하는 형식을 갖췄다. 2016년 3000명 모집에서, 2018년은 5000명, 2018년과 2019년은 7000명을 넘어서 2019년에는 3만명까지 규모가 확대되었다. (현재 지원가능한 연력은 만 19세에서 만 34세까지이다)

신현두, 박순종(2018)에서 발췌

사용처는 대부분 생활비와 학원비, 교재비로 사용이 되었고 사용방식은 현금카드를 지원해서 사용할 수 있으며 소액의 잔액은 이월도 가능하다. 서울시에서 조사한 사용처 및 만족도 조사에서는 대부분의 통계들이 높은 만족도와 청년수당의 지속가능성에 대한 요구로 보인다. 그러나 정책의 성공여부는 사용자의 만족도만으로 판단할 수 없으며 정책집행과정과 그에 따른 영향력들까지 모두 종합적으로 판단해야 하는 부분이다. 따라서 정책성공을 판단할 수 있는 분석이 필요하다.

III. 본 연구의 분석틀

_Towards a Framework for Establishing Policy Success_ Marsh & McConnell (2010)

대부분의 정책의 대한 평가는 논리적인 방식으로 정책주기에 따른 평가를 하던지, 아니면 구성적인 방식으로 분석자의 편의대로 평가하는 경향이 많았다. 대부분의 정책평가는 개선방향을 도출하기 위한 평가였기 때문에 정책 자체의 평가를 효과적으로 할 수 없었다는 문제가 있다. 또한 정책의제형성이나 정책형성 자체를 평가하는 것만으로는 정책이 얼마나 성공을 거두었는지를 알 수 없으며 반대로 정책집행이나 정책평가 자체만으로도 전반적인 평가가 어렵다. 이러한 고민들을 해결하기 위해서 Marsh & McConnell (2010)은 Towards a Framework for Establishing Policy Success 논문에서 기존의 평가방식에 대해서 대안으로서 새로운 Framework를 제공한다. (그러나 명확하게 이것은 휴리스틱의 일종으로 어떤 경향성이기 때문에 모델이나 이론으로 볼 수는 없다고 덧붙인다.) 이번 장에서는 분석의 3가지 차원과 평가기준 7가지 그리고 평가시에 존재하는 회색지대에 대해서 살펴볼 것이다.

1. 분석의 차원_process/program/political dimension

Marsh & McConnell은 크게 3가지의 분류로 분석을 진행하는데, 정책형성의 관점에서는 Processs 차원으로 접근하여 선택형성의 정당성과 법안통과 과정, 정치적인 지속성을 가질 수 있는 집단의 지원 그리고 그 자체로 혁신과 영향력을 가지고 있는지를 분석한다. 선택형성의 정당성은 새롭게 도입되는 정책이 헌법이나 법령에 맞게 절차적으로 민주성을 지켰는지, 심의와 그에 따른 책임에 정당성을 가지고 있는지를 확인한다. 이에 대해서 입법기록이나 회의록, 법적문제가 드러난 비판들이나 절차적인 문제가 거론되었는지를 살펴보는 방법이다. 다음으로 법안이 통과되는 과정에서 '수정사항'이 발생하였는지? 개정없이 통과되었는지를 확인한다. 만약 이 과정에서 정책 자체의 문제가 발생하여 수정한 것이라면 정책이 형성되는 과정에서 문제가 드러났다고 볼 수 있고 이것이 장기간에 걸쳐서 정책이 성공하는데 영향을 미친다는 것이다. 또한 정책은 '공공의 가치'를 담고 있기 때문에 가치적인 입장에서는 정치적인 영역이 발생할 수 밖에 없으며 이에 따라서 정책을 계속해서 지지해 줄 수 있는 집단의 존재 유무도 중요한 사항이 된다. 프로세스 차원에서는 마지막으로 정책 자체가 새로운 혁신과 영향력을 가지고 있는지를 보게 된다. 정책이 이전되거나 다른 나라나 정부에서 진행하고 있었던 것은 아닌지를 살펴보는 과정에서 다른 정책들이 이미 가지고 있는 성공과 실패 요인들이 그대로 전이되지 않는지 살펴볼 수 있는 것이다.

