정책형성론 6
_Lowi's 정책유형의 종류
행정대학원 공공정책과정_정책형성론
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정책형성론은 정책어젠다를 설정한 후의 작업이다. 어떤 정책을 만들것인지는 정책의제가 설정된 후에 일어난다. 일단 어떤것이 문제인지를 규정하고 그 문제가 어떤 유형으로 분류되는지를 확인한 후에 재분배정책, 규제정책, 분배정책, 형성 정책 등으로 나누어석 구체적으로 정책을 만들기 시작하는 것이다. 정책을 만들 때는 기본적으로 거시정책과 미시정책과의 조우와 함께 민주적인 요소, 경제적인 요소를 결합해서 공공가치가 실현될 수 있도록 민주성, 능률성이 가미된 종합적인 관점이 필요하다.
오늘은 이러한 이해를 바탕으로 로위의 정책유형에 대해서 자세하게 알아볼 것이다. 가장 많이 사용되면서도 아직까지 실효성이 있다는 점에서 이론의 힘을 다시 한번 느끼는 시간이다. 일단은 예비적 단계로 로위의 정책유형을 공부하고 다음 번에는 윌슨의 규제정책으론으로 좀 더 자세하게 들어갈 것이다. 아울러 대학원의 과제는 만만치 않다는 것을 다시 한번 절감한다.
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I. 정책의 유형
1. 정책유형화의 필요성
정책이든 제도이든 설명을 하려면 학문적으로는 이론을 사용해야 한다.
사회과학의 중요한 목적중에 하나는 이론화이다. 이론을 개발해서 현상을 설명하고 그것을 토대로 해서 정책대안을 제시하는 것이다.
이론화를 하는 여러가지 방법이 있지만 그 중에 '정책유형'을 통해서 이론화를 할수 있다.
이론화는 바로 이론으로 만들어지는 것이 아니라, 단계가 있어야 한다.
정책유형화가 되어야 이론화가 가능하고 이론화를 위해서는 분류가 필요하다.
이론화의 단계
1. 분류 : 그룹핑을 한다. 그룹핑을 하려면 기준이 필요하다. 기준에 따라서 나열식으로 되어 있는 각각의 정책을 묶는 것을 '분류'라고 한다. 분류를 하는 이유는 무엇인가? 비교를 하려고 하는 것이다.
2. 비교 : 분류한 정책들을 서로 비교하여 장단점과 비판사항들을 정리한다.
3. 통합 : 여러가지 비교의 결과를 통합하여 하나의 결과물을 도출한다.
4. 정책유형 도출 : 통합한 결과물을 가지고 정책들을 유형별로 분류한다.
5. 가설 도출 : 정책유형들 간의 상관관계를 바탕으로 독립변수와 종속변수를 설정하여 가설을 만든다.
6. 이론화 : 가설을 증명하면서 새로운유형들의 타당성과 효과성을 담은 이론으로 정립한다.
2. 정책유형의 평가기준
정책유형의 유용성 여부를 포괄적으로 판단하기는 어렵지만 Lewis Froman(1968)이 제시한 유형의 평가기준은 나름대로 의미가 있다. 그가 제시한 유형의 유용성 평가기준은 다음과 같다.
1) 포괄성 : 정책유형틀의 범주가 가능한 모든 형태의 사례를 포함하고 있는가?
2) 상호배타성
3) 타당성
4) 신뢰성
5) 측정의 수준
6) 조직화
7) 차별화
3. 정책유형의 종류
1) 비이론적 유형(범주에 의한 분류)
(1) 실질적, 기능별, 기관별 분류
국방, 외교, 문교, 상공, 농업, 교통, 보건, 노동 정책 등의 정부조직이 담당하는 기능별 분류이면서 상식적인 분류이다.
(2) Almond와 Powell의 분류
정책산출output의 기능에 따라서 다음과 같이 추출정책, 분배정책, 규제정책, 상징정책이 있다.
_1. 추출정책 Extractive Policy : 조세, 병역, 노역 등과 같이 국내적, 국제적 환경에서 물적, 인적, 자원을 추출하는 것과 관련된 정책이다.
