정책관리론 4 _Wilson 규제정치이론
행정대학원 공공정책과정_정책관리론
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정책관리의 핵심은 공공가치를 실현하는 것이다. 공공가치의 실현은 결국 시민들의 판단에 달려 있다. 그래서 정책관리는 사실 '정치적인 과정'인 것이다. 시민들의 반응과 피드백이 가장 중요하다는 것이다. 그런 의미에서 윌슨의 규제이론은 편익과 비용을 중심으로 정책이 어떻게 형성되고 바뀌는지를 보여준다. 다음 논문을 중심으로 오늘은 규제정책이론을 알아본다. Wilson, J. Q(1980), America Government : Institutions and Politics, Lexington : D.C. Health and Co.
https://brunch.co.kr/@minnation/1773
1. 윌슨의 규제정치이론
윌슨의 규제정치이론에 대해서 살펴보자.
일단 비용과 편익을 중심으로 살펴보면, 비용이 분산되었는가 아니면 집중되었는가를 볼 수 있다.
다음으로 비용에 따른 편익이 집중되어 있는가 혹은 분산되어 있는가로 볼 수 있다.
비용이 넓게 분산된 상태 : 비용을 부담하는 집단이 불특정 다수인이고 그 비용은 미미한 물가인상이나 세금의 증가로서 지불되어 그렇게 크게 부담스럽게 느껴지지 않는 상태이다. 고객정치나 대중적 정치가 발생한다.
편익이 넓게 분산된 상태 : 그 편익이 다수에게 약간의 가격 및 세금의 인하, 제품이나 서비스의 질향상, 소비자를 기만하거나 우롱하는 해우이의 감소 등의 형태로 귀속되는 것이다. 기업가적 정치나 대중적 정치가 일어난다.
비용과 편인의 상대적 분포가 규제정치에 미치는 영향
1. 개인이나 집단은 자신의 순이익(편익-비용)이 증가하는 경우보다 감소할 때 정치적으로 민감하게 반응한다. 개인이나 집단이 현재 상태의 개선보다는 위협을 중요시함을 의미한다.
2. 정치적 행동은 비용이나 펴익이 분산되기보다는집중되는 경우에 쉽게 고무된다.
3. 집단이 동일산업, 직종, 지역을 기초로 구성될 때, 이해관계와 신념의 동질성이 높을 때 집단의 조직이 용이해진다. 예를 들면 동업자조합과 여러 산업으로 구성된 경제단체가 그 예이다.
2. 이익집단 정치, Interest Gruoup politics
비용과 편익이 모두 비슷하여 쌍방이 모두 조직화와 정치행동의 유인을 강하게 갖고 서로의 이익을 위해 첨예하게 대립하는 상태이다.
예를 들면, 노사관계 제반에 대한 정부규제 및 제도(노동기본권, 근로기준 등에 대한 규제), 대기업과 중소기업의 관계에 대한 규제, 서로 대체적이거나 경쟁적 관계에 있는 산업의 규제이다.
대립하는 강력한 두 이익집단 사이의 타협과 협상에 따라 좌우되어, 일반적으로 소비자 또는 일반 국민의 이익은 무시되는 경향을 보인다.
이익집단 정치에서 정부규제의 특성
1. 정부가 중립적인 이해조정자로서의 역할을 벗어나기 어려운 경우가 많다. 규제 내용도 쌍방이 동의할 수 있는 선에서 서로의 권리와 의무를 선언하는 협약의 형태가 많다.
2. 외부와의 연합형성을 통해 정치적 입장을 확고히 하고자 소송이 제기되는 경우가 많다.
3. 규제 기관이 어느 한쪽의 이익집단에 포획될 가능성은 낮다.
3. 기업가적 정치
비용이 소수의 동질적 집단에 집중되어 있으나 편익은 다수에 젋게 확산되어 있는 경우이다.
예를 들면, 환경오염 규제, 자동차 안전규제, 산업안전규제, 위생규제 등 사회적 규제들이 이에 해당된다.
잘 조직된 소수의 동질적 집단에게 불리한 정부규제가 현실적으로 가능한 원인이 된다.