Marsh & McConnell(2010)에서 발췌하여 번역함

정책집행의 차원에서는 프로그램 단위에서는 실행적 측면과 성과, 자원, 그리고 정책대상에 대한 분석이 이루어진다. 실행적 측면은 목표자체가 구현이 되었는지 그에 따라서 내부적인 프로그램과 진행하는 과정에서의 문제가 없었는지를 분석한다. 또한 성과에서는 의도한 결과가 실제로 결과를 만족했는지를 살펴본다. 의도한 결과가 달성되었는지는 프로그램에 참여한 정책수혜자들의 만족도로 평가될 수 있을 것이다. 프로그램을 운영하는데 있어서 예산이나 인력 등 자원의 사용은 분석을 위해서 매우 중요한 요소이다. 내부 효율성 평가나 외부 감사 보고서 등의 평가 보고서를 통해서 정책이 자원을 효율적이고 효과적으로 사용했는지를 알 수 있다.

정책집행 이후에 정책평가에 있어서는 정치적인 차원에서 접근해 볼 수 있다.  Marsh & McConnell 도 논문에서 밝히고 있는 것처럼 정책이 정책 자체로만 존재하지 않고 그 정책을 추진한 세력과 영향을 받는 세력들의 정치적인 합의나 반대급부가 생겨날 수 밖에 없다. 정책의 성패여부는 도입되는 과정의 프로세스나 집행하는 과정에서의 프로그램 차원만이 아니라 실제로 그 정책을 추진한 세력들에게 정치적으로 어떤 영향을 주었는지를 확인해 보아야 한다. 그렇다면 정책집행 집단의 가치가 자신들이 원했던 영향력을 낼 수 있었다는 것을 증명할 수 있고 그에 따라서 정책이 최종적으로 성공이나 실패했다고 판단할 수 있는 것이다.

2. 정책성공의 평가기준

Marsh & McConnell은 정책의 성공을 위한 분석에 대해서 평가의 기준으로 7가지로 제시하고 있다. 먼저 정책성공을 프로세스 차원에서 볼 것인지, 프로그램 차원에서 볼 것이지 정치적 차원에서 볼 것인지에 따라 다르다는 것이다. 다음으로는 어떤 기간을 중심으로 살펴볼 것인가이다. 정책이 실행되고 집행되는 과정도 짧게는 1년에서 길게는 5년이 넘는 정책들도 있기 때문에 어떤 기간을 한정해서 성공으로 볼 것인지에 대한 기준이 필요다는 것이다. 다음으로는 성공에 대해서 평가를 할 때 비교 지점을 어디로 잡을 것인가이다. 의도나 효율성, 과거 혹은 도적적인 기준이나 다른 정부와 비교하여 정책을 비교하는 것은 어떤 관점에서는 성공적이라고 평가할 수 있고 어떤 관점에서는 실패했다고 볼 수 있기 때문이다. 따라서 평가를 하는데 있어서 정보의 양과 신뢰성도 문제가 될 수 있으며 정책 자체로 외부효과가 없었는지도 평가하는데 중요한 요소라고 본다. 마지막으로 실제로 발생하는 3가지 분석차원의 갈등과 모순들은 성공과 실패를 나누는데 매우 중요한 요소가 되고 있다고 말한다.

Marsh & McConnell(2010)에서 발췌하여 번역함

3. 정책성공의 평가기준

McConnell은 정책 2010년 'Policy Success, Policy Failure and Grey Areas In-Between' 논문에서 정책성공에 대해서 회색지대가 존재할 수 밖에 없는 이유를 설명한다. 이전 논문에서 제시한 것처럼 process/program/political차원에서 성공의 수준이 다르기 때문에 3가지의 조합은 명확하게 그 정책이 실패하거나 성공했다고 말할 수 없다고 한다. 그렇기 때문에 어떤 정책에 대해서는 정치적으로는 성공했지만, 프로그램 차원에서는 실패하였고, 프로세스 차원에서는 어느정도 성공했다고 볼 수 있다는 정도의 평가가 가능하다는 것이다. 이러한 회색지대의 존재를 인정하고서 분석내용과 평가기준에 따른 평가가 필요하다는 것으로 논문을 끝을 맺는다.

정책성공에서 회복탄력적인 성공, 갈등적 성공, 불안정한 성공으로 수준에 따라서 구분되며 최종적으로 정책실패까지 스펙트럼을 보여준다. 프로세스와 프로그램, 정치적 차원에서 어떤 것이 성공이고 어떤 것이 실패인지를 명확하게 제시함으로써 분석하는 정책이 복합적으로 성공과 실패의 차원에서 어떻게 평가할 수 있는지를 보여주는 면에서는 탁월한 분석도구라고 할 수 있지만, 여전히 정책평가 기준으로 볼 때 평가자의 주관적인 개입과 도구의 선택, 시간설정과 정보의 질적 차이등에 따라서 성공과 실패가 달라질 수도 있다.

