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by 낭만민네이션 Apr 14. 2020

정책관리론5_ 정책성공의 평가 프레임

행정대학원 공공정책과정_정책관리론

0. 들어가기

오늘부터는 선스타인과 탈러의 넛지를 차례로 발표하면서 공공정책에서 어떻게 하면 행동경제학적 요소인 '자유주의적 개입주의'를 실현할 수 있을지를 고민해본다. 후기 행태주의의 영향과 더불에서 인간을 하나의 단일한 사고체계가 아니라 복잡성을 지닌 심리적 인간, 생각하는 인간으로 전제하면 인간의 선택에 대해서 영향을 미칠 수 있는 구조와 문화에 대해서 고민할 수 밖에 없다.

지난시간에 윌슨의 규제정치이론과 같이 오늘은 Marsh & McConnell (2010), Towards a Framework for Establishing Policy Success 논문을 통해서 정책관리에 있어서 실행과 집행에서 정책성과의 평가기준을 알아볼 것이다. 이 과정을 통해서 우리가 경험하는 정책을 평가할 때 프로세스, 프로그램, 정치적 측면을 고려해야 한다는 것과 평가 과정에서 일어나는 문제들을 알아볼 것이다. 아울러서 4대강 사업이나 소득주도 성장, 청년정책과 같은 다양한 정책 사례들을 분석해볼 수 있는 안목이 생길 것이다.

https://brunch.co.kr/@minnation/1788

정책관리론 4 _Wilson 규제정치이론

행정대학원 공공정책과정_정책관리론 | 0. 들어가기 정책관리의 핵심은 공공가치를 실현하는 것이다. 공공가치의 실현은 결국 시민들의 판단에 달려 있다. 그래서 정책관리는 사실 '정치적인 과정'인 것이다. 시민들의 반응과 피드백이 가장 중요하다는 것이다. 그런 의미에서 윌슨의 규제이론은 편익과 비용을 중심으로 정책이 어떻게 형성되고 바뀌는지를 보여준다. 다음 논문을 중심으로 오늘은 규제정책이론을

brunch.co.kr/@minnation/1788

1. 넛지발표

_1. 넛지의 배경

일반균형이론으로 1970년에에는 합리적인 경제추체들이 자신만의 이익을 확대할 것이라는 가정을 가지고 있었다.

그러나 1980년대 불완전한 시장에서는 정보의 비대칭성, 규모의 경제, 외부효과가 일어나면서 일반균형이론에 금이 가기시작했다.

1990년데에는 비합리적인 경제주체들이 등장하면서 행동경제학이 태동하게 되었다.

참고적으로 제한된 합리성bounded ratinoality에 의거해서 인간은 인간에러와 함께 비합리적인 결정을 내린다는 내용으로 넛지의 기본적인 전제라고 할 수 있다. 인간의 선호는 체계를 갖추지 않았고 오히려 맥락에 영향을 많이 받게 된다.

따라서 저자들은 자유주의적 개입주의Libettarian paternalism이라고 하면서 상황판단 시에 좋은 방향으로 인도하는 것을 말한다.

간섭주의는 자유주의적 개입주의라고 할 수 있으며 서스테인과 탈러가 2003년에 주장하면서 소비자들의 자유를 보장하면서 자신들의 선택을 합리적으로 보상받는다고 생각하게 된다.

_2. 선택설계자

선택설계자는 힘이 있다.

어떤 선택을 하든지 완전중립적 설계는 불가하다고 할 수 있다.

어떤 설계든지 설계를 하는 사람의 정치적인 영향을 받는다.

선택설계자는 사람들이 결정을 내리는 배경이 되는 '정황이나 맥락'을 만드는 사람이다.

남자화장실의 파리그림처럼 소변기 밖으로 튀는 소변의 양을 80%나 감소시킬 수 있다.

선택설계자들이 행동심리학적인 과정을 설계하여 자신들의 자유를 증진시키면서도 공공가치나 좋은 변화를 추구하도록 도울 수 있다.

_3. 넛지사례

브라질의 안전벨트 착용 캠페인은 뒷자석에 안전벨트를 하면 와이파이를 쓸 수 있도록 하였다.