이러한 기업가적 정치가 가능한 이유는 다음과 같다.
1. 경제사회적 위기 및 재난의 발생 : 언론, 공익단체의 고발, 기존 입법 강화 요청 등이다.
2. 정권의 변동 : 과거 정권에서의 정경유착을 공격함으로써 정치적 정통성을 확보한다.
3. 공익단체의 활동 : 1960년대 미국의 예를 보면 여론 주도 및 언론인, 정치인들과 긴밀한 공조를 이루면 기업가적 정치가 등장하고 이들의 주도를 통한 규제 채택이 강화되어 기업가적 정책이 이루어진다.
기업가적 정치에서 정부규제의 특성
1. 사회적 분위기와 정치적 계기의 형성이 중요하다.
2. 규제의 내용이 상당히 엄격해진다.
3. 규제입법의 절차적 규정에 있어 많은 예외규정 및 완화를 위한 장치 등이 삽입된다.
4. 규제를 담당하는 규제기관과 피규제산업과 적대적인 관계를 놓이게 된다. 피규제 산업에 포획될 위험이 있다.
4. 고객정치
정부규제로 인해 발생하게 될 비용은 상대적으로 작고 이질적인 불특정 다수인에게 부담되나, 그것의 편익은 대단히 크며 동질적인 소수인, 소수의 기업에 귀속되는 상황이다.
상당한 이익을 얻을 수 있는 소수집단은 대단히 빠르게 정치조직화, 정치적 압력행사를 하게 된다.
예를 들면, 농산물 최저가격 규제, 수입규제, 각종 직업면허(의사, 변호사), 택시사업 인가등이다.
고객정치적 상황 하에서 이루어지는 경제적 규제에 있어서 유일한 고객은 정부규제를 받는 산업이다.
고객 정치에서 정부규제의 특성
1. 해당 산업의 경쟁을 제거 또는 약화, 기존의 종사자들은 높은 수익성을 보장받는다.
2. 신규사업자의 진입은 제한되거나 많은 비용이 소요된다.
3. 규제의 수혜자는 잘 조직되어 있어서 규제 기관의 정책결정 및 집행에 강한 영향력을 행사한다.
4. 정부규제가 논란이 될 경우 공익목적의 달성을 위해 불가피하다고 주장한다.
5. 규제도입과정에서 조용한 막후교섭과 로비 등장, 막강한 자금력과 정치적 영향력을 동원하여 정치인 및 규제행정기관과 긴밀한 관계를 유지한다.
2000년대 초반 정부의 수입차량 규제에 의해서 기아와 현대는 자동차 판매량이 늘고 브랜드를 강화할 수 있는 요건을 갖추게 되었다. 
이런 상황에서 정부규제가 이어난다면 내수경제에서는 브랜드 이미지를 지킬 수 있게 된다. 5. 대중정치
비용과 편익 모두 이질적인 불특정 다수에 미치나, 개개인으로 보면 그 크기는 작은 경우이다.
1900년대 초반 미국 독과점 및 불공정거래에 대한 규제, 음란물 규제 등이다.
정치적 의제로서 채택배경은 사회발전에 따른 새로운 사상이나 신념의 대두, 기업가적 정치인들의 등장이다.
고객 정치에서 정부규제의 특성
1. 주로 이익집단보다는 공익단체에 의해 필요성이 제기
2. 정부가 어떤 방식으로든 조치를 취해야 한다는 여론형성이 중요
3. 규제에 대한 이념적 반대가 극복되어야 가능, 자유기업주의와 정부개입의 문제
4. 규제의 정도는 규제기관의 책임자, 대통령의 생각에 많이 좌우된다.
국민연금의 경우 비용이면서 모두가 다 누리는 편익이기도 하다. 6. 우리가 경험한 규제정치
1) 이명박 정부의 소고기 파동
이명박 정부에서 초기에 소고기 수입 규제 완화 정책은 사실, 편익을 국민전체로 돌리고 비용을 한우를 키우는 축산농가에게 부담하는 것을 목적으로 햇다.
