정책형성론5_
거버넌스와 정책과학
행정대학원 공공정책과정_정책형성론
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지난시간 정책의 계층과 거버넌스에 대해서 알아보았다. 정책의 목적은 공공가치의 실현을 위한 능률성과 민주성이라고 할 수 있다. 정책형성 단계에서는 항상 이 두가지의 기본적인 목적이 이루어져야 한다. 정책학의 특성상 다양한 학문들이 문제해결을 위해서 하나로 통섭되기 때문에 목적을 중심으로 다양하고 현실적인 접근이 매우 중요하다. 오늘은 정책과학의 특징에 대해서 알아보고 학문적 분류에 대해서도 고민해보자.
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1.거버넌스의 개념정의
1) 개념정의
Rhodes, 1997 : 다스림의 새로운 과정으로서 상호의존, 자원교환, 게임규칙과 국가로 부터 유의미한 자율로 특징지어지는 스스로 조직화하는 네트워크라고 할 수 있다. 거버넌스는 최소한의 국가, 기업거버넌스, 신공공관리, 좋은 거버넌스, 사회적-사이버네틱스 체계, 자기조직화적 네트워크로 구성된다고 주장했다.
Pierr, 200 : 20세기 후반에 새롭게 국가 등장함에 따라 국가의 외적 환경에 대한 적응의 경험적 표시로서 거버넌스를 이야기하며, 사회체계의 조정에 대한 개념적 이론적 대표를 의미한다. 대부분 이 조정과정에서 국가의 역할을 의미한다.
Pierr and Peter 2000 : 역사적으로 네 가지의 공통적인 거버넌스 배열이 존재한다고 주장한다 그 네가지는 계층제, 시장, 네트워크와 공동체이다. 거버넌스는 방향잡기steering와 조정coordination의 과정에 관한 것이고, 유럽에서 사용되는 다스림의 과정에 있어서 사회참여의 아이디어로서 신거버넌스와 미국에서 사용되는 주로 방향잡기의 개념과는 구별해야 한다고 제안한다.
Rosebnau : 글로벌 가버넌스에 초점을 맞추고, 정부가 행하는 것과 분리하여 거버넌스가 발생한다는 점을 인정한다. 그는 거버넌스란 규칙들의 체계, 어떠한 집합체의 안전, 번영, 일관성, 안정성 그리고 연속성을 보장하기 위하여 설계된 매커니즘을 유지하려는 집합체의 의도적 행위들이라고 인지된다.
Gamble, 2000 : Gamble은 특히 거버넌스와 경제의 관계에 주목하면서 글로벌 시장이 의지하는 거버넌스 매커니즘들이 국가에 의해 조직화되고 유지된다는 점을 간과해서는 안되며, 지구화와 관련된 개념들의 무차별적으로 포괄하려는 시도는 경계해야 한다고 주장한다. 그는 거버넌스란, 조정을 어떤 기관이나 주체가 해야하는지에 대한 가정 없이 다스림이 수행되는 방법으로서의 정체체계의 조정능력으로 정의한다.
Kooiman, 2000 : 거버넌스와 사회의 관계에 주목하면서 현대사회의 모든 종류의 거버넌스는 다스림의 수준, 방식, 질서의 복합체라고 주장한다. 그는 사회적-정치적 거버넌스란 '공공부문, 사적부문 공히 문제의 해결이나 전사회적 기회의 찿출 및 다스림의 행위가 일어나는 전 사회제도의 치유목적으로 하는 배열을 의미한다고 주장한다.
세계은행, 1992 : 세계은행은 비교적 단순한 관점에서 거버넌스란 '국무를 관리하는 정치적 권력의 행사라고 정의한다. 좋은 거버넌스란 효율적인 공공서비스, 독립적인 사법제도, 공적기금의 책임성 있는 행정, 대의 입법부에 책임성 있는 독립적인 공공감사, 법과 인권의 존중, 다원적 제도구조, 언론의 자유에 근거한다고 주장한다.
2) 거버넌스의 수준과 영역
거버넌스의 수준 : 글로벌 거버넌스 / 지역적 거버넌스 / 중앙정부 거버넌스 / 지방적 거버넌스 / 지역공동체 거버넌스 / 자신의 거버넌스
거버넌스 영역 : 기업 거버넌스 / 공공거버넌스 / NGO거버넌스 / 디지털 거버넌스
정책과 거버넌스 : 기존 연구모형에 대한 대안적 모형, 정책의 이해당사자, 의제설정과 정책거버넌스, 의제설정과 정책거버넌스, 정책의사결정과 정책거버넌스, 정책집행과 정책거버넌스, 정책평가와 정책거버넌스
2. 정책연구의 필요성
정책연구는 왜 하는가? 우리는 어떤 자세로 정책을 연구해야 하는가?