McConnell(2010)에서 발췌하여 재구성함

IV. 분석틀을 통한 사례 분석 : process/program/political

Marsh & McConnell의 이론을 중심으로 이번 장에서는 본격적으로 서울시 청년수당정책을 분석해 보고 평가해본다. Marsh & McConnell이 논문에서 밝힌 것과 같이 제시한 분석틀은 이론이나 모델이 아니라 휴리스틱이기 때문에 유효한 정보들과 필요한 사실들을 종합해서 평가를 내려보고자 한다.

분석기간은 2015년부터 2019년 전반기까지 단기간으로 설정하며, 서울시와 청년정책네트워크 및 서울시 청년, 보건복지부를 주요한 이해관계자 및 정책대상으로 고려한다. 서울시의 청년정책은 주거, 일자리, 교유, 복지 등 다양하게 존재하지만 본 연구에서는 '청년수당'정책과 관련해서 예산 및 대상, 정치적인 영향력과 미디어 분석을 진행한다. 프로세스, 프로그램, 정치적 차원에서 분석 및 평가하여 최종적으로 '회색지대'에서 어느 차원이 더 적실성이 있는지 판단해 보고자 한다.  

1. 프로세스 차원_process dimension

1) 분석

가. 선택형성의 정당성_Legitimacy

2015년 1월 '서울시 청년 기본 조례'를 제정하여 청년들의 기본적인 삶의 질을 향상시키고 두려움 없는 미래를 만들기 위한 방식으로 정책을 만들기까지 서울시는 다양한 준비작업을 해 왔다. 2013년부터 출범한 '서울청년정책네트워크' 249명의 청년들이 정책위원으로 참여하였고 2015년에는 서울청년의회를 개최하여 서울시 청년정책 종합계획인 '2020서울시 청년보장'을 만드는데 크게 이바지 하였다. 박원순 시장은 서울청년네트워크와 크고작은 회의를 300회나 진행하면서 서울형 청년정책을 준비하였고, 그 중에 하나로 '청년수당 지원 사업'을 발표하였다.

프랑스의 청년보장제도를 벤치마킹하여 정책으로 형성하는 과정에서 청년, 시의원 및 서울시 청년정책 주관 부서장들이 모두 참여하였고 취업여건이 취약하고 저소득으로 미취업인 청년층에게 사회심리적인 안정망과 취업준비를 위한 삶의 여유를 제공하고자 청년수당 정책을 구성하였다. 정책의 대상자인 청년들과 충분한 숙고의 시간을 가지며 대안 형성에 있어서도 다양한 의견들이 수렴되었다는 점과 청년조례부터 시작하여 차근차근 청년정책종합계획을 세워가는데 있어서 선택형성의 정당성은 확보되었다고 볼 수 있다.

나. 법안통과_Legislation

조례에서 종합계획까지 청년들을 위한 정책들은 순탄하게 확장되고 구성되고 있었고 그 중에서 '청년수당'은 2015년 11월 청년활동지원사업의 세부 내용으로 발표가 되었다. 그러나 이미 성남시 청년배당 정책에 대해서 반대 의견을 제시했던 보건복지부와 반대의견을 표시한다. 사회보장법 26조에 따르면 지방자치단체게 사회보장제도를 신설하거나 변경하는 부분에 있어서는 사전에 보건복지부 장관과 협의하도록 규정하고 있는데, 성남시는 이를 어기고 '성남시 청년배당 지급 조례'를 신설하였고, 마찬가지로 서울시는 청년수당 정책을 발표한 것이다. 이에 대해서 보건복지부는 2015년 11월 12일 청년수당 지원 사업 진행 전에 즉각 협의할 것은 요청한다. 보건복지부의 입장에서는 서울시 청년수당 정책이 고용노동부가 시행하고 있는 '청년취업성공패키지'와  중복되는 부분이 많기 때문에 시정명령을 내리고자 했고, 박원순 시장은 두 정책이 근본적으로 전자는 취업을 위한 지원, 후자는 취업을 위한 생활안정지원으로 구분할 수 있다고 주장하였다.

