정책형성론 8_정책형성
행정대학원 공공정책과정_정책형성
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정책과정을 구분하는데 있어서는 매우 다양한 방식이 있다. 그러나 우리수업에서는 '의제형성-의제설정-정책의사결정-정책합법화-정책집행-정책평가-정책변동'으로 이어지는 것으로 정리했다. 특히 2번째 단계인 정책형성은 반복을 피하고자 의제설정이라고 정리했다. 그리고 정책형성은 '최협의'의 관점에서 보는 것이다. 최광의의 관점에서 정책형성은 이 모든 것을 포함할 수도 있기 때문이다. 또한 환류의 방식에서 소극적으로 이루어지는 것은 정책변동이 많지 않을 것을 말하며, 소극적 환류으는 정책유지와 정책소멸이 있다. 적극적환류는 적극적관점에서 정책변동이 정책승계나 정책혁신으로 나타난다.
정책과정 구분
우리 수업의 범위는 '의제설정에서 정책합법화'까지 4단계를 다룬다. 정책집행론 / 정책평가론으로 이어지는 것은 다른 수업에서 들을 수 있다. 정책평가론과 정책분석론은 다른 범주이다. 정책분석이라는 개념은 의제설정단계-최협의의 정책형성단계 등 과정상에서 일어나는 다양한 이슈와 논쟁, 문제점 등등을 다룬다. 따라서정책분석은 '정책과정의 제단계에서 일어나는 활동'이다.
정책합법화는 국회와 연결되어 있다. 정책이 어떻게 입법과정으로 편입되어서 법제화가 되는지를 보는 것이다. 정부에서 제출한 법안이나 의원들이 입법한 제안들이 어떻게 법으로 바뀌는지를 보여주는 과목이었다.
정책의사결정은 대안들을 찾고 그것을 선택하는 과정이다. 그래서 '정책채택'이라고 쓰는 학자들도 있다.
정책형성 범위
최협의 : 정책형성만 포함됨.
협의 : 정책형성-정책의사결정이 포함됨.
광의 : 정책형성-정책의사결정-정책합법화까지 포함됨.
의제형성은 정책형성에 포함되지 않는다.
우리 수업은 정확히 의제설정 및 광의의 정책형성론이라고 할 수 있다.
소극적 환류
적극적환류https://brunch.co.kr/@minnation/1834
1. 정책형성의 개념
정책형성의 개념
최협의 : 정책형성은 인지된 정책문제를 해결하기 위한 정책대안들이 정부 내에서 형성되는 과정이다. 정책형성에 대한 개념은 학자마다 다양하게 사용된다.
Palumbo
광의 : Palumbo는 정책형성이란 개념은 넓게는 정책대안의 모색, 정책대안의 선택 및 정책합법화를 모두 포괄하는 것으로 간주되기도 하지만 정책대안의 모색 및 서택을 포함한다고 정의한다.
또한 정책형성단계는 문제보다 심도있게 정의되고, 정보가 수집되고 토론되며, 문제를 해결하기 위한 대안이 모색되며, 최종적으로 선호되는 대안이 선택되는 정책형성의 하위과정들subprocesses of policy formulation로 구성된다고 한다.
그러나 이러한 일련의 하위과정들의 순차적 진행은 완전히 합리적인 경우에 해당되며, 그렇지 않은 경우도 있다고 진술한다. 컨대 어떤 정책결정자들은 특정한 공적문제의 해결을 위한 자료수집이나 토론의 과정이 끝나기 이전에 이미 선호하는 해결책을 가지고 있을 수도 있고, 보수적인 성향의 정책결정자는 새로운 대안의 모색되는 것을 반대할 수도 있다.
따라서 정책형성의 하위과정은 순차적으로 이루어지지 않을 수 있으며, 정책형성단계에서 완전한 최종적 대안이 형성되는 것도 아니라고 기술한다.
Lester, Strewart, Jr.
Lester와 Strewart, Jr.도 정책형성을 광의의 개념으로 정의한다. 그들은 정책형성이란 특정한 공공문제를 해결하기 위한 적절하고 타당한 행동의 진로 모색되고 입법화되는 정책과정의 한 단계라고 정의한다.
정책대안이 모색되는 단계에서 사실 정책형성자들의 선호가, 정치적인 특성이 담겨져 있을 수도 있다. 합리적 의사결정, 경제적 의사결정이라는 것은 어떤 정책문제를 해결하기 위한 가능한 정책대안을 마련한 이후에 그 중에 가장 합리적인 대안을 선택해야 하지만, 실상은 그렇지 않을 수도 있다는 것이다.
정책형성을 heuristic devices 라고 부르기도 한다. 이미 편견이나 정치적인 상태나 지향이 담겨 있다는 것이다.
Peters
정책형성이란 '공적문제를 해결하기 위한 기제의 개발'을 의미한다고 정의한다.
이 단계에서는 정책분석가들이 다양한 분석기법을 동원하여 최적의 대안을 선택한다고 한다.
Peters도 정책대안의 모샙과 선택을 포함하는 개념으로 파악하고 있다.
Jones
형성은 '공식'의 파생어로 계획, 방법, 처방을 개발하는 것을 의미한다고 정의한다.
정책형성은 따라야할 정형화된 방법이 존재하는 것이 아니라 인지된 공적문제를 해결하기 위한 수단이 한 사람 또는 복수의 사람들에 의해 제안된다는 특징이 있다는 것이다.
Howlett, Ramesh
정부가 공적문제의 존재와 그것에 대하여 무엇인가를 해야할 필요성을 인식한 후에 정책결정자들은 문제해결을 위한 행동의 경로에 대해 결정해야 한다.
이러한 행동경로의 형성을 정책형성이라고 정의한다.