음악당에서 엘레베이터 대신 계단을 오르면 그에 따른 디자인을 감상할 수 있다.

_4. 자유주의적 개입주의

자유주의라는 것은 일반적으로 선택의 자유이다.

개입주의는 선택설계자가 그들의 행동방식에 영향을 미치기 위해서 설계하는 것을 뜻한다.

그러나 사람들이 복종을 하거나 선택자체를 막는 방식으로 설계는 자유주의적 개입주의가 아니라고 할 수 있다.

우리는 호모이코노미쿠스가 아니라 호모사피엔스이기 때문에 넛지를 통해서 제한된 합리성에서 자유를 증진시키는 방식을 보여주어야 한다.

현상유지편향이나 디폴트 옵션에 따르는 사람들이 경향을 이해하고 이것을 통해서 인간행동방식에 현격한 변화를 일으키는 모든 요소가 넛지이다.

_5. 잘못된 가정과 두 가지 오해

잘못된 가장은 모든 사람들이 합리적 선택을 한다는 것이다.

오해는 선택의 독립성이다. 사람들의 선택에 영향을 미치는 것을 피할 수 있다는 생각이다. 모든 상황에서 모든 상황에서 의도적이나 비의도적으로 넛지가 발생할 수 밖에 없다.

다른 오해는 개입의 강제성이다. 개입주의에는 항상 강요가 수반된다는 생각이다.

선택설계자는 사용자우호적인 환경을 조성함으로써 사람들이 삶을 크게 향상시킬 수 있다.

또한 선택을 잃어 버리는 사람들에게 피해를 최소화하기 위해서 넛지를 사용할 수 있다.

_6. 국가별 넛지 운영

영국은 행동과학을 정책에 접목해서 국무조정실을 2010년에 만들과 2015년 상호합작투자 방식을 통해 부분적으로 민영화하게 된다.

미국에서 버락오바마의 정책들은 넛지전략들이 매우 많았다.

_7. 넛지 정책에 대한 문제제기

넛지로 해결할 수 있는 문제는 그렇게 많지 않다.

정책의 목표달성을 과연 할 수 있는가?

환경변화 등 사회적으로 중요하고 그 사안이 복잡한 이슈에 대한 해답을 내리는 데는 적절하지 못하다.

합리적 설계자와 무지한 대장이라는 이분법은 문제가 될 수 있다. 선의의 합리적 설계자가 가능할까?

완전하지 않은 개인을 전제로 자유주의가 불완전하게 인간에게 주어지는 자유는 무엇을 의미할까?

_8. 공공정책에 주는 함의

공공정책의 핵심은 공공가치의 실현이다.

넛지방식을 통해서 공공정책이 효과적으로 작용할 수 있도록 정책관리를 할 수 있다.

자유주의에 중점을 두고 사람들의 선택이 자유로움에도 건강하고 올바른 영향을 받도록 하는 것이 필요하다.

미리미리 노후대책을 준비하고 자신의 삶을 자유로운 선택에 의해서 건강하게 꾸릴 수 있도록 하는 것이 넛지전략을 통해서 가능하다.

2. Towards a Framework for Establishing Policy Success

Marsh & McConnell (2010)

_0. 들어가기

정책의 성공을 확립하기 위해서 제대로 된 프레임워크가 필요함을 이야기한다.

정책의 성공은 차원을 구분해서 접근해야 한다.

체계적인 논의로 나아기기 위해서는 체계적인 기준이 필요하다.

프로세스, 프로그램, 정치적 측면의 3가지 측면을 나누어서 정책의 성공을 이야기해야 한다.

_1. 프로세스 측면

1) 선택형성의 정당성_Legitimacy

Legitimacy in the formation of choices: that is, produced through due processes of constitutional and quasi-constitutional procedures and values of democracy, deliberation and accountability

Legislative records, executive minutes, absence of legal challenges, absence of procedural challenges (for example, Ombudsman), absence of significant criticism from stakeholders

정책안을 만드는데 있어서 정당성이 확보되었는가?

정책대안을 만드는 과정이 충분히 정당화되는 것인가?

정책안을 만드는데 있어서 정당성이 있었는가?