조선일보 2016. 8.11일자 내용에서 발췌

중앙정부의 반대에도 불구하고 서울시는 청년수단 정책으로 지원되는 90억원의 예산이 고스란히 포함된 2016년 예산안을 편성하여 서울시의회에 제출하였고 서울시의회에어스는 원안대로 심의 및 의견되었다. 물론, 새누리당 소송의원들은 청년수당 정책이 복지포퓰리즘의 성격을 가지며 박원순 시장의 지지도를 올리려는 꼼수라고 주장했지만 서울시의회를 통과하면서(서울시의회 회의록 참조) 입법절차에는 문제가 없는 것으로 보였다. 그러나 서울시 예산에 대한 반대의견을 거절하지 복지부는 서울시를 상대로 대법원에 예산안 무효확인청구 및 집행정지를 위한 소를 제기하였고 이때부터 서울시와 중앙정부의 갈등은 커져갔다.

신현두, 박순종(2018)에서 발췌

서울시는 2015년 7월 1일 보건복지부의 부동의 통보에도 불구하고 청년수당 대상자 3000명을 모집하였고 그 중에 최종저으로 2,831명을 선발하였다. 2016년 8월 4일 복지부의 직권취소로 사업자체가 중단되었으나 박근근혜 전대통령의 탄핵이 결정되는 시점까지 사업논의가 진행되었고 결국 2017년 4월 17일 복지부의 동의 결정으로 사업이 진행되었다. 보건보지부와 서울시의 밀고 땡기는 첨예한 대립이 있었으나 문재인 대통령의 당선과 함께 2017년 7월 24일 새로운 보건복지부 장관이 임명되면서 모든 상황이 안정화가 되었고 2017년 9월에는 각각 대법원에 제기하였던 소를 취하하였다.

법안통과 과정에서 세부적인 수용과 수정에 대한 논의들이 오고 갔지만 결론적으로 서울시는 2015년 11월에 발표했던 원안을 2017년 4월까지 지속적으로 가지고 갔다. 최초의 정책이 최종적으로 사업까지 이어지면서 프로세스 측면에서는 정책일관성을 유지한 것으로 볼 수 있다.

다. 정치적 지속가능성_Political sustainability

서울시 청년수당 정책에서 드러나는 이해관계자는 서울시장 및 서울시의회, 보건복지부와 정당들, 시민단체 및 청년들이다. 서울시 청년수당은 윌슨의 정책유형에 따르면 비용은 모든 서울시민들이 세금으로 부담하고 편익은 청년수당 당사자들에게만 제공됨으로 고객정치의 유형에 속한다. 따라서 비용을 내는 당사자들의 불만과 편익을 누리지 못하는 시민들이 정치적 연합을 형성할 수 있는 가능성이 높아진다. 특히, 고객정치 유형으로 볼 때 서울시장은 자신이 고객으로 생각하는 청년들을 위한 포퓰리즘의 정치를 한다는 의혹과 비판을 받을 수 밖에 없는 구조이다.

Wilson의 정책유형

행위자로 볼 때 서울시는 청년수당 정책을 추진하는 주체이고 보건복지부는 이러한 행위를 반대하는 그룹이다. 이규민(2020)의 분석과 같이 서울시와 서울시의회는 같은 당으로써 같은 정치적 연합을 구성하였고, 보건복지부는 당시 박근혜 정부의 성향과 같았기 때문에 보수정당이나 보수 청년시민단체의 도움을 받았다. 진보정당의 경우에는 '선별적 보지'라는 차원에서 성남시의 보편적 복지와 다른 성격을 가지고 있는 서울시를 지지했다. 청년층의 자립 있어서 청년정책이 확대되어야 하고 그런 의미에서 청년수당은 구직활동을 하여 사회로 건강한 첫발을 내딛을 수 있는 방편으로 생각되었다. 따라서 서울시장과 서울시의회는 진보정당과 서울청년네트워크 및 진보적 시민단체와 연대하였다. 서울청년네트워크의 경우 '서울시 청년수당 시행 촉구 지역청년단체 합동 기자회견'을 열었다. 서울을 포함하여 12개지역의 38개의 청년단체들이 참여한 합동기자회견으로 1,700명의 시민들의 의견서를 받아서 전달하는 식으로 정치적 연합이 형성되었다. 이슈프레임에 있어서도 보건복지부의 직권취소가 있은 후에 "청년의 삶마자 직권취소 할수 없습니다"라는 강력한 홍보효과로 청년들의 지지를 받았다.

 

이규민(2020)에서 발췌

2018년 9월 청년활동지원센터의 의뢰로 진행된 청년정책 대상자 인터뷰와 설문조사(서강대 현대정치연구소 위탁)에서 청년수당 2017-2018년 청년수당 정책 참여자 2002명(전체 조사인원 4910명) 구직목표에 도움이 됬다는 응답이 97.2%를 차지하면서 정책에 대한 만족도가 매우 높았다. 또한 93.9%는 청년수당 정책을 다른 사람에게 권유하겠냐는 질문에 그렇다고 대답함으로써 청년수당 정책에 대한 청년지지세력은 매우 높은 것으로 나타났다.