_2. 분배정책 Distributive Policy : 정부가 각종 물품, 서비스, 명예, 지위, 기회 등을 사회 내의 개인이나 집단에게 분배하는 문제와 관련된 정책이다. 사회복지, 하수도 사업이 그 예이다. 자신에게 이익이 없을 때 정부정책은 다른 지자체나 시민들에게 반대에 휩싸일수도 있다.
_3. 규제정책 Regulatory Policy : 형벌, 의무, 면허 등과 같이 개인이나 집단의 행동에 대하여 정부가 가하는 통제와 관련된 정책이다. 흡연금지,
_4. 상징정책 Symbolic Policy : 정치체제가 국내외 환경으로 하여금 여타 정책에 보다 효과적으로 순응하도록 하기 위해 정치체제의 정당성에 대한 심리적 신뢰감을 증진시키는 산출활동으로 이어지는 정책을 의미한다. 표창을 주거나 상을 주거나, 올림픽에서 우승한 사람들에게 제공하는 병역특례 제도라든지, 애국심을 고조시키는 정책등이 포함된다.
(3) Michell과 Mitchell의 분류
정책문제에 따라서는 아래와 같이 6가지로 구분된다.
(분배와 배분을 구분해야 한다. 배분은 allocation을 뜻하고 분배는 distribution을 말한다.)
_1. 자원의 동원 및 배분정책 : 국가 목적의 수행을 위하여 국민으로부터 어떤 종류의 자원을 어느정도, 어떤 방법으로 동원하여 이를 어떤 목적을 위하여 어떻게 배분하느냐 하는 문제에 관련된 정책이다.
_2. 분배정책 : 보조금, 국유지, 권리, 이전지출(transfer payment)등을 사회의 어떤 집단 또는 계층에 얼마나 분배할 것이냐하는 문제와 관련된 정책유형이다.
_3. 비용부담정책 : 국민이 분배해야 할 각종 비용을 누구에게 얼마나 부담시키냐 하는 문제와 관련된 정책을 말한다. 우편물이나 배송비이다.
_4. 규제 및 통제정책
_5. 적응 및 안정정책 : 급격한 정치, 사회변동에 어떻게 적응해 가면서 동시에 안정을 이룩하는가에 관련된 정책이다.
_6. 정치적 정책 및 역할배분정책 : 각종의 정부과업을 달성하기 위하여 정치체제가 어떻게 조직되어야 하며, 개인들은 각종의 정치적 역할과업 등을 담당하기 위하여 어떠한 방법으로 선정되어야 할 것이냐에 관련된 정책이다.
이와 같이 다양한 정책유형들이 있는데 공통적으로 분배정책, 재분배정책, 규제정책은 모든 학자들에게 동일하게 나타나는 것을 알 수 있다.
4. Lowi의 정책유형
로위의 정책유형은 정책의 영향 및 정책형성관여자를 중심으로 아래와 같이 구성되었다.
(1) 분배정책 Distributive policies
분배정책은 특수한 대상집단에 서비스나 이익을 분배하는 정책으로, 하천이나 항만사업 홍수방지등이 이에 속한다.
(2) 규제정책 regulatory policies
수혜자의 자유재량을 확대시켜주고 정책과는 상반된 정책으로 기업규제정책, 형사정책 등이 있다.
(3) 재분배정책 redistributive policies
이것은 정부가 부나 재산, 소득, 권리 등을 사회내의 계층이나 집단 사이에 재분배하는 정책이다. 누진과세정책이나 사회보장정책을 말한다.
(4) 구성정책 constituent policies
구성정책이란 정부기관의 신설 및 변경이라든가 선거구의 조정 등과 같이 정부기구의 구조와 기능상의 변화를 목적으로 하는 정책들을 말한다.
로위의 정책개념
로위는 정책개념을 다음과 같이 설명했다. 조직의 권력구조와 관련하여 강제력행사의 목적 및 방법, 그리고 주체와 대상 등에 관한 윤곽을 나타내 보이려는 표현의 일종이라고 정의한다.
로위의 분류에 대해서 사상의학을 기억해보라. 사상의학은 장기의 크기를 장기의 활동성이라는 기준으로 종합해서 4종류의 사람의 특성을 분류했다.
마찬가지로 로위는 강제적용의 가능성*강제의 가능성으로 아래아 같은 분류를 만들었다.
