정책형성론 3_정책개념과 이론
행정대학원 공공정책과정_정책형성론
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오늘은 주요 정책학자의 정책개념정의와 정책분야(특히 정책(의사)결정)에 대한 공헌점을 알아 볼 것이다.
H. Lasswell, D. Easton, C. Lindblom, A. Etzioni, Y. Dror, T. Lowi, R. Eyestone, T. Dye, C. Jones, I. Sharansky 가 주장하는 이론을 알아본다. 또한 정첵과 유사개념(계획, 법률, 규칙, 프로그램), 정책의 상, 하위 개념들(계획, 정책, 프로그램, 프로젝트, 태스크, 업무)도 이번시간과 다음 시간에 걸쳐서 알아볼 것이다.
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강의 전체 목차
1부_이론편
I. 서론
II. 정책연구의 기초
1. 정책의 개념정의
2. 정책의 구성요소
3. 정책연구의 필요성
III. 정책과학의 연혁, 특성, 연구방법
1. 정책과학의 연혁
2. 정책과학의 특성
3. 연구방법과 내용
4. 인접학문분야와의 관계
IV. 정책의 유형
V. 정책연구모형
VI. 의제형성모형
VII. 정책형성모형
VIII. 정책의사결정모형
IX. 정책합법화
X. 한국의 정책형성
2부_정책사례
3부_논문 및 자료 모음
1. 정책의 개념 정의
1.1.1. 공공의 의미 public
공공정책public policy을 공부하는 데 있어서 공공이라는 단어가 뜻하는 것이 무엇인지 알아봐야 한다.
공공의 영역과 의사결정에 있어서 공공은 사적결정과 대비된다는 것을 알 수 있다.
먼저 개인적인 결정individaul은 남의 간섭을 받지 않고 하는 나의 독자적인 결정이라고 할 수 있다.
반면에 이에 대칭적인 개념으로 집합적 혹은 집단적 결정cllective은 구성원 모두를 구속하는 집단의 결정으로 정의된다.
사적인private 인 결정은 나의 선택이 남에게 피해를 주지 않은 결정이다.
공적 혹은 공공public 결정은 나의 선택이 남에게 긍정적이거나 부정적인 영향을 주는 결정이다.
이들 개념은 2X2 매트릭스형태의 조합으로 정리될 수 있다.
1.1.2 정책개념의 어원
어원의 변천은 다음과 같다. 폴리스Polis-폴리티카Politia-중세폴리스Policie-현대 policy
그리스어로 폴리스는 도시국가를 뜻한다. 산스크리트어는 Pur(도시)에서 연원하였다.
정치란 무엇인가? 권력의 역학관계이다. 이러한 역학관계의 산출물이 바로 정책이다.
더 권력이 있는 집단이 산출해내는 것이 현재 우리가 경험하는 정책이다.
정책에서 '정치'라는 것은 이익집단이나 권력집단의 권력작용의 상호효과를 말한다.
정책은 police와 politics의 어원과 같다. 독일어의 politk이나 러시아어의 Politika는 정책과 정치를 의미한다.
1.2 여러학자들의 개념정의
1. Lasswell의 정책개념
현대정치, 정책과학의 시초인 1951년의 정책개념관련 논문은 매우 중요한 논문이다.
라스웰은 정책을 '사회변동의 계기로서 미래탐색을 위한 가치와 행동의 복합체, 목표와 가치, 그리고 실제를 포함하고 있는 고안된 프로그램으로 정의했다.
a projected program of goals, values, and practices
1956년 라스웰이 제시한 정책과정 모형2. Easton의 정책개념
이스턴은 정책연구에서 '시스템 모형'을 제시했다. 투입과 전환과 산출을 통해서 정치를 설명하는 것이다. 보통 컴퓨터는 시스템모형을 통해서 만들어 졌다.
이스턴은 정책을 '사회전체를 위한 제가치의 권위적인 배분, 정치체계가 내린 권위적 결정, 권위적 산출물의 일종'으로 생각했다.
정치체제가 내린 합법적인 창출물이 바로 정책이다. input이 있으면 정부에서 output으로 산출되는 것이다.
그는 산출과 성과outcome를 혼동해서는 안된다고 하면서 산출은 공식적으로 표명된 정책 똔느 의도한 정부행위의 결과를 의미한느 것이다.
성과는 그러한 정책으로부터 나온 2차적인 효과 내지 현실사회에 끼치는 전책 전반적인 영향을 의미하는 것이라고 생각하다.
5. Lindblom의 정책개념
린드블롬은 정책을 '상호타협을 거쳐 여러 사회집단이 도달한 결정으로서 과정의 산물'이라고 정의하고 있다.
권력집단의 상호작용으로 해서 나온 산출물이 바로 정책이라는 것이다.
린드블롬은 점짐적인 모형이라고 할 수 있다. 이와 반대로 합리모형은 모든 정책들을 펼쳐놓고 비용편익분석을 통해서 선택한다고 것이다.
8. Etzioni의 정책개념
에치오니는 합리모형과 점증모형이 결합된 점진주사모형 mix scaning modeal 을 주장했다.
정책이란 '근본적인 결정으로서 전반적인 결정체계를 고려하며면서 단편적인 일에 관한 구체적인 결정들 간의 관련성을 검토하는데 사용되는 것'이라고 정의한다.