서울시는 청년수당정책을 포함한 청년지원정책을 지속가능하게 만들기 위해서 청년청을 2019년 5월 31일 신설하였다. 시장 직속으로 신설된 청년청은 2020년까지 연간예산 500억 규모의 서울시 청년정책을 지원하는 규모로 성장할 것을 비전으로 내세웠고 이에 따라서 박원순 시장의 주도하에 시작된 청년수당 정책은 청년청이라는 든든한 연합이 형성되어서 지속적인 지원을 받을 수 있게 되었다. (이로운 넷 2019. 3. 29)

라. 혁신과 영향력_Innovation and influence

프랑스의 청년정책인 미씨옹로칼 정책은 12개월 간 건강, 심리, 주거, 교육, 고용 등 청년들이 필요로하는 다양한 분야에서 상담과 필요한 아이템을 지원하고 집단 프로그램에 적극적으로 참여하여 개별상담, 시민교육, 고용 훈련을 받는 제도이다. 훈련프로그램에 참여한 청년들에게는 매우러 480유로(한화로 약 60만원)을 지원해주는 제도로써 1982년에 시작도었고 2002년부터 동반프로그램으로 운영되었다.(프레시안 2017.11.9) 서울시는 미씨옹로컬과 같은 유럽의 청년수당 정책에 영향을 받았지만, 동반프로그램으로 발전하지 않고 청년수당정당 수혜자들의 자율성을 인정하였다. 고용노동부의 취업성공패키지(교육훈련+수당지급)과 같은 맥락의 미씨옹 로컬과 다르게 서울청년수당은 지원 자격만 된다면 제한없이 지원되고 있다.

2017년 연세대학교에서 진행된 세미나에서 서윤기 서울시의회 청년발전특별위원장은 서울시 청년수당정책이 박원순 시장의 작품이 아닌 당사자들이 직접 제시한 아이디어라고 표명했고 이해관계자들이 모두 모여서 직접 의견을 듣고 만든 정책이라는 점을 밝혔다.(뉴스투데이 2017) 서울시 청년수당 정책을 만드는 과정에서 5,000여명의 청년들이 참여하였고, 서울청년네트워크와 지속적인 공조를 거쳐서 청년들이 직접 만든 정책이라는 점이 강조되었다.

한겨레 기사_닮은 듯 다른 청년수당과 '조건 없는 청년수당'(2019, 2. 25)

다른 청년수당 정책들과 비교해쓸 때 경기도 청년배당의 경우에는 연간 100만원을 조건없이 지원을 하지만 지역화폐로 지원하기 때문에 이미 지급방식에 조건이 포함되어 있고 청년들의 구직활동 지원과 함께 지역경제 살리기의 차원이 포함되어 있다. 고용노동부의 청년구직활동 지원금의 경우에는 현재는 서울시 청년수당과 똑같은 지원금액이지만 취업프로그램을 이수해야 하는 조건이 있다. 또한 청년기본소득에 관한 논의는 서울시 청년수당의 발전과제로 'Lab2050'에서 정책실험의 일환으로 진행되고 있다. 서울시 청년수당의 정책은 청년들의 다양성과 자기결정권을 존중한다는 의미에서 아무 조건없이 사용할 수 있도록 한 부분에 있어서는 혁신적인 부분이고 이전에 시행했던 정책이 아니라 최초로 시행한 정책이라는 점에서도 혁신성을 부인할 수 없다. 2020년부터는 3만명으로 확대하고 추후 10만명까지 확대한다는 발표를 통해 논란의 여지가 확산되고 있지만 혁신적인 아이디어였던 것은 틀림이 없다.

2) 평가

Marsh & McConnell은 프로세스 차원에서 정책성공의 기준을 정부정책 목표 및 도구 보존, 정책에 대한 정당성 부여, 지속가능한 연합구축, 상징적인 혁신과 영향력의 성취, 프로세스 차원에서 반대 부재를 꼽았다. 서울시 청년정책의 경우에는 2015년 11월 부터 진행한 청년수당 예산이 지속적으로 확대되고 처음 목표한 바를 계속해서 확대해 가는 부분과 정책에 대한 정당성을 연구보고서와 설문조사 및 포커스그룹인터뷰 등을 통한 결과물로 확인하였고 이에 따라서 서울시 청년수당 정책이 2020년에는 중앙정부 차원에서 진행될 예정이다. 또한 청년정책네트워크의 활동과 함께 청년지원 기본계획을 지속할 청년청을 발족하여 지속가능한 연합을 구축하였고, '청년수당'에 있어서는 혁신적인 영향력을 보이고 있는 점들을 미루어 보아 프로세스 차원에서는 '서울시 청년수당 정책은 성공적이다'라고 볼 수 있다.