분배정책은 개인의 행위에 적용되면서 강제의 가능성은 희박하다. 구성정책의 경우에는 행위의 환경에 적용이 가능하고 강제가증성을 약하다. 그러나 규제정책은 즉각적이면서 개인의 행위에 영향을 미친다고 볼 수 있다. 마찬가지로 재분배정책은 강제의 가능성에 있어서는 즉각적이면서 개인보다는 전체에게 그 영향이 미친다.
Types of coercion, types of policy, and types of politics (From Theodore Lowi, 1972, p. 300.)어떤 정책이든 이익집단이 존재할 수 밖에 없다. 로위의 정책유형에서 어느정책유형이 이익집단의 대립이 심할 것인가? 보통은 규제의 대상과 규제대상의 규제로 인해서 이익을 얻는 집단간의 갈등이 커진다. 갈등의 정도에 따라서 '규제정책-재분배정책-분배정책-구성정책'으로 구분해 볼 수 있다 여기서 우리는 가설을 하나 만들 수 있다. '갈등의 정도가 심할 수록 입법화정도가 낮을 수 있다'라는 가설을 증명하려면 갈등상황에 대한 조사와 입법화정도를 비교해 보면 학위논문이 나올 수 있다. 예를 들면, 2019년에 규제정책으로 발의되었던 정책들이 무엇이 있는가를 찾아야 하고, 분류를 해야 한다.
부동산정책은 규제정책이 속하지만 부동산 정책에서 부동산부양에 관련된 정책은 재분배정책에 포함된다고 할 수 있다.
육아정책의 경우에는 일반적으로 분배정책에 포함된다.
위와 같이 정책의 목적이나 정책의 적용에 있어서 어느 유형에 속하는지를 찾아내는 것이 팀프로젝트의 목적이다. 논쟁의 소지가 많을지라도 토론을 통해서 얼마나 합의점에 도달했는지를 보여주는 것이 팀프로젝트의 핵심이다.
이 도표에서는 배분정책으로 썼지만 '분배정책'으로 쓰는 것이 더 맞을 것이다. 5. Ripley와 Franklin
1) 분배정책
2) 경쟁적 규제정책competitive regualatory policy : 정부가 특정의 철도회사나 항공회사로 하여금 특정의 노선을 운항할 수 있도록 한다든가하는 실제적 경쟁자들 중에서 선택, 지정된 소수의 전달자에게나 제한시키는 규제정책을 말한다. 독점권을 주면서 그에 따른 규제도 함께 지시하는 것을 말한다. 많은 이권이 걸려 있는 특정재화나 서비스 공급권을 하나 또는 소수의 기업에게 부여하면서 이들에게 특별한 규제를 의무화한다. 철도회사나 선박, 항상사에 사업권을 주되 산간오지나 낙도 등 특정노선에 운행하도록 하는 것이다. 특정 업체에 방송사 설립권을 주고 특정 서비스를 제공하도록 하는 것이다.
3) 보호적 규제정책protective regulatory policy : 최저임금 . 민간활동에 대해 어떤 조건을 부여함으로써 반사적으로 다수의 국민을 보호하기 위한 정책이다. 독과점기업을 규제함으로써 다수의 일반 소비자를 보호하는 정책이 대표적인 예이다. 최저임금제, 최대노동시간의 제한, 가격통제 등의 공중을 보호하는 것을 목적으로 하는 정책들이다.
4) 재분배정책
Relationships for Redistributive Policy Types (From Ripley & Franklin, 1991, p. 184민네이션, 생각
로위의 정책유형과 윌슨의 정책유형이 정책학에서는 가장 많이 쓰인다고 할 수 있다.
로위의 정책유형은 정책의 유형과 정책형성관여자를 중심으로 구분하였고, 윌슨의 정책유형은 비용과 편익을 중심으로 구성하였다.
분배정책은 1차적이라면 재분배정책은 2차적이다. 분배정책은 이미 세금으로 처리가 가능한 것이라면 재분배정책은 거두어들인 세금으로 정책을 통해 분배를 하는 것을 말한다.
참고1. 이제마의 사상의학
이제마의 사상의학은 4가지의 유형으로 구성한다.
먼저 분류가 있고 분류가 2*2나 4*4와 같이 여러가지 조합이 일어나면 결과적으로 유형이 만들어진다.
인류역사상 여러가지 유형이 있으나 인간이 가진 장기를 가지고 유형을 만든 것은 매우 특이하다고 볼 수 있다.