정책안에 대해서 숙고의 시간을 가졌는가?

정책대안을 설명하고 참여를 고려했는가?

2) 법안통과_Legislation

Passage of legislation: was the legislation passed with no, or few, amendments?

Analysis of legislative process, using legislative records, including identification of amendments and analysis of legislative voting patterns

최초에 정부가 정책을 만들 때 의도가 법안통과까지 잘 전달되었는가?

정책의 목표, 정책의 수단, 정책의 대상 즉 정책의 3대 요소에서 입번화과정에서 담겨 있을 것이다.

법안이 통과하는 과정에서 정책의 목표가 달라지고, 수단도 달라지고, 대상의 범위도 달라질 수 있는 것이다.

사례를 들어보자. 최근 통과한 법 중에 '선거법 개정'을 한번 살펴보자. 선거법은 로위의 분류에 의하면 구성정책이라고 할 수 있다. 선거법은 정책의 목표와 수단이 매우 중요하다. 절차가 잘 지켜져야 민주적 가치들이 훼손되지 않는다. 하나하나의 안에 대해서 설명하고 토론하고 합의를 이루어가는 과정이 매우 중요하다. 그러나 선거법 개정 과정에서 정통성의 문제가 발생했고 안을 낸 정당에서도 만족할 만한 수단을 끝까지 지키지 못했다.

3) 정치적 지속가능성_Political sustainability

Political sustainability: did the policy have the support of a sufficient coalition?

Analysis of support from ministers, stakeholders, especially interest groups, media, public opinion

선거개혁과 관련해서 선거법의 개정은 충분한 연합이 구성되어 있는가? 정치적 연합이 지지를 하고 있는가?

정책을 옹호하는 연합이 있어야 그 정책은 정치적으로 지속가능성을 가지게 된다.

예를 들면 미국의 오바마케어를 보자. 원래 헬스케어 개혁법안은 트루먼대통령이 먼저 시작했지만 오바마대통령이 결국 법안으로 성공시켰다. 그러나 오바마케어의 내용은 처음 목표와 수단, 대상이 달라졌다.

법안이 통과는 되었지만 법안을 지지하는 세력이 바뀌면서 트럼프때는 오히려 정책이 바뀌는 것을 볼 수 있다.

4) 혁신과 영향력_Innovation and influence

Innovation and influence: was the policy based on new ideas or policy instruments, or did it involve the adoption of policy from elsewhere (policy transfer/diffusion)?

Government statements and reports (for example, White/Green Papers), academic and practitioner conferences, interest group reports, think tank reports, media news and commentary, identification of similarities between legislation and that in other jurisdictions identification of form and content of cross-jurisdictional meetings/visits by politicians and/or public servants

정책대안은 새로운 아이디어와 혁신적인 대안을 담고 있는가?

문재인 정권의 새로운 아이디어에 근거한 혁신적 정책이 있었을까?

소득주도성장의 경우 새로운 아이디이기는 하지만 그에 대한 정책연합과 정당성에 대해서는 잘 살펴보아야 한다. 아이디어 차원에서는 인정할 수 있지 않을까?

프로세스는 정책결정에 관한 기준이라면
프로그램은 정책집행과 관련이 있다.

_2. 프로그램 측면

1) 실행적 측면_Operational

was it implemented as per objectives?

Internal programme/policy evaluation, external evaluation (for example, legislative committee reports, audit reports), review by stakeholders, absence of critical reports in media (including professional journals)

정책이 목표에 맞게 집행이 되었는가?

2) 성과_Outcome

did it achieve the intended outcomes?

결과중심의 사고에서 볼 때 효과성이 발생했는가?

3) 자원_Resource

was it an efficient use of resources?

Internal efficiency evaluations, external audit reports/assessments, absence of critical media reports

정책을 집행하는 데 있어서 올바른 자원이 사용되었는가?

4) 정책대상 Actor/interest

did the policy/ implementation benefit a particular class, interest group, alliance, political party, gender, race, religion, territorial community, institution, ideology, etc?

Party political speeches and press releases, legislative debates, legislative committee reports, ministerial briefings, interest group and other stakeholders’ speeches/press releases/reports, think tank reports, media commentary

초기 기획했던 대상을 중심으로 정책이 집행되었는가?