그러나 이러한 프로세스에 반대하는 세력들은 여전히 존재한다고 볼 수 있다. 보수정당과 보수시민단체들은 포퓰리즘 프레임으로 지속적인 청년수당정책 예산 확대에 대한 부담감을 드러내고 있다. 물론 2015년 처음 청년수당 정책이 발표되고 해마다 대상자와 예산이 늘어나면서 복지논란이 붉어졌지만 해마다 발행되는 연구보고서 및 효과성에 대한 입증으로 언론과 미디어에서는 반대 세력들의 퍼주기식 프레임이나 반발이 줄어들고 있는 상황이다.  

2. 프로그램 차원_program dimension

1) 분석

가. 실행적 측면_Operational

Marsh & McConnell은 프로그램 차원에서 실행에 있어서는 내부 프로그램이나 정책평가 및 관계자의 검토와 참여자의 평가를 증거로 제시한다. 따라서 실행적 측면에 있어서는 서울 청년활동 지원센터에서 발행한 연구보고서를 참고한다. 서울시 청년활동 지원센터는 2017년 8월부터 2018년 상반기까지 진행된 서울시 청년수당 정책을 포함하여 청년정책 전반에 대한 연구조사를 실시하였다. 2018년 9우러 11일 부터 21일까지 시행된 설문조사에서는 청년수당 대상자 4910명 중에 40.8%인 2,002명이 응답하였다.

연구보고서에서는 청년수당이 청년활동 지원금으로 표시되어 있다. 미취업 청년들에게 아르바이트의 부담을 줄이고 사회심리적인 안정성을 높이기 위해 추진한 정책의 목표와 비교해 보면 청년들이 자율적으로 자신들의 결정권을 가지고 취업에 성공한 부분은 실행적 측면에서 목표에 이바지 했다고 볼 수 있다.

6개월간 50만원씩 지원하는데 있어서 상관관계는 찾을 수 있지만, 원인과 결과의 명확한 연결점을 찾기는 힘들다. 그럼에도 불구하고 정책환류가 일어난 상황에서 소극적 환류가 아니라 적극적환류의 결과로 예산과 사업규모가 확대되었다는 점은 개선의 필요에도 불구하고 프로그램 차원에서는 정당성을 확보했다고 볼 수 있다. 현재방식을 유지하자는 의견의 70%를 넘는다는 것은 프로그램 운영에 대해서 성공적이었다고 볼 수 있는 지점이다.

나. 성과_Outcome

성과에 있어서는 오히려 만족도 및 취업결과로 볼 때 큰 결과를 가지고 왔다. 취업에 성공하거나 창업 및 창작활동을 통해서 사회에 진출한 비율이 총 47.1%를 차지하고 있다. 서울시가 애초에 청년수당정책을 도입하면서 청년들이 취업을 위한 시간을 마련하고 사회심리적으로 안정된 상황에서 구직활동을 할 수 있었다는 결과를 통해서 정책의 성과가 있었다는 것을 볼 수 있다.

청년수당이 사용된 곳은 생활비나 학원비와 교재비 등이 가장 컸으며 이에 따라서 생활비를 벌기 위해서 아르바이트를 하는 시간을 대신해서 취업준비를 할 수 있었다는 결과를 얻을 수 있다. 특히 서울시 청년수당 정책을 긍다른 정책보다 직접적으로 도움이 되었다는 비율이 86.2%가 되는 것도 정책을 통해 이룬성과의 하나라고 할 수 있다. 잘못된 수당 사용으로 수당이 끊길 것 같은 걱정을 별로 안하는 비율이 전반을 넘어가는 것도 대상이 되는 청년들이 자기결정권을 가지고 정책에 참여했음을 보여준다. 구직가능성과 사회대한 신뢰도 역시 정책을 진행하고 높이지는 부분에서 정책이 처음에 추구하는 바를 실현했다고 볼 수 있다.

결과적으로 생활여건에 큰 도움이 혹은 상담도움이 되었다는 평가가 70%를 넘는 다는 것은 정책 만족도에 있어서 매우 이례적이라고 볼 수 있다. 응답인원이 2,000명을 넘어가는 시점에서 70%이상인 1,400 여명 정도가 생활여건 개선에 청년수당이 큰 도움이 되었다는 것은 큰 성과임에 틀림없다.