9. Dror의 정책개념
드로는 '최적모형'을 제시한다. 정책을 결정하는 것은 합리성도 있지만 그것을 초월하는 부분도 있다는 것이다. 여기서 초월하는 초합리 부분은 영감inspiration을 말한다.
그는 '매우 복잡하고 동태적인 과정을 통하여 주로 정부기관에 의해 만들어지는 미래지향적인 행동지침을 말하며, 공식적으로 최선의 가능한 수단을 통하여 공익을 달성할 것을 목적으로 하는 것'이다.
14. Lowi의 정책개념
로위는 정책의 다양한 분류를 제시하였다. 로위의 정책유형을 정책학에서 매우 중요하다.
로위는 정책에서 거시적이며 미시적인 것으로 양자는 상호 구별해야 한다고 생각했다.
정책이란 '조직의 권력구조와 관련하여 강제력 행사의 목적 및 방법, 그리고 주체와 대상 등에 관한 윤곽을 나타내 보이려는 표현의 일종'이라고 정의한다.
정책은 모든 사람에게 '강제할 수 있는 수단'이라는 것이 로위의 개념이다.
로위는 자유주의적 민주주의보다 '사법적 민주주의'를 주장했다.
로위는 아래와 같이 강제력을 중심으로 아래와 같이 4가지로 구성하였다.
15. Eyestorn의 정책개념
아이스톤은 정책을 매우 광의로 해석하여 '한 정부단위와 그 환경과의 관계'로 정의하고 있다.
정책에 영향을 미치는 변수 중에서 '사회적 환경' 변수인 '정치제도, 이익집단, 초점사건'등이 중요하다는 것을 주장했다.
19. Dye의 정책개념
다이는 정책을 '정부가 행하기로 또는 행하지 않기로 선택한 모든 일'이라고 정의한다.
정부는 그러한 부작위적 행위는 조작적 행위만큼이나 사회에 지대한 영햐을 미친다고 한다.
다이는 정부가 행한 것과 행하지 않은 것도 정책이라고 보았다.
따라서 정책의 개념을 이야기할 때 다이는 항상 들어간다.
Policy is to do or no do do.
20. Jhone의 정책개념
정책개념 속에서는 목표, 일반계획 및 계획안, 계획, 결정, 효과'가 포함되어 있다고 주장했다.
21. Edward와 Sharkansky
이들은 유일한 정책개념이라는 것은 존재하지 않는다는 전제하에 정책은 '정부가 행한다고 또는 행하지 않는다고 발표한 것을 의미한다. 또한 정책은 정부계획의 목표이자 목적이다.'라고 했다.
샤칸스키는 행정학이라는 학문을 이스턴의 '체계모형'으로처음 교재를 썼다.
1. 3 정책과 유사개념
1) 정책의 유사개념
계획plan
정책policy
사업program
단위사업project
과업task
활동, 업무activities
_1. 계획
일반적으로 문서화된 활동목표와 수단을 의미하며 정책보다는 의미가 넓다.
경제개발 5개년 개발이 그 예이다.
정책과 비교해서 계획은 다음과 같은 특징을 가진다.
1. 여럿의 정책을 포괄하는 개념이다.
2. 장기적 시관이다.
3. 이상적 목표이다.
4. 포괄성
5. 행동대안의 구체성 결여
6. 낮은 실현가능성
_2. 법률laws
공공정책을 수행하기 위하여 입법부에서 통과된 구체적인 법안을 이야기한다.
일반적으로 개념이 만들어지면 그것을 수행하기 위한 구체적인 법안이 필요하다.
_3. 규제regulations
공공정책을 수행하기 위하여 행정기관에 의하여 공포된 규칙이나 명령order이다.
법령은 법률과 규제를 합친 의미이다. (법규라는 단어보다는 법령이라는 단어를 쓴다)
_4. 프로그램program
정책을 집행하기 위한 수단이다.
공공정책을 집행하기 위한 행정기관의 구체적인 행동이라 정의된다.
정책이란 특정한 공공 이슈에 관한 정부의 목표나 목적을 나타내는 일반적인 진실이다.
정책이 목표에 대한 일반적인 진실인 반면 프로그램은 정책을 달성하기위하여 선택된 수단이다.
다시 말해 회피하는 또는 행하지 않는 일련의 행동으로 기술된다.
프로그램은 서로 다른 정부집단에서 수행할 때 배치되는 경우도 있다.
정책과 프로그램 개념의 관계는 1975년 12월 7일 호놀룰루 연설에서 포드대통령은 태평양 독트린을 선언한다.
여기서는 대통령의 프로그램과 해군의 프로그램이 달라진다는 것을 볼 수 있다.
_5. 결정decisions
결정이란 최적이라고 판단되는 대안을 선택하는 행위이다.
공공정책을 형성하고 집행함에 있어서 정부관료에 의해 선택된 특정한 선택이다.
a정치인은 심각한 음주운전을 줄이기 위해서 선거캠페인으로 '공공안전 증진'을 공약으로 내세웠다. 재선 후 음주운전에 대한 강력한 법률을 만들어야 했기 때문에 의회에 요청했다. 또한 a정치인은 단속을 강화하도록 경찰에 명령order했다. 또한 a정치인의 결정을 정책으로 실현시키기 위한 구상을 하였고 음주운전의 위험성을 도민에게 홍보하려는 프로그램과 주말저녁 주중 저녁에 순찰을 강화하는 프로그램을 만들었다.