_3. 정치적 측면

Government popularity: is the policy politically popular? Did it help government’s re-election/election chances? Did it help secure or boost its credibility?

Opinion polls, both in relation to particular policy and government popularity, election results, media commentary

정책이 실제로 효과를 넘어서 정책을 추진한 정부에 어떤 영향을 미쳤는가?

정부의 인지도와 인기에 영향을 미쳤는가? 그 정책이 정치적으로 인기가 있었는가?

정치적 측면은 정책결정과 정책집행 모두에서 볼 수 있다.

4대강 사업의 경우는 정치적 측면에서 실패했다고 볼 수 있다.

_4. 정책성공의 평가 기준

1) 정책성공의 기준_Form of policy success

정책성공에 있어서 자신이 어떤 평가기준을 사용했는지를 밝혀야 한다.

자신의 비판이나 평가가 프로세스, 프로그램, 정치적 측면에서 어디에 속하는지를 밝혀야 한다.

Which form or forms of success is/are being assessed? Process? Programmatic? Political?

2) Timeframe

시간적 측면에서 언제 비평하는가?를 밝혀야 한다.

자신의 평가가 일정한 시기에서만 그렇다는 것을 밝혀야 한다.

중기적 평가인지 장기적 평가인지를 확실히 밝혀야 한다.

What time period(s) is/are being assessed? Short-term? Medium-term? Long-term?

3) Interest

In relation to whose interests is success being assessed, for example, target group? stakeholders? institution? interest group? individual? collective?

누구를 기준으로 정책을 평가했는가? 약자를 중심으로 했는가? 누구의 관점에서 평가하는가?

4) 기준점_Reference Point

What is the standard by which success is to be judged? Compared to intentions? Compared to policy domain criteria, for example, efficiency and effectiveness? Compared to the past? Compared to ethical or moral principles? Compared to another jurisdiction?

누구와 비교해서 정책의 성공을 말하는 것인가?

목표치를 설정하는 것은 바로 이러한 과정을 말한다. 처음 시작할 때 어느시점과 어떤 기준을 중심으로 평가했는가가 중요하다.

문재인 정권의 코로나대책의 성공은 다른 나라를 비교했을때 잘했다는 평가를 내리고 있다.

5) 정보_Information

Is there sufficient and credible information to assess the extent of success?

정책을 평가하는 데 있어서 충분한 정보와 데이터를 가지고 있는가?

6) 정책 단일성 평가_Policy isolation

With what degree of certainty and credibility it is possible to isolate and assess the impact of a policy from other factors such as other policies or media influences?

정책평가를 할 때 정책자체로만 성과와 영향력을 가지고 있는가? 아니면 외부효가가 있었는가?

거시적 측면에서 작용한 것은 없는가?

인과관계에 대한 평가를 할 때 개입변수는 없는가? 정책이 과연 정책만으로 존재하는가?

인과관계가 있다는 것을 말할려면 다음과 같은 3가지가 필요하다.

1. '시간적 선행성'time-sequance : 독립변수의 변화가 있고 그 다음에 종속변수가 있어야 한다.
2. '공변관계_변수가 동시에 변화되어야 한다.'co-variation : 독립변수가 변하면 종속변수가 변해야 한다.
3. '비허위관계'A false relationship : 제 3의 변수에 의해서 독립변수와 종속변수가 성립되면 안된다.

7) 충돌과 모호함_Conflict and ambiquity

What significance should be given to conflicts and ambiguities, and how should they be weighted in the overall judgement of success? For example: –process vs. programmatic vs. political success –short-term vs. long-term –interests benefiting vs. interests losing –one reference point vs. another, for example, moral principles vs. stated intentions –availability of information vs. lack of information –certainty in isolating the ‘policy effect’ vs. uncertainty in being able to do so –one formal objective vs. another formal objective –one informal objective vs. informal objective –one formal objective vs. another informal objective –unintended consequences vs. actual or intended consequences –foreseeable shocks vs. unforeseeable shocks

여러가지 요소들 간의 충돌이나 모호함이 있는가?

다른 요인에 의한 것은 아닌가?