다. 자원_Resource

자원에 있어서는 서울시가 2016년 초기에 1,209억에서 꾸준히 대상인원과 투자비용을 늘리면서 2020년에는청년정책에 총 4,977억의 예산을 편성하였다. 2020년에는 3만명으로 늘린 대상자를 3년 안에 10만명으로 늘리는 계획을 발표하였다. 그러나 자원사용에 있어서 효율성 측정은 서울시가 성공적으로 하고 있는지 확인할 수 없다. 다만, 청년수당 자체가 서울시의 재정자주도나 재정자립도를 높일 수 있는 투자가 아니라 간접적으로 되돌아오는 비용이라는 면에서는 복지비용의 증가라는 우려할 사항들이 발생한다. 물론, 청년들이 취업을 함으로써 지방세와 각종 세금을 낼 수 있는 가능성은 높아질 수 있지만, 상관관계일 뿐 직접적인 원인과 결과른 아니라고 할 수 있다.

연합뉴스_서울시, 3년간 10만명에 월 50만원 청년수당(2019.10.23)

라. 정책대상 Actor/interest

서울시는 정책대상자자들을 꾸준히 증가시켰고 이에 대해서 신청한 인원들도 꾸준히 증가하고 있다. 특히 청년수당정책을 통해서 정년의제들이 전국적으로 확산되었으며, 2019년 발족된 청년청은 청년수당정책을 포함하여 청년기본정책이 효과적으로 작용된 것으로 볼 수 있다. 청년청을 중심으로 서울시에 거주하는 청년들과 청년거버넌스가 지속적으로 확대되고 있다. 명확하게 2016년 이후 청년이 예산과 이슈 부분에서 이슈화가 되고 사회적으로 다양한 접근성을 가진 것은 사실이다.

2) 평가

Marsh & McConnell은 목표에 따른 구현, 원하는 결과의 달성, 대상그룹에 대한 이익창출, 정책요건의 충족 및 프로그램 반대세력의 여부를 프로그램 차원에서 성공의 기준으로 보았다. 서울시 청년수당의 경우 구직자을 희망하는 청년들이 자유롭게 자신의 의사를 표현하며 준비할 수 있는 시간과 여유를 가질 수 있었다는 것과 실제로 취업에 성공한 청년들이 대상 중에 절반(47.1%)를 차지하면서 성공적이었다고 할 수 있다. 대상그룹이었던 청년들에게 이익이 되었던 것은 물론 정책 자체가 추구하는 기준을 충족하여 적극적인 환류가 일어나 예산과 규모가 확대하는 결과를 가지고 왔다. 다만, 예산 사용의 효율성에 있어서는 확인할 수 있는 자료가 부족하고, 청년활동 지원센터에서 발행한 연구보고서에도 예산 사용의 효율성에 대한 내용은 찾아 볼 수 없었다. 대체적으로 프로그램 차원에서도 성공적이었다고 할 수 있다.  

3. 정치적 차원_political dimension

1) 분석

Marsh & McConnell은 정책을 평가하는 데 있어서 정치적인 차원을 매우 강조하였다. 기존의 논리모형이나 목표모형 혹은 비용대비 편익 모형은 정치적인 부분에서 정책이 어떤 효과를 가지고 왔는지를 파악할수 없다. 그러나 Marsh & McConnell은 정치적 차원에서 해당 정책을 실행했을 때 실행한 주최자가 얼마나 정치적인 영향력이 증가되었는지도 정책 평가에서 성공의 요소가 된다고 한다.

정책을 실행한 서울시와 박원순 시장은 그렇다면 어떤 정치적인 영향력을 획득했는가? 서울시 청년활동지원센터에서 조사한 연구보고서에 따르면 청년수당정책의 대상자들에게 서울시에서 제공하는 이메일이나 문자메시지 등 청년정책에 대한 알림 메시지가 다른 정책에 대한 선호도를 높였다고 응답했다. 정부신뢰 및 서울시 신뢰, 이웃신뢰에 대해서도 효가가 나타난 것으로 보았다. 일명 spill-over효과가 발생한 것이다.

또한 직접적인 상관관계는 유추해볼 수 밖에 없지만 차기 서울시장에 대한 지지도에도 영향을 미쳐서 3선에 성공할 수 있었으며 대선후보 반열에도 지속적으로 오르내리는 결과를 가지고 왔다. 서울시와 박원순 시장에 대한 지지도는 지속적으로 상승하고 있는데, 만약 서울시 청년수당 정책이 대상자들의 만족도가 떨어지고 사회적으로 지탄을 받아서 예산과 대상이 축소되었다면 어떻게 되었을까?