전형적인 기업가적 정치의 입장에서 기업가적 정치를 실행하려고 했다고 볼 수 있다.
그러나 여론은 전반적으로 비용은 국민건강에 위협이 확산되고, 편익은 일부 수입업자와 정부가 가지고 있다고 생각하게 되었다.
결국 정부는 기업가적 정치, 시민들은 고객정치로 느끼게 된 것이다.
정책대상과 정책결정자의 소통이 중요하다는 것을 보여준 예이다.
2) 그 외의 사례들
http://m.dt.co.kr/contents.html?article_no=2009122002019922732032#_enliple
https://biz.chosun.com/site/data/html_dir/2015/09/28/2015092800056.html
http://biz.newdaily.co.kr/site/data/html/2020/04/07/2020040700192.html
http://biz.newdaily.co.kr/site/data/html/2018/04/26/2018042610120.html
7. 슈마허의 인간관
개발경제학자인 슈마허는 아래와 같이 '작은 것이 아름답다'라는 책에서 신발을 만드는 사람이 인간에 대해서 잘 알아야 한다는 것을 이야기한다.
제대로된 정책을 만들기 위해서는 '사람'을 제대로 알아야 한다는 것이다.
If you want to be good shoemaker, it is not enough to make good shoes and to know all about making good shoes, you also have to know a lot about feet. Because the aim of the shoe is to fit the foot. But most of us never thought about this_Schumacher 1976
8. 넛지, Nudge
행동경제학은 기본적으로 인간에게 초점을 맞춘다.
Improving decisions about health, welth, happiness
고전적 경제학은 '합리적인 인간'을 전제로 하기 때문에 인간이 진정으로 선택하기 위한 방법을 모색하지 않는다. 실제로 사람들은 합리적으로만 생각하지 않고 자신에게 필요한 것들 뿐 만 아니라, 자신의 삶을 향유하기 위해서 다양한 결정을 손해가 보더라도 하게 된다.
행동경제학의 발명가와 미국 최고의 법률가가 뭉쳐서 일을 냈다. 이 책에서 저자들은 '넛지'의 새로운 정의를 통해 '선택설계학'이라는 획기적인 아이디어를 제시하며, 사람들이 보다 건강한 선택을 할 수 있도록 와주우기 위해서 행정경제학적인 접근을 한다.
https://www.forbes.com/sites/beltway/2015/09/16/obama-nudge-government/#6f96b44e2c99
https://www.theguardian.com/society/2010/sep/09/cameron-nudge-unit-economic-behaviour
민네이션, 생각
타다는 이익집단 정치인가? 이익집단정치는 비용과 편익이 일부에게 집중되는 것을 뜻한다. 타다는 현상적으로 보면 택시와 렌터카 업체의 싸움으로 보인다. 그러나 타다는 사실 사회적기업으로서 사회에 그 편익을 분산시키는 것을 목적으로 했다. 타다는 사실 이재웅대표가 '소카'에서 스핀오프해서 만든 서비스라고 할 수 있다.사회적기업이라기보다는 소셜벤처에 가깝다. 그러나 어느정도 사회적 편익으 증진시킨다는 의미에서는 사회적기업의 측면도 가지고 있다. 그러나 혁신적인 서비스는 맞지만 이것이 타다를 이용하는 편익 자체는 일부에게만 집중되었다. 오히려 공정갱정이 위협당하고 있다는 인식도 팽배해졌다.
그러면 어떻게 했어야 했을까? 렌터카로서가 아니라 사회적경제로서 '카니발 9인승' 소유자들을 중심으로 소카와 같은 서비스를 실행했으면 어떻게 되었을까? 아마도 이익집단의 범위가 늘어나면서, 편익이 증가했을 것이고 일정 수준 이상이 지나면 이익집단 정치에서 고객정치로 갈 수도 있었지 않았을까?
이 경계를 왔다갔다 했지만, 어쨌든 타다는 금지가 되었다.