공지사항
1. 팀프로젝트
팀별로 조장을 정해서 교수님에게 이메일을 보내면 된다.
조별 토론방이 와이섹에 개설이 되어 있으니 토론방을 조장 중심으로 운영하면 된다.
2. 엘리슨의 정책의사결정 모델
피그즈만 침공과 관련해서 13일간의 실제상황을 영화로 만든 '13days'를 시청하면된다.
다음주에 와이섹에 링크를 걸어 놓을 것이기 때문에 들어가서 영화를 먼저 시청한다.
중간고사는 팀프로젝트로 대체하기 때문에 중간고사 시간에는 시간이 좀 생길 것인데 이 영화를 보면 된다.
영화의 시놉시스(줄거리), 등장인물의 캐릭터 분석(포지션, 파워, 의사결정), 이 사건의 교훈이 무엇인지 설명하면 된다.
a4 2장 내외로 위의 3가지 내용들을 작성할 수 있을 것이다. 자세한 내용은 와이섹에 공유하도록 하겠다.
정책형성론 Team Project Guideline
분석제목: SSM 규제정책 사례분석
- 정책유형을 분석하는데 있어서 규제정책을 중심으로 사례요약을 해야 한다.
I. SSM 사례요약(사례의 개념, 경과, 핵심쟁점사항)
- 개념 : 중소상인들을 보호하기 위한 정책이다.
- 경과 : 기원에서부터 지금까지의 변화과정은 어떻게 되는가?
- 핵심쟁점 : 중소상인과 대형마트 / 전문가집단과 시민사회 / 여당과 야당 등등 주장한 핵심쟁점 분석하기
- 해외사례도 있는가? 추가적으로 할 수 있으면 해보자.
II. 사례분석
1. Lowi의 정책유형 적용분석
- 로위의 정책유형에서 규제정책이 가지고 있는 강제의 가능성과 적용가능성에 대해서 어떻게 적용이 가능한지를 확인하고 적용하여 분석한다.
2. Cobb, Ross and Ross 의제설정모형 적용분석(1, 2, 3조) or
Allison 정책(의사)결정모형 적용분석(4, 5, 6조)
III. SSM 규제정책 자체에 대한 비판
1. 사례분석결과에 대한 비판
1) Lowi의 정책유형 적용 분석결과에 대한 비판
2) Cobb, Ross and Ross 의제설정모형 적용분석 결과에 대한 비판(1, 2, 3조) or
Allison 정책(의사)결정모형 적용분석 결과에 대한 비판 (4, 5, 6조)
- 2번 사례분석에서 재요약을 하고 '논쟁적인 부분'을 제시해야 한다. 예를 들면 로위의 정책유형이 이 사례를 통해서 분석이 가능한지를 비판해보는 것도 해보자.
- 같은 맥락에서 코브로스모형이나 앨리슨모형도 적용이 가능했는지를 비판해보자.
2. SSM 규제정책에 대한 비판
- 마지막으로 ssm의 규제정책 자체가 제대로 시행된 정책인가?를 가지고 정책자체에 대한 비판을 해보자.
- 정책의 내용과 정책의 효과가 일치하는지, 역효과는 없는지, 적용시기, 적용대상 등등의 문제는 없는지를 고민해서 정리해야 한다.
Power Point로 작성(발표 및 토론)-수강생별 Hand-out 작성
- 팀에서 ppt를 만들고 와이섹에 과제물로 올려 놓으면 된다.
- 수강생별 핸드아웃을 출력해서 제공할 필요는 없고 와이섹에 올려놓는다.
- 원래 온라인이 아닐 때는 핸드아웃을 1~2장으로 요약해서 전체 수강생들에게 나누어주었지만 지금은 온라인이라 그럴 필요가 없다. 수강생들은 각각 다운로드 받아서 보면 된다.
발표 최대 30분(발표 format, 1인 또는 다인) + 토론 20분 내외
- 조장이 해도 좋고 다른 사람이 해도 된다. 팀에서 다양하게 발표를 해도 상관은 없다.
발표 및 토론 후 최종 Team Project 작성(A4 용지 8-12장정도(참고문헌제외)) 및 Team별 제출(학기시험 당일, 바뀔 수 있음)