과학적이유는 학문적 이유에서 시작된다. 정책결정의 원인과 결과에 대한 이해는 사회에 대한 지식을 증진시켜준다. 행태주의적 접근이라고 할 수 있다.
전문직업적 이유는 실제 문제의 해결에 필요한 처방을 전문가적 입장에서 제공한다.
정치적 목적은 규범적 측면으로서 '올바론' 목표를 달성하기 위한 '올바른' 정책의 선택을 보장하기 위해 정책연구가 행해진다. 우리가 지향해야할 가치, 미션, 비전을 정립하기 위해서 정책을 연구한다. 이것은 후기 행태주의가 포함된다.
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쿠바미사일 위기에 대처하는 정책결정이론의 끝판왕 앨리슨의 '결정의 에센스'3. 정책과학의 연혁
_1. H. Lasswell의 제안과 현대정책학의 등장
1951년 라스웰의 '정책지향'이라는 논문에서 정책과학이 등장한다.
Policy Orientation에서 라스웰은 정책과학을 제시한다.
정책과학이란 '정책결정 및 정책집행을 설명하고 정책문제와 관련이 있는 자료들을 수집하여 이에 대한 해석을 제공하는 학문'이다. 처방적 측면과 실용적 측면을 포함한다.
라스웰 당시의 정책학은 두가지 방향으로 나누어 졌다. 정책과정polity process는 정책형성이나 집행에 대한 과학적 연구였다. 또한 정책에 필요한 지식intelligence needs of policy는 정책결정자들이 이용하는 정보의 구체적인 내용과 해석을 개선시키는 것이며 정책과정의 합리성을 제고한다.
_2. 행태주의behavioralism의 유행
1950년대 당시 논리적 실증주의를 철학적 배경으로 하는 사회과학 전반에 행태주의가 만연했다.
행태주의는 다음과 같은 특징을 가지고 있다.
1. 인간의 행태에 대한 설명과 예측을 목적으로 한 보편적인 법칙성을 탐구한다.
2. 경험적으로 관찰할 수 있는 현상만을 분석한다.
3. 가치판단의 문제를 배제하며, 자연과학적 방법을 중시한다.
4.정교한 척도의 개발과 정확한 측정을 통한 계량화를 중시한다.
_3. 후기 행태주의Post-Behavioralism의 등장
1960년대 미국 사회의 혼란과 행태주의의 퇴조가 시작된다.
빈곤과의 전쟁이 영향을 미쳤고, 월남전의 영향도 있었다.
후기행태주의에서는 David Easton의 '현실성의 신조'credo of relevance의 주장이 제기되었다. 문제해결지향성이 매우 중요한 변수가 되었다.
David Easton, "The New Revolution in Political Science', APSR, 1969
정교한 과학적 방법을 적용할 수 있는 것을 연구대상으로 삼기보다 현재의 급박한 사회문제 해결에 의미가 있고, 적절한 연구가 있어야 한다.
가치에 대한 연구와 새로운 가치의 모색도 연구의 대상이 되어야 한다.
인류의 가치를 보호하고 사회를 개혁하는 연구가 되어야 한다.
_4. 본격적인 정책학연구의 출발
1960년대 격동기의 미국사회를 배경으로 행태주의의 비판과 후기 행태주의에 편승하여 문제 중심의 정책학이 새롭게 대두되었다.
라스웰의 공헌은 정책학에 엄청난 영향을 미쳤다. 정책과정에 관한 지식에서는 정책과정에 대한 과학적 연구결과로부터 얻은 경험적, 실증적 지식(정책의제 설정론, 정책결정론, 정책집행론)이었다.
정책과정에 필요한 지식으로서 정책과정에 대한 처방적, 규범적 지식(정책분석론, 정책평가론), 정책의 실질적 내용에 관한 지식도 나오게 되었다.
4. 정책과학의 특성
_1. 라스웰의 견해
1. 맥락성, 상황성 contextuality : 정책학은 사회적, 역사적 맥락속에서 연구되어야 한다.