이들은 정책대안의 모색, 정책대안의 선택 및 정책의 합법화 중에서 정책대안의 모샙감ㄴ을 의미한느 최협의의 개념정의를 한다.
2. 정책형성의 분류
1) Jones의 유형
정책형성의 유형은 그 기준에 따라 다양하게 분류될 수 있으나 Jones는 의사결정의 특성에 따라 분류하는 것이 가장 유용하다고 주장한다. 정책형성의 유형을 상례적 유형, 유추적 유형, 창의적 유형으로 분류하고 있다.
가. 상례적 형성
정부 의제상 확립된 위치를 점하고 있는 논제영역내에서 유사한 대안을 재형성하는 반복적이고 근본적인 변화 없는 형성과정을 말한다.
나. 유추적 형성
예컨대 과거의 유사한 유형을 찾아내어 과거와 유사한 문제해결에 유추하여 대안개발을 하여 새로운 문제를 다루는 형성유형이다.
마. 창의적 형성
과거의 관행과 근본적으로 전혀 다른 대안을 통하여 문제를 해결하려는 유형으로 세 가지의 형성유형 중 이 유형이 현실에서 찾아보기 가장 힘들며, 제안된 창의적 유형마저도 정책과정의 중간에서 수정되는 것이 일반적이다.
2) Peters의 유형
사실적 정보와 인과성에 대한 지식의 두 차원의 기준에 의거하여 정책형성의 유형을 네가지 범주로 나누었다.
정책형성유형 중 가장 단순한 유형은 사회보장정책과 같은 정례적 유형이다. 이런 영역에서의 정책은 충분한 정보와 수긍할만한 정도의 인과성에 대한 지식으로 현 정책에 대한 정례적인 조정만이 요구되며, 따라서 형성된 정책변동은 점증적일 수 밖에 없다.
B. Guy Perter, 19823) Howlett과 Ramesh의 유형
정책대안의 유형
하위체계구조와 정책형성의 유형
정책형성의 유형
3. 정책합법화
참여자가 대중이고 다수결일 때 국민투표이다.
과반을 넘으면 절대다수absolute majority라고 하고 1표라도 많으면 상대다수 relative majority로 나눈다. 다수결은 이 둘을 모두 포함한다.
비다수결의 경우 엘리트의 의해서 참여도가 이루어지면 사법부나 행정부가 되는 것이다.
합법화되의 유형은 국민투표, 의회, 행정부와 사법부가 있는 것이다.
4. 정책환류
참여자가 대중이고 다수결일 때 국민투표이다.
과반을 넘으면 절대다수absolute majority라고 하고 1표라도 많으면 상대다수 relative majority로 나눈다. 다수결은 이 둘을 모두 포함한다.
비다수결의 경우
5. 정책변동
정책변동은 정책혁신, 정책승계, 정책유지, 정책종결로 나타난다.이러한 분류는 정책환류가 소극적이냐 적극적이냐에 따라서 달라진다.
정책혁신은 기존의 예산이 없고 법도 없으며 조직도 없지만 변화를 의도적으로 만들어내는 것이다.
정책승계는 적어도 한 조직이 변화할 가능성이 있고 몇몇의 법이 대체되면서 기존의 예산이 어느정도 있는 것을 말하낟.
정책유지는 변화에 대해서는 적응적이고 의도적으로 조직변화는 없다. 지속적이기 때문에 법의 변화도 없으며 지속적인 예산항목을 받을 수 있다.
정책종결은 모든 예산이 중단되고, 모든 관련입법이 폐기되면서 기존조직도 소멸하는 의도적인 행동을 말한다. 정책종결은 일몰법sunset law라고 부른다. 모든 것들이 사라지는 것을 뜻하기 때문이다.
VI. 정책의제 설정론
1. 의제의 개념과 종류
2. 의제설정의 경로
3. 의세설정 모형
4. 의제설정전략
5. 의제설정의 환경변수(일반변수, 촉매변수)
1. 의제의 개념과 종류
T.A.Birkland
의제형성이란 문제 및 대안적 해결책이 공중이나 엘리트의 관심을 얻거나 잃는 과정을 의미하며 의제형성 이해의 핵심이 의제의 개념이다.
의제란 문제들의 집합체, 원인, 상징, 해결책의 이해 및 일반공중이나 공직자들의 주의를 끄는 공적문제의 다른 요소들이라고 정의한다.
의제는 모든 정부수준에서 광범위하게 존재하기 때문에 이러한 광범위한 의제들을 수준에 따라 의제우주agenda universe, 체제의제system agenda, 제도의제institutional agenda, 의사결정의제descision agenda로 분류하였다.
Cobb와 Elder
Cobb와 Elder는 체제의제를 '정치공동체의 구성원에 의해 공중의 관심을 받을 만하고 기존 정부당국의 합법적인 관할권내에 관련되는 일이라고 공통적으로 인지된 논제로 구성된다.
체제의제와 체제우주간의 경계는 기존정부당국의 합법적 관할권의 한도를 나타낸다.
제도의제는 '권위있는 의사결정자의 적극적이고 심각한 고려를 위해 명시적으로 정렬된 항목들의 집합이다'
어느조직이나 사회를 막론하고 시간과 자원이 제약된다는 것은 다룰 수 있는 논제의 수도 제한될 수 밖에 없다는 것을 의미하며, 그에 따라 제안된 수의 논제만이 제도의제에 도달할 수 밖에 없다.
의제의 종류
1. 체제의제 : 일반적인 사회적 문제를 말한다.
2. 제도의제 : 체제 의제 중에 정부가 관심을 보이고 아젠다로 삼는 의제이다.
3. 의사결정의제 : 제도의제 중에서 해결하기로 최종적으로 결정한 의제를 말한다.
