정책형성론 4_정책목적과 거버넌스
행정대학원 공공정책전공_정책과 거버넌스
0. 들어가기
정책형성론을 공부하면서 정책의 기본부터 응용까지 그림을 그리고 있는 중이다. 정책형성은 정책과정 전체로 볼 때 정책의제설정단계 다음으로 등장한다. 의제를 발굴하여 정책으로 변환하는 과정이 정책형성론이라고 할 수 있다. 정책에 대한 개념부터 시작해서 의제를 설정하고 발굴하는 것 뿐만 아니라 그것이 정책과정에 포함될 수 있도록 구분해 보는 작업들을 해보자.
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정책과정 : 정책결정 - 정책집행
1. 정책 의제 설정단계 : 어떤 문제가 본격적인 정책문제로 다루어지는 단계, Agenda setting
2. 정책 형성 단계 : 어떤 대안들이 있는지 탐색하고 만들어 보는 단계, Policy fomulation
3. 정책 채택 단계 : 여러가지 대안들 중에서 일정기준에 의거해서 정책을 선택하는 단계, Policy adaption
4. 정책집행 단계 : 정책을 실제로 집행하는 단계, Policy Implementation
5. 정책 평가 : 실행된 정책의 장점과 단점을 평가하고 잘된 부분을 강화하고 부족한 부분을 분석해보는 단계, Policy evaluation
1. 정책의 상위, 하위 개념
1. 계획-정책-사업-단위사업-과업-활동
2. 노인문제 해결 중장기 계획 - 노인복지정책 - 독거노인 생계부양 프로그램 - 독거노인 소득보조 사업 - 소득독거노인 실태조사 과업 - 가가호호 방문확인
1) Plan
계획이라고 할 수 있다.
계획은 가장 큰 단위에서 정책에서 가장 포괄적인 의미로 쓰인다.
그러나 학자마다 plan에 대해서는 포함을 시킬 수도 있고 뺄 수도 있지만 우리 수업에서는 가장 사우이개념으로 사용하도록 한다.
2) Policy_정책
일반적으로 계획 다음에는 정책이 포함된다.
정책은 일반적으로 라스웰의 정의인 '사회변동의 계기로서 미래탐색을 위한 가치와 행동의 복합체, 목표와 가치, 그리고 실제를 포함하고 있는 고안된 프로그램 a projected program of goals, alues, and practices으로 정의했다.
3) Program_사업
정책을 추진하기 위한 구체적인 사업을 이야기한다.
노인복지정책이라는 큰 목표를 추구하기 위해서 독거노인 생계부양 사업과 같은 것이 그 예이다.
4) Project_단위사업
프로그램과 프로젝트를 가끔 헷갈릴 때가 있지만, 정책 프로그램을 구체적인 단위사업으로 실행하는 것을 프로젝트라고 한다.
프로그램은 중장기적 사업이라면, 프로젝트는 단기적인 경우가 많다.
5) Task_과업
과업은 단위사업 안에서 실재로 활동을 위한 큰 단위의 행동을 말한다.
소득독거노인 소득조사 과업이 그 예이다.
6) Activities_활동
실제 활동을 말한다.
실제 활동은 몸을 움직여서 시간과 노력이 들어가는 활동을 말한다.
2. 정책의 구성요소
비전 - 가치 - 미션- 목적 - 목표 - 성과 - 성과평가
정책의 전략은 비전, 가치, 미션, 목적까지이다.
전술은 목표와 성과이다.
2.1 목적
1) 비전_Vision
한 사회체계의 가치, 소망 및 목적들에 대한 가장 기본적인 언명으로 도달해야 하는 어떠한 미래의 위치를 나타낸다.
좋은 사회를 생각해 볼 때 이러한 비전은 '국민의 집'과 같은 방식으로 나타난다.
2) 가치_Value
비전을 구성하고 있는 요소들 중에 한 사회체계가 추구하고 있는 가장 기본적인 믿음을 의미한다.
라즈웰이 주장하는 인간의 존엄성human dignity의 가치를 들 수 있다.