뉴스핌_내년 지방선거 서울시장 지지도 박원순 37.8%로 1위(2017. 12. 08)

정책에 집행에 대한 자신감과 국민들에 대한 신뢰를 기반으로 진행되는 차년도 사업예산 확정에서 여실이 그 결과가 드러난다. 서울시는 청년정책 전반에 관련해서 조직과 예산, 대상을 지속적으로 확대하고 있고 2020년을 지나서도 계속해서 확대하는 추세로 이어질 것이다.

리얼미터 제공

2) 평가

Marsh & McConnell은 정치적 차원에서 평가기준으로 정부나 지도자의 선거 전망 또는 명성의 향상, 정책 아젠다를 제시하고 관리할 수 있는 영향력, 정부의 가치와 방향성의 유지, 정치적 반대세력의 부재를 꼽았다. 2016년부터 진행된 서울시의 청년수당 정책을 통해서 박원순 시장과 서울시는 혁신적인 정책으로 청년들의 삶의 질을 높이고 구직에 대한 스트레스 해소 및 실제로 구직에 성공한 결과를 만들어 냈다는 연구보고서를 받았다. 또한 박원순 시장은 3선에 도전하여 성공했으며 서울시는 청년청의 신설과 함께 청년정책의 범위와 대상을 확대하고 있다. 청년들의 자율성과 자기 결정권을 보호하고 청년이 주체가 되는 방향설정에도 성공했다고 볼 수 있다. 서울시와 연관된 청년단체들이나 청년거버넌스들이 다양하게 분포하고 있으며 정책적으로는 청년정책네트워크, 조직적으로는 청년청이 존재하게 되었다. 이렇게 정리해보면 청년수당정책은 정치적인 차원에서도 성공한 것으로 볼 수 있다. 다만, 정치적으로는 지속적으로 정책 자체를 반대하면서 반대하는 보수정당과 보수 시민단체는 존재하기 때문에 이 부분에서는 회복탄력적 성공이라고 볼 수 있다.

V. 결론 : 과연 성공적이었나? 연구질문에 대한 결론

Marsh & McConnell은 정책형성 차원에서 프로세스적 접근을, 정책집행 차원에서 프로그램적 접근을 분석틀에 담아 놓았고 정치적인 영향력의 측면도 고려하여 정책의 성공여부를 보아야 한다고 주장했다. McConnell은 특히 자신들이 제시한 분석틀에서는 특히 3가지의 차원에서 갈등이 일어나면서 '회색지대'가 존재할 수 밖에 없다고 했다.

본 연구의 시작점은 '아직 청년수당 정책이 성공적인지도 모르는데 청년기본소득 정책실험을 하는게 맞나?'라는 궁금증이었다. 마크 무어의 정치적관리의 분석틀로는 도입과정 밖에 볼 수 없기 때문에 도입 이후에 성공을 어떻게 평가할 수 있을까라는 고민에서 Marsh & McConnell의 분석틀을 정리하고 적용해 보는 시간을 가졌다. 분석 전의 예상으로는 프로세스 차원과 정치적 차원에서는 성공적이었을 것이지만 프로그램 차원에서는 실패까지는 아니더라고 성공은 아니라고 생각했다. 하지만 분석틀을 이용해서 분석과 평가를 해 본 결과 대체로 3가지 차원에서 성공적인 정책으로 평가할 수 있다는 결론을 얻었다. 물론 예산의효율성의 부분에서는 서울시 예산대비 재정자주도와 재정자립도를 확인해 봐야 하지만 대체적으로 프로세스에서도 보건복지부와의 갈당을 잘 해결했고, 프로그램 차원에서도 적극적 환류가 일어나서 정책예산과 대상이 확대되었으며 청년청까지 신설되어 지속가능성을 담보하게 되었다. 더불어서 서울시와 박원순 시장의 지지도와 영향력도 커지는 결과를 가져왔다.

진심으로 서울시가 처음에 청년수당정책을 입안하면서 청년들의 목소리에 귀를 기울이고 정책을 만들고 실행한 것처럼 앞으로 진행되는 대다수의 정책에서 서울시민들의 의견을 귀담아 듣고 실행하는 가운데 성공적인 정책들이 다양하게 만들어지고 집행되기를 기대해 본다.

- 끝 -

*참고문헌

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