'타다'의 경우도 이익집단 정치의 일부로 볼 수 있다. 사회적경제의 차원에서 타다가 이익가가 되지 안을려면 편익이 다수에게 확산되어야 하는데 그렇지 않았다. 참고1. 정치기업가_최태욱 교수님
정치기업가는 한 마디로 조직되지 못한 일반 대중들에게 그들 모두가 함께 누릴 수 있는 공공재(public goods)를 제공함으로써 일정한 대가를 얻는 사람이다(Frohlich, Oppenheimer, and Young 1971, 57). 여기서 ‘공공재’란 공익에 합치하는 정책 혹은 제도의 개혁이라 정의할 수 있다.
또한 ‘일정한 대가’는 정치기업가가 누구냐에 따라 선거에서의 표(정치인일 경우), 사회적인 명예 혹은 신뢰(사회활동가나 시민단체 등의 경우), 성취감이 나 보람(학자나 언론인 등의 경우) 등일 수 있다. 다시 말해서, 정치기업가는 일반시민들에 게 유리한 정책이나 제도가 채택되도록 노력함으로써 자신이 원하는 고유의 유익을 구하 는 정치행위자라고 할 수 있다.
경제 영역에서도 ‘기업가’란 단순히 돈만을 목적으로 사업하는 사람을 의미하지 않는다. 물론 물질적 이윤을 기업행위의 대가로 받긴 하지만, 기업가는 (일반 사업가와는 달리) 소 비자들이 무엇을 필요로 하는지를 알아내어 그 상품을 개발·제조하고 광고를 통해 널리 판매함으로써 결국 소비자의 복지 증대에 기여하겠다는 뜻을 가진 사람을 지칭하는 개념 이다.
‘기업가 정신’이라고 할 때 거기서 강조하는 것은 창조나 창안 그리고 사회적 기여 의 식이지 이윤추구가 아니지 않는가. 이 개념을 빌려올 때 우리는 정치 영역에서 이러한 정신 으로 일하는 사람을 정치기업가라고 칭할 수 있다. 정치기업가는 일반시민들의 복지 증대 에 도움이 되는 정책이나 제도 개혁 이슈를 개발해내고 알림으로써 그들의 선호를 결집시 키며, 정책결정과정에서 시민들의 이익을 대변함으로써 그들이 원하는 정책이 수립되도록 노력한다(Wilson 1980, 370).
그 대가는 상기한 대로 다양하다. 예를 들어, 정당 정치가들 이 이러한 정치기업가의 역할을 수행할 경우 그들은 정치적 지지를 대가로 하여 일반 유권자들에게 개혁이라는 공공재를 “팔고”있는 것이라 할 수 있다(Geddes 1994). 정치기업가의 구체적 역할은 크게 두 가지이다. 하나는 정책정보의 제공과 확산이다. 앞 서 지적했듯이, 일반시민들의 정치적 무능은 일차적으로 정책정보의 부족 때문이다.
시민 들이 정책이나 제도에 관하여 무지한 것은 사실 당연한 일이다. 생업에 종사하며 일상의 희로애락을 감당해야 하는 일반인들 중에 (자신들의 삶과 복지에 치명적이지 않는 한) 정 책정보를 애써 수집하고 이해하기 위해 시간과 정력을 투자하려는 사람은 그리 많지 않을 것이기 때문이다. 이들에게 정책이나 제도의 문제점, 개혁을 위한 대안, 그리고 개혁의 공 공성 증대 효과 등의 정책정보를 제공함으로써 시민들을 일깨우고 그들의 개혁요구를 결 집시키는 것이 정치기업가의 가장 기본적인 역할이다.
다른 하나는 조직되지 못한 데에서 오는 일반시민들의 정치적 약점을 해결해주는 일이다. 가장 일반적인 방법은 정치기업가 가 여론을 동원하여 그 구심점 역할을 맡음으로써 조직적인 집단행동을 하지 못하는 시민 들을 대신하여 정치과정에 직간접적으로 참여하는 것이다. 이 두 가지 역할을 제대로 수행 해 줄 유능한 정치기업가(들)의 등장은 선거제도의 개혁도 가능한 일이 되도록 한다.