3) 미션_Mission
한 사회체계가 지금 어떤 상태에 있고, 미래에 어떤 상태가 되기로 소망하는가를 나타내는 언명이다.
민주주의를 통한 인간존엄성의 고양으로 좋은 사회를 달성한다'가 예라고 할 수 있다.
4) 목적_Goal
한 사회가 달성하고자 하는 바람직한 결과를 일반적이고 광범위한 것이 목적이다.
자유liberty, 공동체적 목적community goal , 평등성 equality , 능률성efficiency가 목적에 속한다.
특히 정책학에서는 '능률성, 형평성(민주성)'이 가장 중요한목적이 된다.
능률성은 주어진 투입 대비 최대한의 산출을 얻어 내는 것이다.
자유는 다른 사람들을 해치지 않는 한 당신이 마음대로 할 수 있는 능력이다.
형평성은 동종의 사람등를 똑같게 대하는 것이다.
공동체적 목적은 개인의 자유에 대한 사회적 책임성을 의미한다.
5) 목표_Objective
주어진 시간에 특정한 프로그램이 달성할 수 있는 결과에 대한 측정 가능한 것을 목표라고 한다.
형평성의 목적과 관련하여 소득재분배 프로그램으로 누진소득세율의 강화를 예로 들어볼 수 있다.
6) 성과_Performance
성과는 performance이고 또한 performance measures가 포함된다.
목표의 달성정도를 측정할 수 있는 계량적 지표로 소득의 불평등도를 나타내는 지니계수등이 이에 포함된다.
2.2 정책의 수단, 도구
_1. 개념정의
1) 도구_Tools
Hoogerwerf(1989) : 수단이란 하나 이상의 목적 달성을 위해 행위자가 사용하거나, 또는 잠재적으로 사용할 수 있느 모든 것이다.
Ringeling(1983) : 사물objective로서 수단은 법이나 정부의 행정적 지시를 형성하는 지침, 규칙이고, 행위로서 수단은 Activity이다.
수단이란 사회적 과정에 영향을 미치거나 이를 조정하기 위한, 비슷한 특징을 보이는 정책 해우이의 집합이다.
수단은 집합체로서 재화나 활동의 유형, 재화나 활동의 전달통로, 재화, 서비스, 활동을 제고학기 위한 전달 조직, 일련의 규칙 등의 집합체이다.
2) 정책수단_Polity instrumnet
정책수단이란 정부권한이 특정 사회 변화를 지원하거나 막기 위해서 권력을 쓸 때 사용하는 일련의 기술이다_Bemelmans, 2005
정책결정자에게 있어 정책수단에 대한 이해는 전략적 계획 수립에 있어서 매우 중요하다.
_2. 수단의 분류
1) 규제 : 규제는 조직이나 개인에 의해 행해지는 자유재량권에 대한 국가의 강제적 제한이다._A. Stone 198
규제는 일반적으로 금지prohibition이다.
절대적absolute이고 조건부conditional이다.
면제, 허가, 고지가 규제에 포함된다.
면제with exemptions
허가with permissions/concessions, permits, licenses, authorization
고지의 의무with obligation to notify/등록, 신고가 포함된다.
2) 경제적 수단 : 물질적 자원의 보상 및 박탈의 사용을 의미한다. 경제적 인센티브나 디스인센티브는 행동의 직접적으로 규정하지도 금지하지도 않는다.
긍정적 유인책 : 정부보험, 대출보증, 보조금, 조세감면, 면세, 바우처
부정적 유인책 : 세금, 요금, 부과금, 관계
3) 정보 : 정책결과를 얻고자 지식의 전달, 논리적 논쟁 등의 의사소통, 도덕적 권고를 통해 사람들에게 영향을 미치는 정책수단이다.
매체를 통한 전달 : 티비, 라디오, 영화, 신문, 인쇄물(브로셔 북렛 등), 스티커나 라벨, 포스터
대면적 관계를 통한 전달 : 직접적, 개인적 조언, 강의실 또는 현장교육 워크샵, 컨퍼런스가 포함된다.