2. 문제지향성 problem orientation : 정책학은 현존하는 사회문제를 해결하는 데 적합한 연구이어야 한다.
3. 다양성diversity : 정책학은 연구에 있어서는 계량적 방법 뿐 아니라 질적 연구방법 등 다양한 방법이 이용되어야 한다.
_2. 로즈의 견해 : 분석적, 다학문적, 문제지향적, 고객중심적
_3. 드로의 패러다임 : 정책결정체계, 거시적 수준, 상위학문, 순수연구와 응용연구의 통합, 가치지향성, 체계화된 창조성, 역사성, 동태성, 초합리성, 쇄신성, 자기개혁, 과학적 맥락
5. 연구방법과 내용
_1. 기술적 연구방법
descriptive research
정책문제의 내용이 무엇이며, 이 문제의 수혜자와 피해자는 누구이며, 누가 어떤 정책대안을 제시하였으며, 최종적으로 선택된 대안은 무엇이며, 이런 정책이 집행되기 위해 무엇을 했는가 등의 정책과정에서 무슨 일이 일어났는지를 기술하는 방법이다.
경험적 실증방법이라고 할 수 있다.
_2. 규범적, 처방적 연구방법
normative, prescriptive
규범적 연구방법 : 바람직한 가치가 무엇인지를 판단하는 가치판단적 접근으로 당위에 관한 것이다. 사회문제 가운데 어떤 것을 정책문제로 채택하는 것이 옳은지, 정책문제 가운데 어느 것을 먼저 해결해야 하는 것이 옳은지, 무엇을 정책목표로 하는 것이 바람직한지 등과 관련된 문제를 판단하는 것에 관련된 방법이다.
처방적 연구방법 : 일단 특정의 목표가 설정된 뒤엔느 이를 달성하기 위한 대안의 작성과 선택을 선택하는 일과 관련된 방법이다.
_3. 연구내용
정책연구
평가연구
정책분석
The Policy Orientaiton, BW Hogwood, LA Gunn
_4. 정책연구와 관련된 주요 학문
1) 학문간 연구의 흐름
학문간에는 사회현상의 실제와 단순한 부분에서 복잡성이 증가하는 방식으로 나아간다.
학문은 미분화가 가장 현실적이고 분화-융합-통합-통섭까지 나아간다.
다학문적 연구
복수학문적 연구
범학문적 접근
통섭적 접근2) 학문간 연구접근의 방법의 변천
개별학문적 monodisciplinary
다학문적 multidisciplinary : 가변적이며 일시적인 학문간의 결합이나 병치
복수학문적 pluridisciplinary : 학문 간의 공통관심사나 친화성에 따른 선택적 결합
광의의 학제적 interdisciplinary : 교차학문적crossdisciplinary(학문간 비대칭적 통합, 주로 방법론의 원용) / 협의의 학제적 interdisciplinary(학문간 대칭적 통합) / 범학문적transdisciplinary, suradisciplinary(세 학문 이상의 대칭적, 비대칭적 통합)
통섭적 Consilience : 특성이 그대로 남아 있으면서 서로 유기적으로 연결되는 것을 말한다. 학제적 통합ㅇ르 통한 새로운 학문분야의 창출.
민네이션, 생각
정책학을 정책과학으로 이해한다면, 정책분석에 있어서는 연역법적 추론이라고 할 수 있다. 기존의 사례들을 서술하는 게 아니라 정책학 이론을 대입하여 기존의 사례를 분석하는 것이 중요하다. 이론적인 접근을 통해서 이론이 맞았는지, 다른 예외가 나오는지를 파악하는 것이 중요하다.
후기행태주의로 가면서 인간을 자연과학적 관점에서 보지 않고 다른 관점에서 보기 시작한다. 후기행태주의의 입장에서 정칙학은 정책과학으로 나누어지고, 통섭적 입장에서 다양한 학문들이 서로 하나로 연결되어서 새로운 학문들이 나오기 시작했다.
후기행태주의는 '통섭'적 관점에서 사회현상을 이해하고 그에 대한 정책적 대안을 만드는 것이 배우 중요하다.
학문의 다양성들이 서로 대칭적이거나 비대칭적인 것을 넘어서 혹은 포섭되거나 포함되는 것을 넘어서 다양한 삶의 표면적들이 서로 연결되면서 새로운 학문이 나오는 통섭의 과정을 이해해야 한다.