2.3 정책의 수단, 도구
_1. 공식적 참여자
Official actors are involved in public policy by virtue of their statutory or Constitutional responsiblilities and have the power to make and enforce policies.
행정부에서 중앙행정기관, 지방자치단체, 대통령, 국무위원, 고위공직자, 지방자치단쳬장이 공식적 참여자이다.
입법부에서는 총회, 상임위원회, 국회의원과 지방의회를 포함하며 정책발의에 참여할 수 있다.
사법부에선느 대법원, 고등법원, 지방법원, 대법관, 법관등으로 행정소송의 판결로 정책에 참여할 수이 ㅆ다.
_2. 비공식적 참여자
Unofficial actors include those who play a role in the policy process without any explicit legal authority or duty to participate, aside form the usual rights of participants in a democracy.
일반국민
정당
대중매채
연구기관
전문가 집단
이익집단
NGO
2.4 정책 과정
의제설정과 정책형성, 결정 및 집행과 평가에 이르는 모든 과정을 정책평가라고 한다.
2.3 정책 환경
정부가 정책을 결정하는 데 있어서 지속적으로 상호작용을 이루는 환경적 요소들을 말한다.
정부형태와 여론, 정부 운영구조와 리더십 등이 포함된다.
사회적 환경과 자연환경도 지속적으로 정책환경에 영향을 미칠 경우에 그 요소가 된다.
2.3 정책 대상
일반적으로 타겟그룹이라고 할 수 있다.
정책은 일반적으로 실행하려면 누군가를 위한 '대상'이 포함된다.
2.3 결과, 효과
정책은 실행되고 나면 반드시 결과가 있고 그 평가에 따라서 효과가 나타난다.
정책의 산출물과 정책의 결과는 다르다.
policy output과 policy outcome과 다르다.
3. 거버넌스와 정책
3.1 거버너스의 등장배경
통치패러다임은 기본의 모던 국가에서는 정부가 정책을 결정하고 집행하며 그 대상은 국민이라는 일반적인 것이었다. 그러나 내적도전이 일어난다.
특히 1970년대 석유파동 이후에는 스테그플레이션이 등장하면서 케인지안 복지국가의 위기가 도래했다. 재정적자의 심화는 통치불능과 과부하의 논제가 붉어지기 시작했다.
이러한 문제점들을 급고하기 위해서 뉴라이트가 등장하게 되었다.
뉴라이트라는 것은 시장원리를 채택하고 정부는 가능하면 그 규모를 축소하는 것을 뜻한다.
외부적인 도전은 세계화와 정보화가 이루어지면서 정부가 가지고 있던 권위들이 붕괴되기 시작한다.
이와 함께 시민의식의 성장과 시민사회의 성장으로 비판적인 시민이 등장하면서 외적 정부패러다임의 질서가 깨지기 시작한다.
3.2 포스트모던국가와 거버넌스
후기근대국가에서는 정부와 국민이 함께 정책을 결정하고 집행하는 새로운 패러다임이 등장했다.
일반적으로 협치는 통치에 반대되는 개념으로 govenance라는 개념으로 사용하고 있다.
3.3 거버넌스의 개념정의
Rhodes, 1997 : 다스림의 새로운 과정으로서 상호의존, 자원교환, 게임규칙과 국가로 부터 유의미한 자율로 특징지어지는 스스로 조직화하는 네트워크라고 할 수 있다. 거버넌스는 최소한의 국가, 기업거버넌스, 신공공관리, 좋은 거버넌스, 사회적-사이버네틱스 체계, 자기조직화적 네트워크로 구성된다고 주장했다.
Pierr, 200 : 20세기 후반에 새롭게 국가 등장함에 따라 국가의 외적 환경에 대한 적응의 경험적 표시로서 거버넌스를 이야기하며, 사회체계의 조정에 대한 개념적 이론적 대표를 의미한다. 대부분 이 조정과정에서 국가의 역할을 의미한다.
